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第三章 我國消防體制演進與發展

第四節 現階段基層消防人力問題探討

壹、消防機關人力編制概況

現行各消防機關組織編制,是於 2000 年「災害防救法」實施前建置,近年 來隨著社會經濟快速發展及全球氣候變遷與異常,消防救災型態亦趨於複雜,

致消防人員勤務量及危勞程度偏高,惟囿於地方政府財政困難,消防人力未能 即時補充,普遍超時服勤,對消防人員身心健康造成嚴重威脅。

1999 年 9 月 21 日,台灣地區發生了百年來最大之天然災害事件(集集大 地震),頃刻之間地動山搖、斷垣殘壁,共造成 2415 餘人不幸死亡之嚴重慘劇,

災害發生後,中央各部會檢討臺灣地區防、救災之能量及組織人力配置,為了 建立完善之災害防救體制,政府於 2000 年公佈「災害防救法」,賦予消防工作 新的任務,除了傳統火災、救護及為民服務外,更要負責各種天然與人為災害

(包括化學災害及核生化恐怖攻擊)的防救工作,從此消防工作亦面臨全新的 蛻變與挑戰,使消防工作除了執行上開任務外,更包含了天然與人為災害的領 域,也提供法治基礎,並成功建構出台灣地區平時與災時、縱向與橫向的災害 防救體系,故消防工作已由傳統的平面救災型態轉變為跨領域性的整合救災任 務。此外臺灣因位於太平洋季風盛行區和歐亞大陸板塊交接處,因地形、氣候、

地質及地理位置等特性影響,氣候變遷使洪水、走山、土石流及地震等災變時 有頻傳,另因近年來隨著都市化、國際化、資訊化、高齡化等社會結構的變遷,

意外事故亦逐年驟增,皆使消防工作充滿了艱鉅及挑戰性,此時也出現基層消 防人力不足之窘境。

2003 年 4 月內政部依地方行政機關組織準則第 30 條規定,訂定「直轄市 縣市消防機關員額設置基準」,以車輛裝備、勤務、勤休、人口面積、特殊建 築及離島等因素計算消防機關合理員額,如表 3-6 所示:

表 3-6-直轄市縣市消防機關員額設置基準

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視轄區內高層建築、公共場所、化學工廠、儲存槽、煉油廠及港埠船泊特殊建築等因素,酌 予增加員額。

1、離島地區每一鄉(鎮)增加一人。

2、離島地區未設分隊之島嶼,為應勤業務需要得設消防據點,每一消防據點增加一人或 二人。

附 註 :

一 、 直 轄 市 、 縣 ( 市 ) 消 防 機 關 消 防 或 救 災 救 護 分 隊 設 置 基 準 如 下 :

(一)以 消 防 車 五 分 鐘 能 到 達 , 服 務 面 積 九 平 方 公 里 計 算 , 設 一 分 隊 。 但 郊 區 得 視 狀 況 酌 予 放 寬 服 務 面 積 。

(二)每 一 鄉 ( 鎮 ) 至 少 應 設 一 消 防 分 隊 , 人 口 密 集 或 轄 區 遼 闊 者 , 得 增 設 之 。 (三)離 島 地 區 視 島 嶼 分 布 及 交 通 阻 隔 情 形 增 設 分 隊 。

二、分 隊 置 分 隊 長 一 人,分 隊 所 需 人 員,依 據 地 區 防 護 性 質 衡 量 車 輛 數 就 本 機 關 員 額 內 派充之。

資料來源:本研究參考內政部消防署所提供之資料自行整理

惟目前各縣(市)消防機關編制(預算)平均員額僅達設置基準低限 62.55

%,除臺北縣政府因配合改制,參照上開設置基準,以高於員額設置基準低限 標準,修訂所屬消防機關編制員額外〈預算員額亦僅達 64.42%〉,其餘縣(市)

消防機關編制(預算)規模與設置基準低限,仍有很大的差距,如表 3-7 所示:

61 額 13,117 人,消防人力配置比率以預算員額計為 1:1,763,臺北市為 1:1,633、

高雄市為 1:2,073、臺北縣為 1:1,838。整體而言,遠低於美、日等先進國家,

例如日本 1:829、東京都 1:682、美國紐約市 1:486(內政部消防署,2010),

由此可知消防人力不足之問題實為嚴重。

2004 年內政部有鑑於基層消防人力嚴重不足,為迅速補足基層消防人力缺 口,於隔年研訂「地方消防人力補充 5 年中程計畫」,並於警察大學及警察專 科學校畢業生為主要報考對象之外,另外專案辦理對一般高中以上學歷之社會 人士報考的基層警察特考,以達到多元取才及快速甄補人力之目標(李震州、王 成基、劉約蘭,2007)。2005 年 2 月 16 日行政院前院長謝長廷於行政院第 2927 次會議中提示:警察及消防人力應規劃增補,並針對當時近 10 萬名「流浪教師」

與「超額教師」之問題,提議「流浪教師從警」之構想,並建議修訂警察及消 防人力之考選政策,以甄補基層消防及警力之不足,2006 年 2 月警察人員特考 規則配合修正,並大量釋出名額,至此基層消防人力來源已達完全開放而多元。

現階段我國基層消防人力來源係採『雙軌制』,其一係傳統之「教、考、

用」由警察專科學校招考 25 歲以下高中職以上程度之畢業生,進行兩年之養 成教育,畢業後授予副學士學位,畢業後仍須通國家考試取得晉用資格始得分 發晉用。其二為基層特考班,採「考、訓、用」之方式,依據考試院修訂之警 察人員特考規則:年滿 18 歲以上,37 歲以下,專科以上學歷,男性須役畢,考 試及格後,至警專接受近 11 個月之訓練(含實習)後,分發晉用。

貳、多元晉用消防人力後消防機關產生之問題

隨著警察特考應考資格大幅開放,特考一般生之人數也逐年激增,如此雖 然達到快速增補人力之需求及多元化取才政策方針,然而快速增補人才是否真 能符合消防機關之用人需求,尚有多方不同意見及質疑,首先產生的是特考人 員之適任性問題,若從組織認同及內化之觀點來看,相較於警專畢業生的年輕、

可塑性高、對工作之責任感、忠誠度和組織承諾較易潛移默化,且體能狀況較 佳。 特考生年齡上限過高(37 歲),人格已定,不易轉化和改變,因養成教 育不同,對組織較缺乏認同感和團隊精神,此外特考生因為普遍學歷高,素質

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不錯,因此較會有騎驢找馬心態,不安於消防工作。

目前基層消防機關對於特考生,普遍皆有上述之問題存在,此外特考生在 分發之後,較不願從事第一線救災工作,因此申請病例證明或請託民意代表關 說轉調內勤工作者時有所聞,如此造成機關人力配置上極大之困擾,使人不禁 懷疑是類人員若真有無法從事勞累之種種事由,為何還能通過專業訓練並分發 晉用?

消防工作有別於一般公務人員,需要有更強健之體能和責任感,始能因應 工作環境所帶來之挑戰,惟近年來警察考試政策推動大幅度開放及招考,且為 因應各縣市未來之設置員額增充規劃,估計 2013 年更要拉高特考生名額,以配 合消防警力之需求。多元人力雖然有活化組織,提升組織成員素質之功能,然 而專業訓練及體能戰技不足及對不適任人員缺乏有效之退場機制,不僅使基層 消防機關面臨晉用人員素質良莠不齊之困擾,對於廣大民眾之需求救助及服務 來說亦是一大風險。

此外直轄市及各縣市消防局,其人事預算權責係歸屬各縣市或直轄市政府所 決定,內政部消防署對於特考班分發晉用部分,僅能以勸說及協調方式鼓勵各 縣市政府配合晉用,並無強制權力,這點係落實地方制度法而並無爭議,然特 考實施以來,各縣市消防局晉用特考生之後,或多或少都產生一些問題,無論 是服從性、認同感不足或體能之問題,皆造成機關領導統馭或戰技要求上之困 擾,部分縣市(如新竹縣)尚編列預算為新進人員辦理長達 3 個月之專業救助 訓練,然而並非所有縣市消防局都有此經費及教官人力,因此並非各縣市皆願 意開缺晉用特考生,如此便形成大量招考、大量錄取,分發安排卻日益困難,

內政部消防署之人力單位每年所面臨之窘境,恐怕是考試機關始料未及之處。

過去幾年甚至有廢除警專教育之聲浪,呼籲實施完全特考制度,如此以為可 以解決問題,爾後隨即遭多名消防界先進投書反對,而使此一提議胎死腹中,

本研究認為問題之根本不在「教、考、用」或「考、訓、用」方式之差異,而 在兩種晉用制度方式不同之下所呈現的落差,例如兩者專業教育是否一致?體

能訓練達成標準是否一致?……等,此外對不適任之人員是否能嚴格執行退場 機制?本研究之設計與實施希望以此方向之下,以科學之方法探究兩者之間,

對消防工作之體認及看法,及對組織投入之程度逐一探討,基層消防警察多元 晉用政策,係落實憲法之精神,以人民皆有服公職之權利為宗旨,然卻不能忽 略消防救災工作其充滿高度危險性,且成員皆須有極高之抗壓性及體能要求,

在多元化開放之同時,絕不能忽視此政策所帶來之影響,更不能忽略地方消防 機關在用人時,所面臨之管理上的困擾。

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