政府採購招標審標決標之研究—以標價偏低顯不合理之處置為中心 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學法學院碩士在職專班碩士論文. 指導教授. 黃. 立博士. 政治大政府採購招標審標決標之研究立. ‧. ‧ 國. 學. —以標價偏低顯不合理之處置為中心. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. 研究生. engchi. 張永富. i n U. v. 撰. 中華民國 100 年 1 月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(3) 謝. 辭. 大學畢業多年再回學校求學，一方面要兼顧學業，另一方面要兼顧工作及照顧家庭，確實需要付出更多的時間與精神，但由於求知欲的驅使，仍然甘之如飴。求學期間感謝黃立老師在民法、政府採購法、法學知識的傳授與鼓勵，並在論文寫作上提供撰寫之資料及指導。感謝論文口試委員王明德老師、顏玉明老師對本論文提出寶貴意見，使學生受益良多。政治大學法學院提供優良的師資及良好的學習環境，在修業期間. 政治大. 有幸受教於吳庚老師、楊淑文老師、劉宗德老師、董保城老師、吳秀. 立. 明老師、何賴傑老師、陳起行老師、林國全老師、黃源盛老師、陳洸. ‧ 國. 學. 岳老師、陳志輝老師、顏玉明老師、許玉秀老師、林俊益老師等，學生獲益匪淺，在此表達由衷的謝意。. ‧. 感謝內人黃麗錦在我求學期間，不辭辛勞的對家庭及小孩的格外. y. Nat. sit. 付出與照顧，及多方體諒，並給予支持，兒子維恩、女兒雅瑄與維真. er. io. 的乖巧、懂事與善解人意，能夠對爸爸體貼，在我撰寫論文期間，從. n. al 未打擾，並全力支持與關心，使我能夠順利完成學業，也要一併申謝。 iv Ch. n U engchi. 張永富謹誌.

(4) 摘. 要. 政府採購的招標、審標、決標程序是否公平，招標機關所選擇之招標方式及決標原則是否適當，攸關政府採購是否能夠提供廠商一個公開、公平的競爭市場，及提高政府採購效率與功能。政府採購以公開招標為原則，限制性招標為例外，得採限制性招標之要件亦較嚴謹，各機關採購人員對於限制性招標之要件應充分瞭解，適當的採用，才不致於因此剝奪其他廠商參與競標之機會。廠商資格在招標程序中有舉足輕重之地位，機關訂定投標廠商資. 政治大. 格，應避免不當限制競爭，並應考量是否能夠達到設定投標廠商之目. 立. 地，亦即是否能夠保障採購品質，是否能夠提高採購效率，是否能夠. ‧ 國. 學. 節省採購成本，資格之設定必須具有公平性、競爭性、完整性。採購機關在開標後之審標過程中，對於投標廠商資格、規格、價格及投標. ‧. 行為之審查，得在一定之裁量空間內判斷為之，其判斷之結果，對於. sit. y. Nat. 投標廠商是否能夠繼續參與後續之競標，具有關鍵性之影響。. er. io. 投標廠商之標價若有偏低情形，政府採購法授予招標機關審查判. n. al 斷是否顯不合理，有無降低品質或不能誠信履約之虞，並授予招標機 iv. n U engchi 關裁量是否通知最低標廠商提出說明或擔保。但標價偏低之情形，可. Ch. 能是機關訂定之底價不確實，高出市場行情甚多，亦有可能是因為投標廠商先行以低標搶標，再與次低標廠商共謀賺取最低標與次低標間之價差，但也有可能是因為投標廠商在計算標價時發生錯誤，導致其標價偏低，在我國政府採購制度下，投標廠商不得主張其標價錯誤。政府採購招標、審標、決標所產生之爭議，在現行之政府採購法制雖有暫時權利保障制度，但對於廠商之權利保障尚有不足，似宜再行檢討，期能符合暫時權利保障制度之保全功能，並兼顧招標機關之採購效率與投標廠商參與公平競爭之權益。.

(5) 目第一章. 錄. 緒論.............................................................................................1. 第一節. 研究動機及目的 ................................................................1. 第二節. 研究範圍及方法 ................................................................5. 第二章. 政府採購招標制度 ....................................................................7. 第一節. 公開招標 ............................................................................8. 第二節. 選擇性招標 ........................................................................9. 第一項. 經常性採購建立合格廠商名單之選擇性招標 ......12. 第二項. 特定個案建立合格廠商名單之選擇性招標 ..........12. 治政第四節投標廠商資格 ..................................................................25 大立第一項投標廠商之基本資格 ..............................................27 限制性招標 ......................................................................13. 與提供招標標的有關之基本資格 ..................28. 第二款. 與履約能力有關之基本資格 ..........................28. 採購規格 ..........................................................................32. y. Nat. 第五節. 投標廠商之特定資格 ..............................................30. ‧. 第二項. 學. 第一款. ‧ 國. 第三節. 依功能及效益訂定採購規範 ..................................33. 第二項. 依國際標準或國家標準 ..........................................35. 第五項第六節. er. a 規格的制定不得限制競爭 ......................................36 iv n. 第四項. io. 第三項. sit. 第一項. l. n. Ch 不得要求特定來源 ..................................................36 i U e ngch. 標明同等品 ..............................................................37. 底價訂定 ..........................................................................39. 第一項. 底價訂定之時機 ......................................................40. 第二項. 訂定底價之相關問題 ..............................................41. 第七節. 實務案例探討 ..................................................................43. 第一項. 招標方式由採購機關本於權責決定 ......................43. 第二項. 招標機關得依採購案件之特性及實際需要訂定投標廠商資格及規格 ..........................................44. 第三項. 招標機關不得以規格不當限制競爭 ......................46. 第四項. 投標廠商資格其實績證明須為已完工之實績 I.

(6) 或契約完成後結算之金額 ......................................47 第五項. 招標機關得依採購案件性質及需要於開標前補選或遞補評選委員 ..............................................48. 第八節第三章. 小結 ..................................................................................50. 政府採購審標制度 ..................................................................53. 第一節. 投標及開標 ......................................................................53. 第一項. 廠商投標 ..................................................................53. 第二項. 招標機關之開標 ......................................................53. 第二節. 審標之意義及目的 ..........................................................54. 第三節. 投標廠商資格之審查 ......................................................55. 治政大法令禁止或限制廠商投標或得標之審查 ..............62 立招標文件規定投標廠商資格之審查 ......................69. 第一項. 法令規定不予開標決標之審查 ..............................56. 第二項. 第五節. 投標規格之審查 ..............................................................70 投標價格之審查 ..............................................................71 實務案例探討 ..................................................................72 投標廠商表示自始接受招標機關之審標決定. y. Nat. 第一項. ‧. 第六節. 學. 第四節. ‧ 國. 第三項. 招標機關經審查後認定投標廠商未依招標文. er. io. 第二項. sit. 嗣後又提起申訴欠缺權利保護必要 ......................72. n. al 件規定投標得不允許其繼續參與後續開標 ..........73 iv. 第三項. C. n. hen hi U 投標廠商之投標文件未符合招標文件規範招 gc. 標機關卻未審查不符正當法律程序 ......................75 第四項. 投標廠商基本資格未於招標文件載明不得據以判斷廠商資格不符 ..............................................77. 第五項. 投標廠商未依招標文件規定投標縱使得標仍可撤銷決標 ..............................................................79. 第六項. 不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯之認定標準 ......................................................81. 第七項. 提供規劃設計服務之廠商於機關將該規劃設計服務成果公開後仍得參加投標 ..........................84. 第七節. 小結 ..................................................................................87 II.

(7) 第四章. 政府採購決標制度 ..................................................................89. 第一節. 決標之意義與效力 ..........................................................89. 第一項. 招標公告之法律性質 ..............................................89. 第二項. 廠商投標之法律性質 ..............................................91. 第三項. 決標之法律性質 ......................................................92. 第四項. 採購契約成立生效之時間點 ..................................93. 第一款. 採三用文件辦理採購之契約成立的時點 ......94. 第二款. 採傳統方式辦理採購之契約成立的時點 ......95. 第一目. 書面成立時說 ..........................................95. 第二目. 決標時說 ..................................................95. 治政大第二節決標之方式 ......................................................................97 立第一項最低價決標 ..............................................................98. 折衷說—主管機關之見解 ......................97. 學. ‧ 國. 第三目. 第二款. 訂有底價之超底價決標 ................................100. 第三款. 未訂底價之投標價格低於預算數額決標 ....101. 第四款. 異質採購最低標決標 ....................................102. 第五款. 最低標決標在實務上之問題 ........................103. 第四項. y. sit. er. al 最有利標決標 ........................................................105 iv n. 第三項. 最高標決標 ............................................................104. io. 第二項. ‧. 訂有底價之最低標價低於底價決標 ..............99. Nat. 第一款. C. n. 複數決標h................................................................106 en hi U. gc. 第三節. 決標價格之決定 ............................................................109. 第四節. 流標與廢標 ....................................................................111. 第五節. 實務案例探討 ................................................................112. 第一項. 三家以上合格投標廠商之定義 ............................112. 第二項. 招標機關製作招標文件疏失之效果 ....................115. 第三項. 招標機關裁量認定有變更或補充招標文件內容之需要得不予開標決標 ....................................116. 第四項. 協力廠商遭民眾抗爭與得標廠商履約能力不得為不當聯結 ........................................................118. 第五項. 廠商於參加評選簡報時另提資料不影響該廠 III.

(8) 商得標資格 ............................................................119 第六節第五章. 小結 ................................................................................122. 標價偏低顯不合理之處置 ....................................................125. 第一節. 標價偏低顯不合理之處理方式的規範目地 ................125. 第二節. 標價偏低及處理規範 ....................................................126. 第一項. 總標價偏低之定義 ................................................127. 第二項. 部分標價偏低之定義 ............................................127. 第三項. 主管機關對於標價偏低處理方式之規範 ............128. 第一款. 總標價偏低處理方式之規範 ........................128. 第一目. 舊執行程序 ............................................128. 第二目. 新執行程序 ............................................132. 第三目. 立部分標價偏低處理方式之規範 ....................139 學. 第三節. ‧ 國. 第二款. 治政大 ............................136 新舊執行程序之差異. 政府採購法第 58 條規定之不確定法律概念與行政. 裁量 ................................................................................139 不確定法律概念 ....................................................139. 第二項. 行政裁量 ................................................................141. y. Nat. 第三項. al 合格最低標廠商標價偏低 ....................................144 iv n. 第二項. 採取最低標決標之採購案件 ................................144. io. 第一項. sit. 政府採購法第 58 條之適用要件 ..................................144. er. 第四節. ‧. 第一項. C. n. hen hi U 標價偏低顯不合理有降低品質不能誠信履約 gc. 之虞或其他特殊情形 ............................................145 第五節. 政府採購法第 58 條之處理程序 ..................................146. 第一項. 審查判斷合格最低標廠商之標價是否偏低 ........147. 第二項. 審查判斷最低標標價是否顯不合理有降低品質不能誠信履約之虞或其他特殊情形 ................147. 第三項. 限期通知最低標廠商提出說明何以標價偏低及以該標價承作為何不會有降低品質不能誠信履約之虞或其他特殊情形 ................................147. 第四項. 審查判斷最低標廠商之說明是否已袪除顯不合理有降低品質不能誠信履約之虞或其他特 IV.

(9) 殊情形 ....................................................................148 第五項. 機關認為該說明尚非完全合理，但如最低標繳納差額保證金，即可避免降低品質不能誠信履約之疑慮者—通知最低標廠商繳交差額保證金 ............................................................................148. 第六項. 檢視最低標廠商是否依限繳納差額保證金 ........149. 第七項. 視廠商行為作成決標決定 ....................................149. 第六節. 廠商對於標價錯誤有無主張之權利 ............................149. 第一項. 法令規定及主管機關之解釋 ................................149. 第二項. 學說見解 ................................................................150. 治政大第二款肯定說 ............................................................152 立第三項行政及司法實務見解 ............................................153 否定說 ............................................................150. 學. 實務案例探討 ................................................................155 招標機關誤用之案例 ............................................155 招標機關不得於決標後仍要求最低標廠. ‧. 第一款. 最低標廠商部分標價偏低招標機關未通知最低標廠商提出說明或擔保即逕行決. sit. 第二款. io. Nat. 商繳交差額保證金 ........................................155. y. 第一項. er. 第七節. ‧ 國. 第一款. n. a l標違反第 58 條規定 ......................................158 v i n Ch 第三款投標文件規定最低標廠商標價在一定條 engchi U 下即屬總標價偏低顯不合理有降低品質不能誠信履約之虞而未給予說明之機會逕決標予次低標廠商損及法律授權機關行使裁量權之意旨 ........................................161 第二項. 投標廠商誤用之案例 ............................................162. 第一款. 標價偏低顯不合理有降低品質不能誠信履約之虞非投標廠商所得主張 ....................162. 第二款. 最低標標價雖底於百分之八十惟招標機關認無顯不合理無降低品質或不能誠信履約之虞照價決標於法並無不合 ................164 V.

(10) 第三款. 投標廠商錯填投標單價格屬投標廠商之過失無撤銷意思表示規定之適用 ................166. 第八節. 歐洲聯盟採購指令對於標價異常偏低之處理方式 ....168. 第一項. 歐洲聯盟採購指令之規定 ....................................168. 第二項. 歐洲聯盟法院之見解 ............................................171. 第九節. 政府採購協定對於標價偏低顯不合理之處理方式 ....172. 第一項. 廠商投標書之提送、機關開標及決標 ................172. 第二項. 機關收受投標書 ....................................................173. 第三項. 機關開標 ................................................................174. 第四項. 標價異常偏低之處理方式 ....................................174. 治政大第十節小結 ................................................................................175 立第六章招標審標決標之爭議處理 ....................................................178 學. 第一節. 政府採購協定與我國政府採購法之比較 ............175. ‧ 國. 第五項. 政府採購行為之性質 ....................................................178 私法行為說 ............................................................178. 第二項. 公法行為說 ............................................................179. 第三項. 雙階理論說 ............................................................179. 第四項. 司法實務見解 ........................................................180. 第五項. 行政機關見解 ........................................................182. ‧. 第一項. sit. er. io. n. al 政府採購之爭議處理制度 ............................................185 iv. 第一項第二項. 第三節. y. Nat. 第二節. C. n. hen hi U 政府採購法施行初期之採購爭議處理概說 ........186 gc. 現行之政府採購爭議處理制度 ............................187. 第一款. 異議制度 ........................................................187. 第二款. 招標機關之異議處理結果的法律性質 ........191. 第三款. 申訴制度 ........................................................193. 第四款. 申訴審議機關之審議判斷的法律效果 ........197. 第五款. 行政訴訟 ........................................................198. 採購爭議之暫時權利保障制度 ....................................200. 第一項. 公法訴訟之暫時權利保護規範 ............................200. 第一款. 憲法訴訟之暫時權利保護 ............................200. 第二款. 行政訴訟法制之暫時權利保護規範 ............201 VI.

(11) 第二項. 政府採購法對於暫停採購程序之規範 ................203. 第三項. 實務案例探討 ........................................................205. 第一款. 暫停採購程序係屬採購申訴審議委員會之職權申訴廠商不得據以為請求之基礎 ....205. 第二款. 採購機關已有採購程序違法之認知並暫停採購程序若申訴審議判斷仍認定被告採購程序無違法之處而駁回廠商之申訴則審議判斷有主文與理由之重大矛盾與法不合 ............................................................207. 第四節. 治政大結論 ................................................................................212 立建議 ................................................................................214. 結論與建議 ............................................................................212. 第一節第二節. 學. ‧ 國. 第七章. 小結 ................................................................................210. 參考文獻.................................................................................................219. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VII. i n U. v.

(12) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VIII. i n U. v.

(13) 第一章第一節. 緒論. 研究動機及目的. 政府採購法於 88 年 5 月 27 日開始施行，在此之前，我國政府機關辦理工程及財物採購，係依據當時之「機關營繕工程暨購置定製變賣財物稽查條例」、「審計法」及「審計法施行細則」、「各機關營繕工程招標辦法」、「行政院暨所屬各機關營繕工程招標注意事項」等規定作為採購行政作業之主要依據，至於勞務採購，行政院則僅以「各機關委託技術顧問機構承辦技術服務處理要點」之行政規則規範. 政治大. 各機關辦理採購之作業程序，未以法律規範。且上述機關營繕工程暨. 立. 購置定製變賣財物稽查條例等法規對於政府採購制度尚有若干缺. ‧ 國. 學. 失，諸如欠缺廠商之異議申訴機制及不得對廠商為差別待遇等規範，沒有統一的政府採購公報作為政府採購公告及決標公告，採購資訊不. ‧. 夠透明等，離完善之採購制度尚有甚大之距離，且在我國申請加入「世. y. Nat. sit. 界貿易組織」（ World Trade Organization 簡稱 WTO ）之諮商過. er. io. 程中，各國亦以我國當時之政府採購法規及制度不夠健全、不開放為. n. a須由，紛紛要求我國必 l 簽署世界貿易組織之i v「政府採購協定」（ Agreement On. n U GovernmenteProcurement n g c h i 簡稱 GPA. Ch. ），才願意支. 持我國加入世界貿易組織成為會員國，然而在簽署政府採購協定之前，我國必須先完成與政府採購協定配合之國內立法。政府採購法制定之主要目的，係為配合我國政治、經濟、社會環境發展，及鑒於政府採購法制定前，各機關辦理採購，係以「機關營繕工程暨購置定製變賣財物稽察條例」，及「審計法施行細則」為主要依據。該等法規，原係規範審計稽察採購程序之用，較不適宜作為規範辦理採購之行政法源依據。而當時各部會及省、巿政府若自訂行政命令規範採購作業之程序，易造成各級行政機關間之作法岐異，而 1.

(14) 1. 生不必要之困擾。為此，實有訂定一套政府採購基本法之必要。我國政府基於上述國內及國外因素之考量，爰有必要制定一套能夠順應時代潮流，且符合國際社會基本要求之政府採購法律，以營造一個具有公平、公開、透明、有效率；且兼具達到採購功能及效率之政府採購制定，因此於民國 87 年 5 月 27 日制定完成並經總統公布，嗣於 88 年 5 月 27 日開始實行，從此政府機關採購行為開始有明確準據。政府採購法自 88 年 5 月 27 日施行以來，廠商對於政府機關之採購仍持續有採購異議及申訴之爭議案件，而政府採購之異議與申訴之. 政治大於採購機關辦理招標、審標、決標之異議與申訴，及廠商依政府採購立爭議案件大概可以分成二類，即廠商依政府採購法第 74 條規定，對. ‧ 國. 學. 法第 102 條規定對採購機關所為之停權通知提出異議及處理之申訴。在政府採購異議與申訴之案件中，投標廠商依政府採購法第 74. ‧. 條規定，對機關招標、審標及決標之處理提起異議與申訴之案件為數. y. Nat. 甚多，何以廠商對政府機關辦理採購之招標、審標、決標會提出異議. io. sit. 與申訴？政府採購之招標、審標及決標之制度設計上是否存在若干問. er. 題或不夠週延？在實務運作上又有那些問題？均值得研究。. al. n. v i n Ch 政府採購的招標、審標、決標程序是否公平，招標機關所選擇之 engchi U. 招標方式及決標原則是否適當，攸關政府採購是否能夠提供廠商一個公開、公平的競爭市場，及提高政府採購效率與功能。政府採購法提供招標機關辦理採購得選擇各種招標方式及決標原則，但若招標機關所選擇之招標方式及決標原則受到廠商質疑，甚至未能符合社會所期待，則其原因何在？是政府採購法所制定之制度未完備，亦或招標機關另有私心所致？又政府採購之法律性質在通說上係採二階段理論. 1. 黃立，政府作為消費者-台灣與德國採購法制之比較，政大法學評論，第 92 期，頁 224-225， 2006 年 8 月。立法院公報，第八十七卷第二十期，頁 30 以下。 2.

(15) 2. ，即於招標、審標、決標之階段係屬公法行為，在決標後採購契約 3. 成立係屬私法契約。政府採購於開標、審標、決標之過程，政府採購法之條文中有多處存在著「不確定法律概念」，例如；發現投標廠 4. 商有足以影響採購公正之違法或不當行為者，不同投標廠商間之投 5. 標文件內容有重大異常關聯者，投標廠商有其他影響採購公正之違 6. 7. 反法令行為，確有緊急情事需決標時，情節重大，公共利益，公平合理等，採購機關據以判斷之標準為何？亦值得探究。此外，機關辦理採購採最低標決標之採購，最低標廠商之投標價. 2. 政治大有關政府採購之法律性質相關論述之文獻甚多，有採「公法行為說」，例如；許宗力，雙立方行政行為－以非正式協商協定與行政契約為中心，第五屆海峽兩岸學術研討會論文. ‧ 國. 學. 集，台灣行政法學會，南京東南大學法律系共同印行，頁 15，2001 年 9 月。尹章華，公共工程與採購法，頁 2-3-1，1998 年 6 月。林明鏘，行政契約法研究，頁 67，2006 年 4 月。陳櫻琴，公共工程締約之法規範控制，月旦法學，第 18 期，頁 23-24，1996 年 11. ‧. 月。. 有採「私法行為說」，例如；廖義男，公共工程公開招標與議價法律問題研究，載公共建. y. Nat. sit. 設與行政法理，頁 177，83 年 2 月。陳新民，行政法學總論，頁 29，2000 年，修訂七版。. io. 年 7 月。. er. 李嵩茂，政府採購招標爭議處理制度之限制，東吳大學法律研究所碩士論文，頁 103，1997. al. n. v i n Ch 增訂十版 2 刷。程明修，雙階理論之虛擬與實際，頁 65-66，2005 年 10 月。郭介恆，政 U i e h n c g 府採購爭議與救濟，台灣本土法學雜誌，第 5 期，頁 90-93，1999 年 12 月。李旭銘，採. 亦有採「二階段理論說」，例如；吳庚，行政法之理論與實用，頁 148-149，2008 年 2 月，. 購行為與雙階理論（上），法令月刊，第 54 卷第 5 期，頁 496-507，2003 年 5 月。吳麗春，政府採購法上申訴制度之研究，輔仁大學法律研究所碩士論文，頁 70，2000 年。周達麒，政府採購招標爭議廠商救濟機制之比較研究-以行政體系內部之救濟機制為重心，東吳大學法律學研究所碩士論文，頁 22，2003 年。曹志仁，從美國聯邦採購規則論我國政府採購法之爭議處理制度，國立政治大學法律學研究所碩士論文，頁 28-30，2002 年 7 月。林家祺，政府採購法救濟程序之研究，國立中正大學法律學研究所碩士論文，頁 23-31，2002 年 1 月。 3. 羅昌發，政府採購法與政府採購協定論析，頁 52，2008 年 11 月，三版 1 刷。李建良，三軍委製行為法律性質之分析，台灣本土法學雜誌，第 13 期，頁 110-111，2000 年 8 月。. 4. 政府採購法第 48 條第 1 項第 2 款。. 5. 政府採購法第 50 條第 1 項第 5 款。. 6. 政府採購法第 50 條第 1 項第 7 款。. 7. 政府採購法第 53 條第 2 項。 3.

(16) 若有偏低之情形，其中甚多係因投標廠商所提出之標價偏低，而導致標價偏低之原因也可能是機關訂定之底價不確實，高出市場行情甚多，亦有可能是因為投標廠商先行以低標搶標，再與次低標廠共謀賺取最低標與次低標間之價差，但也有可能是因為投標廠商在計算標價時發生錯誤，導致其標價偏低，上述情形顯示政府採購法在招標、審標、決標之過程尚有探討之餘地。我國政府採購法對於機關辦理採購之決標方式大致可以粗略的 8. 分為最低標決標及最有利標決標等二種方式，於政府機關採用最低. 政治大能誠信履約之虞或其他特殊情形，依政府採購法第 58 條之規定，機立標決標時，如最低標廠商所投標價偏低，顯不合理，有降低品質、不. ‧ 國. 學. 關得限期通知該廠商提出說明或擔保。廠商未於機關通知期限內提出合理之說明或擔保者，得不決標予該廠商，並以次低標廠商為最低標. ‧. 廠商。該條文規定，固然可以防制廠商先以低價搶標後，再與次低標. y. Nat. 廠商共謀，以賺取最低標與次低標間之價差，但若因廠商在計算標價. io. sit. 時發生錯誤，導致其標價偏低時，投標廠商如何提出救濟，我國政府. er. 採購法是否提供廠商提起救濟之機會？機關依政府採購法第 58 條規. n. a. v. l C 定，對於投標廠商之標價是否偏低，顯不合理，有降低品質、不能誠 ni. hengchi U. 信履約之虞或其他特殊情形，具有判斷及裁量的空間，其裁量之結果，對最低標廠商是否仍然可以得標，產生決定性的影響。因此，機關之裁量結果，若變更了開標後依據廠商之投標價格所排出的標序，進而剝奪了最低標廠商之得標機會。但若最低標廠商，並不認為自己的投標價格偏低，或所提出之說明屬合理，招標機關卻不決標給該最低標廠商時，極易產生爭議。因此，在採購實務上，如果能夠有較為明確的原則，或更細膩且有較深入的思考、分析及論理的過程，使得 8. 政府採購法第 52 條第 1 項，決標原則雖定有 4 款，但仍以最低標決標及最有利標決標為原則。 4.

(17) 採購機關之裁量結果，能夠說服投標廠商或最低標廠商，進而使投標廠商能夠明瞭機關裁量的理由及依據，降低其對採購機關的懷疑及減少爭議，亦值得加以探討。本論文之目的，希望就我國政府採購法在招標、審標、決標及標價偏低之處理制度在法規範及實務上所發生之案例，做一有系統的整理與分析，期盼能夠將理論與實務加以結合，並透過檢討現行招標、審標、決標之執行狀況，闡明招標、審標、決標制度之內容與目的，以提供各界瞭解現行制度是否有規範不明之處，及實務運作上又有哪. 政治大. 些問題存在，並嘗試提出若干建議，以作為本論文之結論。. 研究範圍及方法立. 學. ‧ 國. 第二節. 本論文之研究範圍限定在政府採購法之招標、審標、決標及在決標過程中投標廠商之總標價或部分標價偏低，顯不合理，有降低品. ‧. 質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形，所涉及之法規範及執行程序. y. Nat. sit. 上的問題，作廣泛的論述。至於招標、審標、決標及標價偏低之個別. er. io. 案例的實體上問題及後續分析，亦甚具研究及實務上之參考價值，惟. n. al 因個別之相關問題甚為繁雜，本文限於研究時間及資源有限，乃將討 iv n U engchi 論範圍集中在招標、審標、決標及標價偏低之處理程序相關事項。. Ch. 本論文先就政府採購所涉及之招標、審標、決標等制度，探討其法律規範及實務問題，其次，將對標價偏低顯不合理之處理在法律及行政規則之規範內容、適用條件、廠商對於標價偏低有無主張之權利等進行探討，並就歐洲聯盟（ European Union ）之採購指令（ Directive ）及政府採購協定（ AGREEMENT ON GOVERNMENT PROCUREMENT）對於標價偏低之規範進行初探，進而分析招標、審標、決標之爭議處理制度，及政府採購之暫時權利保護制度。. 5.

(18) 本論文所採取之研究方法包括文獻資料蒐集法、規範內容歸納法及比較研究法。本論文將透過蒐集整理國內論述文獻資料分析、主管機關行政院公共工程委員會對於政府採購法所訂頒之法規命令、行政規則及解釋令、行政院公共工程委員會採購申訴審議委員會之爭議實例，及普通法院與行政法院對相關問題之見解及實務案例等，就招標、審標、決標作簡要之介紹。此外，他山之石，可以攻錯，本論文亦將參考歐洲聯盟之採購指令及政府採購協定之規範，以作為分析之基礎。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 6. i n U. v.

(19) 第二章. 政府採購招標制度. 政府機關辦理採購招標就是以簽訂採購契約為目的，而邀請廠商前來投標之意思表示，政府採購法將採購性質區分為工程之定作、財 9. 物之買受、定製、承租及勞務之委任或僱傭等三種，並針對公告金 10. 額以上之採購規定三種招標方式，即公開招標、選擇性招標、限制性招標。政府採購法制定的目的在確保採購程序的公開、公平，使廠商可以公平的參與競爭，同時能兼顧採購機關採購效率的提升；亦即能夠. 政治大. 快速的獲得所需要的物品或服務，並且能夠符合採購的功能；亦即可. 立. 以較低的價格取得較佳的品質。為使採購機關達到在採購效率上的期. ‧ 國. 學. 望，及維護廠商於公開的競爭程序中可以有公平的參與機會，政府採購法於第二章規定招標的程序，於第 18 條第 1 項規定：「採購之招. ‧. 標方式，分為公開招標、選擇性招標及限制性招標。」因此，政府採. y. Nat. sit. 購法的招標方式，可分為公開招標、選擇性招標、限制性招標等三種. er. io. 方式，該條第 2 項規定：「本法所稱公開招標，指以公告方式邀請不. n. 特定廠商投標。」第 3a 項規定：「本法所稱選擇性招標，指以公告方 iv l. n U engchi 式預先依一定資格條件辦理廠商資格審查後，再行邀請符合資格之廠. Ch. 商投標。」第 4 項規定：「本法所稱限制性招標，指不經公告程序，邀請二家以上廠商比價或僅邀請一家廠商議價。」採購機關辦理採購究應依何種方式辦理採購係屬採購機關之裁量權，採購機關應綜合考量採購效率與功能、採購品質、公平競爭等. 9. 政府採購法第 2 條：「本法所稱採購，指工程之定作、財物之買受、定製、承租及勞務之委任或僱傭等。」. 10. 公告金額，行政院公共工程委員會 88 年 4 月 2 日（88）工程企字第 8804490 號函，將工程、財物及勞務採購之公告金額定為新台幣一百萬元。 7.

(20) 狀況後為適當之判斷，政府採購法賦予採購機關得本於權責為適當之採購決定。. 第一節. 公開招標. 公開招標（Open tendering）係指以公告方式邀請不特定廠商投標，亦即以公告的方式，將採購資訊公開予大眾，以便使有意願參與投標的廠商可以經由採購資訊的公開而獲得足夠的資訊，並進而參與 11. 投標，達到採購程序之公開化、公平化的目的。依政府採購法第 18 條第 2 項規定：「本法所稱公開招標，指以公告方式邀請不特定廠商. 政治大. 投標。」，而公告之方式，依政府採購法第 27 條第 1 項規定，機關. 立. 辦理公開招標，應將招標公告或辦理資格審查之公告刊登於政府採購. ‧ 國. 學. 公報並公開於資訊網路。公告之內容修正時，亦同。該項規定採購資訊應刊登於政府採購公報，屬強制性規定，未依該規定公告者，其招. ‧. 12. 標為無效，應依政府採購規定重新辦理招標。政府採購法第 27 條規. sit. y. Nat. 定機關辦理公開招標之公告內容、公告日數、公告方法及政府採購公. er. io. 報發行辦法，由主管機關定之，即由行政院公共工程委員會定之，公. n. 共工程委員會已依 27a條第 2 項規定於 88 年 4 月v 26 日制定發布「政. i l C n 府採購公告及公報發行辦法」。 hengchi U. 至於所謂廠商投標，並非指所有不特定的廠商均可以參與投標，而是指符合採購機關依法律上許可對廠商的資格及範圍加以規範之廠商，雖然對廠商的資格及範圍加以限制，仍然不會改變公開招標的性質。例如；在法令的許可下，限定投標廠商必須有一定的實績經驗. 11. 黃鈺華、蔡佩芳、李世祺合著，政府採購法解讀—逐條釋義，頁 75，2008 年 9 月，三版 1 刷。. 12. 行政院公共工程委員會 89 年 1 月 18 日（89）89001741 號函：「…旨揭工程招標過程未依政府採購法(以下簡稱本法)第二十七條第一項規定辦理公告，故其採購程序與本法規定不符，該次招標無效，應依本法規定重行辦理。…」 8.

(21) 或具有專門技能或信用證明等，由於仍有不特定的廠商可以參與投標，因此仍屬於公開招標。又例如；非適用政府採購協定（GPA）的政府機關或非適用政府採購協定之採購項目，若採購機關僅開國內標，而不允許外國廠商參與投標，該採購仍然屬於公開招標。不過，在採購機關開國際標的情況，亦即只准許外國廠商參與投標，而不准許國內廠商參與投標，除非國內廠商均無承包的能力，否則極有可能違反政府採購法第 26 條無正當理由之差別待遇，原則上不應該存在 13. 。. 政治大路，廠商可以向採購機關索取或購買招標文件，從而決定是否參與立. 公開招標必須將招標資訊揭示於政府採購公報及採購資訊網 14. ‧ 國. 學. 投標，因招標資訊的充分揭露，因此被認為公開招標最具透明度，也. 較為公平。公開招標乃機關辦理採購之原則，機關辦理公告金額以上. ‧. 之採購，除符合一定條件之情形得採選擇性招標或限制性招標外，均 15. y. Nat. 應以公開招標方式辦理採購。公開招標之開標依政府採購法第 45 條. n. al. 第二節. Ch 選擇性招標 e. ngchi. er. io. 係為了確保開標的公正性，避免產生弊端。. sit. 規定，應依招標文件公告之時間及地點公開為之，開標之公開，主要. i n U. v. 選擇性招標（Selective Tendering）係指以公告方式預先依一. 13. 行政院公共工程委員會 88 年 6 月 11 日(88）工程企字第 8807647 號：「貴院新建醫療大樓工程，施工規範應按政府採購法第二十六條規定擬定，不宜特別規定採用進口品，以免違反本法第六條第一項『機關辦理採購，對廠商不得為無正當理由之差別待遇。』之規定。如特定項目確有採用進口品需要且符合以限制性招標方式辦理之條件，可分別招標。」. 14. 政府採購法第 29 條第 1 項：「公開招標之招標文件及選擇性招標之預先辦理資格審查文件，應自公告日起至截止投標日或收件日止，公開發給、發售及郵遞方式辦理。發給、發售或郵遞時，不得登記領標廠商之名稱。」. 15. 政府採購法第 19 條：「機關辦理公告金額以上之採購，除依第二十條及第二十二條辦理者外，應公開招標。」 9.

(22) 16. 定資格規範辦理廠商資格審查後，再行邀請符合資格之廠商投標，其特點在於招標機關得辦理投標廠商之預先審查，再邀請資格符合之廠商投標，以節省招標機關審查廠商資格之時間，增進開標及決標之速度及效率。選擇性招標之程序可以分為二個階段，第一階段為機關採公開之方式，邀請有意競標之廠商參加資格審查之程序，預先辦理資格審查，經機關審查合格後，建立合格廠商名單。第二階段為採購案件之競標，由機關通知合格廠商投標，並做規格之審查後開價格標，由最低標或最有利標之廠商得標。在第一階段中有關辦理資格審查之公告，依政府採購法第 27 條規定應刊登於政府採購公報並公開. 政治大. 於資訊網路，其公告之方式、公告內容及所依據之法規命令，與公開. 立. 招標之方式相同，應依公共工程委員會制定發布之「政府採購公告及. ‧ 國. 學. 公報發行辦法」辦理。. ‧. 政府採購法制定之目的在依公平、公開之採購程序，提升採購效. y. Nat. 率與功能，確保採購品質，在機關採購實務上，若所有採購案件均採. io. sit. 公開招標，將會重複性的辦理廠商資格審查，不但增加廠商備標的費. er. 用，對機關而言亦降低採購效率，因此，政府採購法第 20 條規定，. n. a. v. l C 機關辦理公告金額以上之經常性採購、或投標文件審查須費時長久始 ni. hengchi U. 能完成之採購、或廠商準備投標需高額費用之採購、或廠商資格條件複雜之採購、或研究發展事項之採購，得採選擇性招標方式辦理採購。機關對於經資格審查合格之廠商如何邀請其參與投標？依政府採購法施行細則第 22 條第 2 項規定，機關於辦理採購時，得擇下列方式之一為之，且須於辦理廠商資格審查之文件中載明：一、個別邀請所有符合資格之廠商投標。二、公告邀請所有符合資格之廠商投. 16. 政府採購法第 18 條第 3 項：「本法所稱選擇性招標，指以公告方式預先依一定資格條件辦理廠商資格審查後，再行邀請符合資格之廠商投標。」 10.

(23) 標。三、依辦理廠商資格審查文件所標示之邀請順序，依序邀請符合資格之廠商投標。四、以抽籤方式擇定邀請符合資格之廠商投標。且有邀請廠商家數之限制者，亦應於辦理廠商資格審查之文件中載明。又機關如何公告建立合格廠商名單？所建立之合格廠商名單應如何處理？及合格廠商之有效期間為何？依政府採購法施行細則第 20 條規定，機關辦理選擇性招標，其預先辦理資格審查所建立之合格廠商名單，有效期逾一年者，應逐年公告辦理資格審查，並檢討修正既有合格廠商名單。前項名單之有效期未逾三年，且已於辦理資格. 政治大告。但機關仍應逐年檢討修正該名單，隨時接受新廠商資格審查之請立. 審查之公告載明不再公告辦理資格審查者，於有效期內得免逐年公. ‧ 國. 學. 求，因此，任何廠商均得請求機關為資格審查而成為合格廠商，倘未. 及申請列入合格名單之廠商，若對特定招標案件有興趣參與投標時，. ‧. 機關於無礙於招標作業之進行，並能適時完成其資格審查者，於審查. y. 17. Nat. 合格後邀其投標，這樣可以增加廠商之競爭，並有利於機關之採購成. io. sit. 本。機關於合格廠商名單有效期內發現名單內之廠商有不符合原定. er. 資格條件之情形者，得限期通知該廠商提出說明。廠商逾期未提出合. n. a. v. l C 理說明者，機關應將其自合格廠商名單中刪除。 ni. hengchi U. 又行政院公共工程委員會委員會行鑑於公告金額以上之工程採購，其涉及營造業或土木包工業者，因其採購標的及內容之差異性隨採購金額之增加而擴大，已不符合前揭建立合格廠商名單辦理採購之特性，且領有營造業或土木包工業登記證書者數以千計，各機關如分別為此類採購建立合格廠商名單，涉及龐大資料之管理及維護，且造成各該廠商必須分別向各採購機關提送資格文件，亦不符合採購效益及公共利益等原則。因此以 89 年 1 月 19 日工程企字第 88022422 函. 17. 唐國盛，政府採購法律應用篇，頁 86，98 年 12 月，七版。 11.

(24) 令機關辦理上揭採購，不得以建立合格廠商名單方式辦理，已建立名單之機關，應自該日起停止使用該名單於上揭採購。. 第一項. 經常性採購建立合格廠商名單之選擇性招標. 所謂經常性之採購，係指機關預先將未來一定期間內將辦理具有反覆性且頻繁性之採購案件，依據履約能力之需要，訂定一定之投標廠商資格，經於政府採購公報及政府採購資訊網公告後，邀請不特定廠商提出具有資格條件之證明，由機關審查合格後，建立合格廠商名單，嗣後機關欲進行此類標案之採購時，再依據資格審查公告所載之. 政治大. 18. 邀標方式，通知一部或全部審查合格廠商參與投標，至於是否屬於. 立. 經常性採購，則由採購機關視採購性質本於權責自行認定，例如在同. ‧ 國. 學. 一年度內必須辦理數次相同之採購標的者，即屬經常性採購，如機關辦理辦公文具用品之採購，機關委聘律師專業服務之案件每季約 10. ‧. 19. 餘件既即屬經常性採購。依政府採購法第 21 條第 3 項規定，經常性. sit. y. Nat. 採購之合格廠商名單至少要有六家，亦即機關在辦理選擇性招標之開. al 特定個案建立合格廠商名單之選擇性招標 iv n. 第二項. er. io. 標時須有六家以上廠商投標才能開標。. n U engchi 所謂特定個案建立合格廠商名單之選擇性招標，係指有別於經常. Ch. 20. 性採購建立合格廠商名單之選擇性招標，亦即指符合政府採購法第 20 條第 2 款至第 5 款之選擇性招標，投標文件審查須費時長久始能 18. 行政院研究發展考核委員會，政府採購制度問題探討與對策，受委託研究單位：財團法人國家政策研究基金會，計畫主持人：陳世圯，頁 71-72，2009 年 12 月。. 19. 參照行政院公共工程委員會 88 年 6 月 11 日（88）工企字第 8808395 號函覆臺灣銀行總行就「政府採購法」適用疑義之答復。. 20. 參照行政院公共工程委員會 88 年 5 月 28 日（88）工程企字第 8806699 號函：「…本法第 21 條關於選擇性招標之合格廠商，指符合一定資格條件之廠商；所稱平等受邀，如係為特定個案辦理者，應邀請所有符合資格之廠商投標；如屬經常性採購，應於資格審查之文件中載明邀標方式及家數。…」 12.

(25) 完成之採購、廠商準備投標需高額費用之採購、廠商資格條件複雜之採購、研究發展事項之採購等四種情形之一，機關認為以選擇性招標辦理採購為宜者，得就個案所需之履約能力，訂定投標廠商資格，經於政府採購公報及政府採購資訊網路公告後，邀請不特定之廠商提出具有資格條件之證明文件予機關，並經機關審查合格後，由機關邀請 21. 所有合格廠商再針對此一採購案進行投標。. 第三節. 限制性招標. 限制性招標（Limited Tendering）係指不經公告程序，由招標. 政治大. 22. 機關邀請二家以上廠商比價或僅邀請一家廠商議價之招標方式。由. 立. 於此種採購招標方式不須先透過政府採購公報及政府採購資訊網路. ‧ 國. 學. 的公告或發布，採購資訊不具透明度，由於招標機關不經公告程序亦能進行採購，對於其他未獲邀請的廠商之利益影響極大，容易造成機. ‧. 關之採購人員私相授受及流弊，必須以法律嚴格規定可以採行限制性 23. sit. y. Nat. 招標的條件，限制性招標係公開招標原則之例外許可，因此，立法. er. io. 者透過立法加以限制符合一定之要件的採購才能採用限制性招標，政. n. 府採購法第 22 條第 1a項即規定，採購案件必須符合一定情形者，始 v. i l C n 能使用限制性招標，允許機關邀請一家廠商議價，或邀請二家以上廠 hengchi U 商比價。. 此種採購招標方式的採用多半是因為採購案件具有特殊性質，例如；能符合採購機關需求的廠商資格僅有數家，或符合採購機關需求的產品規格僅有數家，甚或只有一家廠商生產等情形，而無法以一般. 21. 行政院研究發展考核委員會，政府採購制度問題探討與對策，受委託研究單位：財團法人國家政策研究基金會，計畫主持人：陳世圯，頁 73-74，2009 年 12 月。. 22. 政府採購法第 18 條第 4 項：「本法所稱限制性招標，指不經公告程序，邀請二家以上廠商比價或僅邀請一家廠商議價。」. 23. 羅昌發，政府採購法與政府採購協定論析，頁 96，2008 年 11 月，三版 1 刷。 13.

(26) 公開招標方式進行招標；抑或即使以公開招標方式邀請廠商投標，也可能將來只有一家或數家廠商參與投標。為求採購案件能迅速且有效率達成目標，減省採購作業時間、金錢等成本，政府採購法允許除公開招標及選擇性招標方式外，亦得採用限制性招標方式辦理採購，以 24. 確實符合採購機關的需求，並達成最有效率的採購，依政府採購法第 22 條第 1 項規定，得採限制性招標之情情形如下：一、以公開招標、選擇性招標或依第 9 款至第 11 款公告程序辦理結果，無廠商投標或無合格標，且以原定招標內容及條件. 政治大採購標的或數量的明顯變更而足以影響廠商投標意願的情立. 未經重大改變者。所謂「重大改變者」係指廠商資格的放寬、. 25. ‧ 國. 學. 形。所謂「無合格標」係指經審標結果無合於招標文件規 26. 定之廠商。所稱無廠商投標，指公告或邀請符合資格之廠. ‧. 商投標結果，無廠商投標或提出資格文件；所稱無合格標，. y. Nat. 指審標結果無廠商合於招標文件規定。但有廠商異議或申訴 27. er. io. sit. 在處理中者，均不在此限。. 二、屬專屬權利、獨家製造或供應、藝術品、秘密諮詢，無其他 a. n. iv l C n 合適之替代標的者。所稱「專屬權利」依政府採購法施行細 hengchi U. 24. 潘秀菊，政府採購法，頁 83， 2009 年 8 月，一版 1 刷。. 25. 行政院公共工程委員會 88 年 8 月 30 日工程企字第 8812328 號函：「前揭『重大改變者』，例如廠商資格的放寬、數量的明顯變更等，而如原採購依放寬或變更後之招標內容及條件招標，或不致於發生無廠商投標或無合格標之情形者。」. 26. 行政院公共工程委員會 88 年 9 月 6 日工程企字第 8813770 號函：「上開條款所稱『合格標』除指依本法施行細則第五十五條之規定無合格廠商辦理外，亦得包括開標後審標結果無廠商符合招標文件規定之情形。. 27. 政府採購法施行細則第 22 條第 1 項規定：「本法第二十二條第一項第一款所稱無廠商投標，指公告或邀請符合資格之廠商投標結果，無廠商投標或提出資格文件；所稱無合格標，指審標結果無廠商合於招標文件規定。但有廠商異議或申訴在處理中者，均不在此限。」 14.

(27) 則第 22 條第 2 項規定係指已立法保護之智慧財產權，但不包括商標權，蓋因商標專用權，雖屬專屬權利之一種，惟如係指採購有商標專用權之物品者，則屬指定廠牌，為本法第 26 條所禁止，本質上無不可替代性質；如指商標專用權本身之採購，一來政府無採購之需要，亦即非政府採購之標的，二來其係表彰物品來源及信譽，與政府採購係以『功能』角度所為採購，兩者亦不相容。又依施行細則第 23 條規定，機關辦理採購如屬專屬權利或獨家製造或供應，無其他合適之替代標的之部分，其預估金額達採購金額百分之五十以上. 政治大. 者，分別辦理採購有重大困難之虞，必須與其他部分合併採. 立. 購者，得適用本條款規定採限制性招標。機關採購公用事業. ‧ 國. 學. 依一定費率供應之標的，例如：水、電等，如確屬獨家供應 28. 且無法以議價方式辦理者，得免經議價程序。. ‧. 三、遇有不可預見之緊急事故，致無法以公開或選擇性招標程序. y. Nat. io. sit. 適時辦理，且確有必要者。所稱之「不可預見之緊急事故」，. er. 不限於已發生者，為防止緊急事故的發生所採取的防範措施. n. a. v. l C 亦屬之。例如；各機關於本次地震後，因電力、交通、通 ni 29. hengchi U. 訊、能源、辦公場所設施損壞或中斷，以公開招標或選擇性招標適時辦理採購有困難，且確有必要者，得依政府採購法第 22 條第 1 項第 3 款規定，採限制性招標之比價或議價方 30. 式辦理。. 28. 行政院公共工程委員會 88 年 6 月 23 日工程企字第 8808150 號函：「機關採購公用事業依一定費率供應之標的，如確屬獨家供應且無法以議價方式辦理者，得免經議價程序。」. 29. 行政院公共工程委員會 88 年 8 月 24 日工程企字第 8811508 號函：「…該緊急事故不限於已發生者，為防止緊急事故的發生所採取的防範措施亦屬之。…」. 30. 行政院公共工程委員會 88 年 9 月 23 日(88)工程企字第 8814725 號函：「…各機關於本次地震後，因電力、交通、通訊、能源、辦公場所設施損壞或中斷，以公開招標或選擇性 15.

(28) 四、原有採購之後續維修、零配件供應、更換或擴充，因相容或互通性之需要，必須向原供應廠商採購者。原供應廠商得為 31. 原契約商或原製造商，包括原分包廠商。所稱擴充係指「原有採購之後續擴充」，所稱零配件供應係指原有採購之後續 32. 零配件供應。至於「原有採購」之適用範圍，不以原採購機關辦理為限，其屬「原有採購」之使用、接管機關，對於該「原有採購」之後續維修、零配件供應、更換或擴充，如認定符合該條款所稱「因相容或互通性之需要，必須向原供 33. 應廠商採購者」之情形，亦得採限制性招標。. 政治大五、屬原型或首次製造、供應之標的，以研究發展、實驗或開發立性質辦理者。所稱供應之標的，依施行細則第 22 條第 3 項. ‧ 國. 學. 規定，包括工程、財物或勞務；所稱以研究發展、實驗或開. ‧. 發性質辦理者，指以契約要求廠商進行研究發展、實驗或開發，以獲得原型或首次製造、供應之標的，並得包括測試品. y. Nat. n. al. er. io. sit. 質或功能所為之限量生產或供應。但不包括商業目的或回收. i n U. v. 招標適時辦理採購有困難，且確有必要者，得依政府採購法第二十二條第一項第三款規. Ch. engchi. 定，採限制性招標之比價或議價方式辦理。…」 31. 參見行政院公共工程委員會 89 年 12 月 4 日（89）工程企字第 89035121 號函：「政府採購法第二十二條第一項第四款所稱『原供應廠商』，包括原分包廠商。」及 0 年 6 月 14 日(90)工程企字第 90021084 號函：「本會八十九年十二月四日（八九）工程企字第八九Ｏ三五一二一號函釋旨揭條款所稱「原供應廠商，包括原分包廠商」，惟仍應符合「『必須』向原供應廠商採購」之規定，其可供應之廠商非屬獨家者，請依本會九十年三月一日（九十）工程企字第九ＯＯＯ七二二二號函釋以公告程序徵求供應廠商，或依政府採購法第十八條至第二十三條規定之招標程序辦理。」. 32. 行政院公共工程委員會 89 年 2 月 3 日工程企字第 89003131 號函：「本條款所稱「擴充」，係指「原有採購之後續擴充」；所稱零配件供應，係指原有採購之後續零配件供應。」. 33. 行政院公共工程委員會 99 年 1 月 8 日工程企字第 09900004733 號函：「政府採購法第二十二條第一項第四款所稱「原有採購」之適用範圍，不以原採購機關辦理為限；其屬「原有採購」之使用、接管機關，對於該「原有採購」之後續維修、零配件供應、更換或擴充，如認定符合該條款所稱「因相容或互通性之需要，必須向原供應廠商採購者」之情形，得簽報機關首長或其授權人員核准後，採限制性招標。」 16.

(29) 研究發展、實驗或開發成本所為之大量生產或供應。所稱「原型或首次製造、供應之標的」，須為國內所有廠商間之原型或首次製造、供應者，其供應之標的包括工程、財物或勞務；機關依本款所辦理之採購，應先針對個案調查評估具備履行契約能力之廠商家數，如屬獨家供應或承作者，得以議價方式辦理，如有 2 家以上廠商可供應或承作者，得就具備履約能力之廠商經評比程序，擇最優廠商以議價方式辦理，並得以公告程序公開徵求具備履行契約能力廠商，作為評比之對 34. 象，擇優辦理議價。. 政治大六、在原招標目的範圍內，因未能預見之情形，必須追加契約以立外之工程，如另行招標，確有產生重大不便及技術或經濟上. ‧ 國. 學. 困難之虞，非洽原訂約廠商辦理，不能達契約之目的，且未. ‧. 逾原主契約金額百分之五十者。「因未能預見之情形，必須追加契約以外之工程」係指增加原契約外之工作項目，不包. y. Nat. io. sit. 括原契約項目規格之變更或既有標的數量之增加。其適用要. er. 件為：（一）工程採購；（二）在原招標目的範圍內；（三）. n. a. v. l C 因未能預見之情形，必須追加契約以外之工程，包括增加原 ni. hengchi U. 契約內工作項目之內容及原契約外之工作項目；（四）如另行招標，確有產生重大不便及技術或經濟上困難之虞；（五）非洽原訂約廠商辦理，不能達契約之目的；（六）追加累計. 34. 行政院公共工程委員會 89 年 3 月 24 日工程企字第 89007836 號函：「機關依本法第二十二條第一項第五款規定採限制性招標辦理時，應先針對個案調查、評估具備履行契約能力之廠商家數。如屬獨家供應或承做者，得以議價方式辦理；如有二家以上廠商可供應或承做，得就具備履約能力之廠商經評比程序擇最優廠商以議價方式辦理。該評比程序應審慎辦理並作成紀錄。同一期間內接受各機關委託研究發展在二案以上者，尤應審慎衡酌考量。機關並得依本會八十九年一月二十五日（八九）工程企字第八九ＯＯ一九四七號函釋，以公告程序公開徵求具備履行契約能力廠商，作為評比之對象。」 17.

(30) 金額在公告金額以上且未逾原主契約金額百分之五十。所稱 35. 百分之五十，指追加累計金額占原主契約金額之比率。七、原有採購之後續擴充，且已於原招標公告及招標文件敘明擴充之期間、金額或數量者。即招標公告及招標文件敘明得擴充之期間或金額或數量之上限始可辦理。如果契約僅規定「合約期滿如經雙方同意得延長之」或僅敘明「得保留未來向得標廠商增購之權利」等條文者，因增購標的不明，認定得擴充之範圍亦有困難，且未符合上開要件，應依法重新辦. 政治大或後續擴充項目者，應將預估選購或擴充項目所須金額計立 36. 理採購。另依施行細則第 6 條第 3 款「招標文件含有選購. 入」。如原採購係採限制性招標，則不得再依本法第 22 條. ‧ 國. 學. 第 1 項第 7 款規定再採限制性招標。但仍得依本條項其他各 37. ‧. 款情形之一續採限制性招標。. y. Nat. 八、在集中交易或公開競價市場採購財物。例如在藝術品拍賣會 38. er. io. sit. 採購典藏文物、公營授信銀行參加法院拍賣案件之投標。. al. v i n 行政院公共工程委員會 88 年 8C 月h 4 日工程企字第 8809996 U 號函：「查『政府採購法』第 i e h n c g 二十二條第一項第六款之適用要件為：(一)工程採購；(二)在原招標目的範圍內；(三)因 n. 35. 未能預見之情形，必須追加契約以外之工程（包括增加原契約內工作項目之內容及原契約外之工作項目）；(四)如另行招標，確有產生重大不便及技術或經濟上困難之虞；(五) 非洽原訂約廠商辦理，不能達契約之目的；(六)追加累計金額在公告金額以上且未逾原主契約金額百分之五十。…」 36. 行政院公共工程委員會 88 年 10 月 14 日工程企字第 8814908 號函：「關於來函說明一，原有採購依前揭條款辦理者，須敘明得擴充之項目、內容或其金額、數量或期間上限。若僅敘明「得保留未來向得標廠商增購之權利」等字樣，因增購標的不明，認定得擴充之範圍亦有困難，不宜採行。」. 37. 行政院公共工程委員會 88 年 10 月 14 日(88)工程企字第 8814908 號函：「如原採購係採限制性招標，無本法第二十二條第一項第七款之適用。但仍得依本條項其他各款情形之一續採限制性招標。」. 38. 行政院公共工程委員會 89 年 3 月 8 日（89）工程企字第 89004915 號函：「…參加投標或承受法院拍賣之不動產或動產，適用本法第二十二條第一項第八款之規定。…」 18.

(31) 九、委託專業服務、技術服務或資訊服務，經公開客觀評選為優勝者。所稱之「公開客觀評選」，為限制性招標之前置作業程序，機關於辦理前揭徵選事宜時，應依政府採購法第 94 條規定成立「採購評選委員會」，並視採購案件之性質分別依「機關委託專業服務廠商評選及計費辦法」、「機關委託技術服務廠商評選及計費辦法」或「機關委託資訊服務廠商評選及計費辦法」辦理公開客觀評選優勝者後，再行與優勝者辦理議價或依優勝順序議價。其評選公告應刊登政府採購 39. 公報並公開於主管機關之政府採購資訊網路。又所稱專業. 政治大. 服務及技術服務，即包括律師、會計師、建築師及其他專門. 立. 40. 職業人員所提供之服務。. ‧ 國. 學. 十、辦理設計競賽，經公開客觀評選為優勝者。此所稱公開客觀. ‧. 評選亦為限制性招標之前置作業程序，機關於辦理前揭徵選事宜時，應依政府採購法第 94 條規定成立「採購評選委員. y. Nat. io. sit. 會」，另分別依「機關辦理設計競賽廠商評選及計費辦法」. er. 辦理公開客觀評選優勝者後，再行與優勝者辦理議價或依優. n. a. v. l C 勝順序議價。其評選公告亦應刊登政府採購公報並公開於主 ni. hengchi U 41. 管機關之資訊網路。. 十一、因業務需要，指定地區採購房地產，經依所需條件公開徵求勘選認定適合需要者。機關辦理採購必須指定地區採購 39. 政府採購公告及公報發行辦法第 4 條第 1 項第 2 款：「下列政府採購資訊應刊登採購公報一日，並公開於主管機關之政府採購資訊網站：一、本法第二十二條第一項第九款至第十一款、第十四款規定之公開評選、公開徵求或審查之公告。」」. 40. 行政院公共工程委員會 88 年 6 月 8 日（88）工程企字第 8806450 號函：「…其中專業服務及技術服務，即包括律師、會計師、建築師及其他專門職業人員所提供之服務。…」. 41. 政府採購公告及公報發行辦法第 4 條第 1 項第 2 款：「下列政府採購資訊應刊登採購公報一日，並公開於主管機關之政府採購資訊網站：一、本法第二十二條第一項第九款至第十一款、第十四款規定之公開評選、公開徵求或審查之公告。」」 19.

(32) 房地產者，得採限制性招標，其得於公開徵求招標文件中規定未達一定應徵家數，不予辦理後續程序，並得重行辦 42. 理公開徵求。依「機關指定地區採購房地產作業辦法」第 3 條規定，機關指定地區採購房地產，應先編擬計畫依規定層報核定。該計畫並應包括採購房地產及指定地區採購之理由及必要性，並參照政府公定或評定價格及附近買賣實例或其他徵信資料，詳估採購金額及其效益。同辦法第 5 條並規定，機關公開徵求房地產，應將徵求公告刊登於政府採購公報並公開於資訊網路。至於其適合需要者之. 政治大. 認定，準用最有利標之評選規定。. 立. ‧ 國. 學. 十二、購買身心障礙者、原住民或受刑人個人、身心障礙福利機構、政府立案之原住民團體、監獄工場、慈善機構所提供. ‧. 之非營利產品或勞務。所稱之「身心障礙者及身心障礙福. y. Nat. 利機構」，其認定應依身心障礙者權益保障法之規定，所. io. sit. 稱原住民，其認定應依原住民身分法之規定。所稱「非營. er. 利產品或勞務」，係指非營利產品或非營利勞務，並適用. n. a. v. l C 於身心障礙者、原住民或受刑人個人、身心障礙福利機 ni. hengchi U. 構、政府立案之原住民團體、監獄工場、慈善機構所提供者。至於「非營利產品或勞務」之認定，可參考營業稅法. 42. 行政院公共工程委員會 89 年 3 月 3 日工程企字第 8900404 號函：「政府採購法（以下簡稱本法）第二十二條第一項第十一款辦理之公開徵求房地產，依本會﹁各機關辦理採購之廠商家數規定一覽表﹂規定，對於得開標之應徵廠商家數並無限制，且因非公開招標，無本法第四十八條第一項及本法施行細則第五十五條規定之適用，故機關因購置行舍房地作業之特性及需要，得於公開徵求招標文件中規定未達一定應徵家數，不予辦理後續程序，並得重行辦理公開徵求。」 20.

(33) 43. 第 8 條對於免徵營業稅之貨物或勞務之規定辦理。十三、委託在專業領域具領先地位之自然人或經公告審查優勝之學術或非營利機構進行科技、技術引進、行政或學術研究發展。所稱「在專業領域具領先地位之自然人」依行政院公共工程委員會訂頒之「機關委託研究發展作業辦法」第 3 條規定係指在相關領域之表現，曾獲國內外政府機關、學術機構或具有公信力之團體獎勵或表揚者，或在相關專業領域著有專書或研究報告，經機關認有特殊表現或貢獻. 政治大關委託研究發展作業辦法」第 4 條規定係指符合下列情形立者。所稱「經公告審查優勝之學術或非營利機構」依「機. ‧ 國. 學. 者：（一）經行政院國家科學委員會或行政院研究發展考核委員會與其他中央目的事業主管機關組成研究機構評. ‧. 鑑小組，對擬執行研究發展之研究機構，進行研發績效與. y. Nat. 能量評鑑，所建立之評鑑名單中，最近 3 年內曾經評鑑為. io. sit. 優等者。（二）機關依其所訂定之內部作業規定組成審查. er. 委員會，就前款評鑑名單之研究機構辦理評比，經評比為. n. a. v. l C 優勝者。（三）以公告方式公開徵求具備研發能力之研究 ni. hengchi U. 機構，經機關成立之審查委員會審查為優勝者。十四、邀請或委託具專業素養、特質或經公告審查優勝之文化、藝術專業人士、機構或團體表演或參與文藝活動。所稱「文化、藝術專業人士、機構或團體」，依行政院公共工程委. 43. 行政院公共工程委員會 89 年 6 月 16 日工程企字第 89014944 號函：「…所稱『殘障、原住民、慈善機構』，係指殘障機構、原住民機構、慈善機構；所稱「非營利產品或勞務」，係指非營利產品或非營利勞務，並適用於殘障、原住民、慈善機構或受刑人所提供者。至於「非營利產品或勞務」之認定，可參考營業稅法第八條對於免徵營業稅之貨物或勞務之規定辦理。」 21.

(34) 員會訂頒之「機關邀請或委託文化藝術專業人士機構團體表演或參與文藝活動作業辦法」第 3 條規定係指經營或從事文化藝術獎助條例第 2 條各款事務之一，且具有相關專業知識、能力、造詣或技藝者。又依同辦法第 4 規定，機關辦理藝文採購，其不經公告審查程序者，應先將邀請或委託對象之名稱、具專業素養、特質之情形及不經公告審查程序逕行邀請或委託之理由，簽報機關首長或其授權人員核准後方得辦理。. 政治大售目的所為之採購，基於轉售對象、製程或供應源之特性立. 十五、公營事業為商業性轉售或用於製造產品、提供服務以供轉. ‧ 國. 學. 或實際需要，不適宜以公開招標或選擇性招標方式辦理者。公營事業，其性質乃以「企業方式經營，力求有盈無. ‧. 虧」，故其基於轉售目的所為之採購，無論在轉售對象、. y. Nat. 製程或供應來源等，與一般以自用目的所為之採購，在特. io. sit. 性及需要上，均有很大的差別，故於第 1 項第 15 款規定. er. 其辦理非自用而屬轉售性質之採購，得採限制性招標，以. n. a. 44 l C 兼顧其業務特性並增加其競爭力。 ni. hengchi U. v. 十六、其他經主管機關認定者。此為政府採購法對主管機關空白授權條款之規定，目的在授權主管機關於審酌採購機關之實際需要，但又欠缺上述 15 款之要件時，予以認定得採限制性招標，主管機關過去曾認定者，屬各機關通案者有行政院公共工程委員會 91 年 10 月 9 日工程企字第. 44. 公營事業採購行為之目的及性質與政府機關採購行為之目的與性質並不完全相同，公營事業除了執行民生用品之提供等政府政策外，尚負有追求利潤並增加國庫之收入，宜有講求效率及彈性之採購規範，因此，於 91 年 2 月 6 日修訂政府採購法時，增訂第 12 條第 1 項第 15 款條文。 22.

(35) 09100422150 號函：「機關同意廠商依『採購契約要項』第 21 點及契約之規定辦理契約變更，其涉及契約新增項目議價之情形，茲依政府採購法第 22 條第 1 項第 16 款認定得採限制性招標」，另在個案認定者有行政院公共工程委員會 88 年 9 月 9 日（88）工程企字第 8813998 號函：「機關辦理續租辦公室如已花費裝修費用，租金合理，且對業務聯繫具便捷性，確實必須續租該辦公室者，經認定得採限制性招標」。另機關因搬遷費用、裝璜費用、公務運作及經濟效益之考量，擬續租外駐監察辦公室，得採限制性 45. 招標辦理。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 機關辦理採購於符合一定要件之情形者，得採限制性招標，原則上允許機關邀請一家廠商議價，或邀請二家以上廠商比價，但在政府. ‧. 採購法第 22 條第 1 項所定 16 款得採限制性招標之事由中，尚有 5 款. y. Nat. 事由仍須透過公開程序邀請廠商投標，並經採購機關辦理評選、勘選. io. sit. 或審查後認為優勝或適合需要之廠商後，才能邀請該優勝廠商進行議. er. 價程序，例如；第 9 款「委託專業服務、技術服務或資訊服務，經公. n. a. v. l C 10 款「辦理設計競賽，經公開客觀評選開客觀評選為優勝者」，第 ni. hengchi U. 為優勝者」，第 11 款「因業務需要，指定地區採購房地產，經依所需條件公開徵求勘選認定適合需要者」，第 13 款「委託在專業領域具領先地位之自然人或經公告審查優勝之學術或非營利機構進行科技、技術引進、行政或學術研究發展」，第 14 款「邀請或委託具專業素養、特質或經公告審查優勝之文化、藝術專業人士、機構或團體表演或參與文藝活動」等，因此，雖然將該 5 款事由納入得採限制性. 45. 行政院公共工程委員會 88 年 9 月 13（88）工程企字第 8813564 號函：「有關貴局因搬遷費用、裝璜費用、公務運作及經濟效益之考量，擬續租外駐監察辦公室乙案，同意依政府採購法第二十二條第一項第十三款之規定，認定得採限制性招標辦理。」 23.

(36) 招標之範圍，然而實質上該 5 款所定評選、勘選或審查仍然必須先經 46. 公開程序，只不過將該公開程序解釋為採用限制性招標之前置程序，而非謂具有該 5 款事由，採購機關即可逕洽廠商議價或比價。機關依政府採購法第 22 條第 1 項之上述 5 款事由辦理採購，在程序上須先經公開程序外，其他經機關認定為適合之 11 款事由，於採限制性招標方式辦理採購，應由需求、使用或承辦採購單位，就個案敘明符合各款之情形，簽報機關首長或其授權人員核准。其得以比價方式辦理者，優先以比價方式辦理，亦即無法以比價方式辦理時，. 政治大. 47. 才能採用議價方式辦理採購。. 立. 又機關採限制性招標雖無須將招標資訊刊登政府採購公報或行. ‧ 國. 學. 政院公共工程委員會之政府採購資訊網站，但考量在特殊之情況，例如在政府採購法第 22 條第 1 項第 2 款專利產品或獨家製造或獨家供. ‧. 應，但有一家以上之供應商時，採購機關在決定究竟應邀請那一家供. sit. y. Nat. 應商議價時，難免會產生困擾，為解決此一困擾，政府採購法施行細. n. al. er. io. 則第 23 條之 1 於是規定，機關辦理政府採購法第 22 條第 1 項所定限. 46. Ch. engchi. i n U. v. 參照行政院公共工程委員會訂頒之「政府採購公告及公報發行辦法」第 4 條第 1 項「下列政府採購資訊應刊登採購公報一日，並公開於主管機關之政府採購資訊網站：…本法第 22 條第 1 項第 9 款至第 11 款、第 14 款規定之公開評選、公開徵求或審查之公告。…」，「機關邀請或委託文化藝術專業人士機構團體表演或參與文藝活動作業辦法」第 2 條：「機關依本法第 22 條第 1 項第 14 款邀請或委託具專業素養、特質或經公告審查優勝之文化、藝術專業人士、機構或團體表演或參與文藝活動，費用在公告金額以上者，其作業依本辦法之規定」，第 4 條：「機關辦理藝文採購，其不經公告審查程序者，應先將邀請或委託對象之名稱、具專業素養、特質之情形及不經公告審查程序逕行邀請或委託之理由，簽報機關首長或其授權人員核准後方得辦理」，第 6 條：「機關辦理藝文採購，其採公告審查程序者，應符合下列規定：一、公告應刊登政府採購公報；其登載事項，準用政府採購公告及公報發行辦法第六條第一項規定…」。. 47. 政府採購法施行細則第 23 條之 1「機關依本法第二十二條第一項規定辦理限制性招標，應由需求、使用或承辦採購單位，就個案敘明符合各款之情形，簽報機關首長或其授權人員核准。其得以比價方式辦理者，優先以比價方式辦理。」 24.