第四章 政府採購決標制度
第二節 決標之方式
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第三目 折衷說—主管機關之見解
折衷說認為採購契約成立生效時點應視招標文件規範之內容而 定，若招標文件中明確規範契約須雙方以書面簽署後始生效力，則依 民法第 166 條規定：「契約當事人約定其契約須用一定方式者，在該 方式未完成前，推定其契約不成立。」，須俟採購機關與得標廠商簽 訂書面契約後始生效力，但若採購招標文件未明確規範，則以機關決 標日為契約成立生效日，觀察行政院公共工程委員會 88 年 5 月 15 日
（88）工程企字第 8805761 號函：「契約生效日期之認定，宜視個案 性質依下列原則認定之： （一）招標文件或契約明定契約需經雙方 簽署方為有效者，以契約經當事人雙方完成簽署之日為生效日。至簽 約日期，除招標文件或契約另有規定者外，指當事人雙方共同完成簽 署之日；雙方非同一日簽署者，以在後者為準。（二）招標文件或契 約未明定前揭契約生效需經雙方簽署方為有效者，可考慮以決標日為 生效日。」，可知行政院公共工程委員會就採購契約成立生效之時點 係採折衷說。
第二節 決標之方式
政府採購法在 88 年 5 月 27 日施行以前，政府機關辦理工程及財 物採購係依當時之「機關營繕工程及購置定製變賣財物稽察條例」規 定辦理，在該條例第 15 條第 1 項即規定：「營繕工程及購置、定製 財物決標時，應以合於投標須知之規定，並在底價以內之最低標價為 得標原則」，因此，當時政府機關辦理採購之決標方式係以廠商之投 標文件合於招標文件規定，且投標廠商之投標價在機關所訂定之底價 以內之最低標得標為原則。此種單以價格競爭為選商考量，對於所有 合於招標規定之廠商一視同仁，以價格高低決定得標與否，雖然公 平，但卻未考慮各個廠商所提供之工程、財物或勞務在品質、性能及
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售後服務等方面之差異，因此以最低價得標，固然可以鼓勵符合最低 規範之廠商積極參與投標，但卻忽略了採購之整體效益，蓋因能夠提 供高品質的廠商，在價格競爭上居於劣勢而不願前往投標，或即使他 們參與投標通常均未能得標，另一方面，參與投標的廠商為了得標，
唯有降價競標始有得標的機會，但得標廠商為了維持其原有之利潤，
而有降低品質之虞，並衍生公共建設品質低落的問題，如何兼顧採購 品質及提昇採購效益，爰成為政府採購決標制度之重要課題139。
為解決最低標價決標之弊端，政府採購法於立法時，爰參考「政 府採購協定」第 13 條之規定140，將決標原則予以多樣化，得選擇合 於招標文件規範之最低標或最有利標決標方式決標，期使決標結果更 符合政府利益，本法第 52 條規定：「機關辦理採購之決標，應依下 列原則之一辦理，並應載明於招標文件中︰一、訂有底價之採購，以 合於招標文件規定，且在底價以內之最低標為得標廠商。二、未訂底 價之採購，以合於招標文件規定，標價合理，且在預算數額以內之最 低標為得標廠商。三、以合於招標文件規定之最有利標為得標廠商。
四、採用複數決標之方式︰機關得於招標文件中公告保留採購項目或 數量選擇之組合權利，但應合於最低價格或最有利標之競標精神。」，
採購機關得以依據其採購標的之性質及需求，採用不同之決標方式。
第一項 最低價決標
139 潘秀菊，政府採購法，頁 166，2009 年 8 月，一版 1 刷。
140 AGREEMENT ON GOVERNMENT PROCUREMENT, Article XIII Award of Contracts, Paragragh 4. (b) “ Unless in the public interest an entity decides not to issue the contract, the entity shall make the award to the tenderer who has been determined to be fully capable of undertaking the contract and whose tender, whether for domestic products or services, or products or services of other Parties, is either the lowest tender or the tender which in terms of the specific evaluation criteria set forth in the notices or tender documentation is determined to be the most advantageous.”
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我國政府採購法於草擬之時即參考過去機關營繕工程及購置定 製變賣財物稽察條例141、WTO 政府採購協定、歐盟政府採購指令等142， 以最低標價得標作為決標原則之一，政府採購法第 52 條第 1 項即規 定：「機關辦理採購之決標，應依下列原則之一辦理，並應載明於招 標文件中︰一、訂有底價之採購，以合於招標文件規定，且在底價以 內之最低標為得標廠商。二、未訂底價之採購，以合於招標文件規定，
標價合理，且在預算數額以內之最低標為得標廠商。…」因此，凡開 標時有足夠的合格廠商參加投標，且經機關審標後至少有一家合於招 標文件規定之投標廠商，以其投標價格在底價之內最低者或預算數額 以內最低者，即可為得標廠商，但仍須符合下列條件。
第一款 訂有底價之最低標價低於底價決標
最低標決標之原則，必須投標廠商之投標價格為最低價格，再將 最低價格與機關所訂定之底價相比，若低於底價或與底價相同，機關 開標主持人始能宣布決標，並以該最低標廠商為得標廠商，若該最低 價格仍高於底價，尚必須經過減價或與其他投標廠商比價後，以低於 底價之最低標廠商為得標廠商。
141 已廢止之「機關營繕工程及購置定製變賣財物稽察條例」第 15 條第 1 項：「營繕工程及 購置、定製財物決標時，應以合於投標須知之規定，並在底價以內之最低標價為得標原 則」。
142 歐盟採購指令 Directive 2004/18EC, Article 53 Contract award criteria “1. Without prejudice to national laws, regulations or administrative provisions concerning the remuneration of certain services, the criteria on which the contracting authorities shall base the award of public contracts shall be either: (a) when the award is made to the tender most economically advantageous from the point of view of the contracting authority, various criteria linked to the subject-matter of the public contract in question, for example, quality, price, technical merit, aesthetic and functional characteristics, environmental characteristics, running costs, cost-effectiveness, after-sales service and technical assistance, delivery date and delivery period or period of completion, or (b) the lowest price only .”
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至於合於招標文件規定之投標廠商之最低標價超過底價時，如何 決定得標廠商，依政府採購法第 53 條第 1 項規定，機關得洽該最低 標廠商優先減價一次；減價結果仍超過底價時，得由所有合於招標文 件規定之投標廠商重新比減價格，以比減價格後最低標價廠商標價在 底價以內為得標廠商，另比減價格之次數不得逾三次。
訂有底價之採購以最低標價且低於底價之投標廠商為得標廠 商，此為決標原則，尚有例外情形，即政府採購法第 58 條規定，機 關辦理採購採最低標決標時，如認為最低標廠商之總標價或部分標價 偏低，顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形，
得限期通知該廠商提出說明或擔保。廠商未於機關通知期限內提出合 理之說明或擔保者，得不決標予該廠商，並以次低標廠商為最低標廠 商。有關政府採購法第 58 條對於投標廠商標價偏低之處理，在實務 運作上及學理上之探討，將於第五章論述。
第二款 訂有底價之超底價決標
最低標決標之原則以最低標價且低於底價為得標廠商，但仍有例 外情形之決標方式，即所謂超底價決標，即開標後最低標廠商標價超 過底價，經機關主持人洽請該最低標價廠商優先減價一次後，減價結 果仍超過底價時，再經由所有合於招標文件規定之投標廠商重新比減 價格後，最低標價仍然高於底價，而未逾預算數額，且在最低標價未 超過底價百分之八之情形，機關認為確有緊急情事需決標時，於經原 底價核定人或其授權人員核准後，仍可以該最低標價廠商為得標廠 商。
查核金額以上之採購143，經比減價格結果，最低標價仍高於底
143 查核金額，依行政院工程委員會 88 年 4 月 22 日（88）工程企字第 8804490 號函訂定之 查核金額為工程及財物採購新台幣五千萬元，勞務採購為新台幣一千萬元。
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價，且超過底價百分之四以上而未超過底價百分之八，並且未逾預算 數額，機關認為確有緊急情事需決標時形，於經原底價核定人或其授 權人員核准，得先保留決標，並敘明理由連同底價、減價經過及報價 比較表或開標紀錄等相關資料，報請上級機關核准後，始能決標給該 最低標價廠商144。機關在辦理決標時，若上級機關有派員監辦者，得 由監辦人員於授權範圍內當場予以核准，或由監辦人員簽報核准後由 採購機關決標之145。
第三款 未訂底價之投標價格低於預算數額決標
政府機關辦理採購以訂有定底價，且投標廠商之投標價格在底價 以內之最低標為得標廠商，此為機關辦理招標與決標之基本原則與常 態，但機關辦理採購因範圍廣泛，且內容複雜，在無前例可循或同時 有多種不同規格或性能之工法產品可參與競標，致可能無法訂出客觀 正確之底價的情形，另有依採購標的之性質不須訂定底價者，亦有因 採購金額過小，無訂定底價之必要者，若硬性規定各機關所有採購都 必須訂定底價，除流於僵化外，以該不合理之底價作為評估廠商標價 及減價之依據，亦有不妥146，因此，政府採購法於第 47 條規定，機 關辦採購對於訂定底價確有困難之特殊或複雜案件、以最有利標決標
144 政府採購法第 53 條：「合於招標文件規定之投標廠商之最低標價超過底價時，得洽該最 低標廠商減價一次；減價結果仍超過底價時，得由所有合於招標文件規定之投標廠商重 新比減價格，比減價格不得逾三次。前項辦理結果，最低標價仍超過底價而不逾預算數 額，機關確有緊急情事需決標時，應經原底價核定人或其授權人員核准，且不得超過底 價百分之八。但查核金額以上之採購，超過底價百分之四者，應先報經上級機關核准後 決標。」
145 政府採購法施行細則第 71 條：「機關辦理查核金額以上之採購，擬決標之最低標價超過 底價百分之四未逾百分之八者，得先保留決標，並應敘明理由連同底價、減價經過及報
145 政府採購法施行細則第 71 條：「機關辦理查核金額以上之採購，擬決標之最低標價超過 底價百分之四未逾百分之八者，得先保留決標，並應敘明理由連同底價、減價經過及報