第一章 緒論
1.1 研究動機
所謂食品安全，係指食品基於其預定的使用方式，在製造時或被食用時，不會致生 有害於消費者健康的狀況。1隨著全球化時代的來臨，國際貿易日益重要，各國食品生 產、製造、包裝或改良等技術發展與各國經濟實力提升，帶動了國際社會對於食品安全
（Food Safety）與公平貿易（Fair Trade）的重視。因此，各國因貿易需求而共同制定出 之食品安全標準，進一步成為全球消費者、食品製造商、各國內食品管制機關及國際食 品貿易之參考依據。
當談論食品安全，則需要了解對食品安全造成危害之風險。風險（Risk）的存在，
簡言之即是對於人類生活的一種可能威脅或無法確定之損失，而成為必須進行管理的對 象。2風險與危害（Hazard）之關連在於，危害是一種潛在造成傷害的原因，並內化於在 任何物件或活動中，而風險即是危害發生的機率。危害會因為某些因素，例如危害的暴 露程度、暴露所造成的影響，就轉成了風險。在現代風險的概念中，可用技術上、經濟 上、心理上、社會學的方式來評估判斷，目的都僅是為了能夠掌握風險的狀況，來促進 人類的安全與福祉。3因此，為能保護人類之健康及促進國際貿易，即有必要掌握食品 安全的風險，並進行管理，亦即進行國際食品安全標準之制定。
近年來，食物傳播風險、跨領域缺糧問題、食品規格禁令、食品出口遭拒等狀況層 出不窮，同時相關食品科技、市場銷售都提高了消費者對於食品安全的注意及重視。不 僅僅成為政治議題，也是科學議題。4隨著世界貿易組織（World Trade Organization，簡
1 FAO Conference, November 17-24, 2007, Bridging the Gap between Food Safety Policies and Implementation,
¶1, C 2007/INF/19 (Oct. 2007). 須特別說明者，食品安全與食品品質（Food Quality）內涵並不相同。食品 品質（Food Quality）係指對於食品養分、味道、顏色、質地等正向呈現，或是食品腐敗、被汙染、變色 等負向呈現，而影響產品價值。
2 李成鈞，風險分析在歐盟食品安全管理體系中之實踐與挑戰，淡江大學歐洲研究所碩士論文，頁 15
（2011）。
3 LUKASZ GRUSZCZYNSKI,REGULATING HEALTH AND ENVIRONMENTAL RISKS UNDER WTOLAW－ACRITICAL ANALYSIS OF THE SPSAGREEMENT 7-8 (2010).
4 李河清，譚偉恩，「衛生安全與國際食品貿易：以「人類安全」檢視世貿組織相關立法缺失」，問題與研
稱 WTO）的成員逐年增加，與食品衛生安全措施有關的協定，包括食品安全檢驗與動 植物防疫檢疫措施協定（Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures，簡稱SPS協定）5以及技術性貿易障礙協定（Agreement on Technical Barriers to Trade，簡稱TBT協定）6，也都提高了WTO會員對於食品安全標準發展與適用的注意。 and Agriculture Organization of the United Nation，簡稱FAO）在1996年的世界食品供應宣 言（World Food Summit Declaration）中，10提及食品安全（Food Safety）對於糧食安全
（Food Security）具有關鍵影響，只有當人民在身體健康、社會需求及經濟需求都具備
5 Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures, Apr. 15, 1994, 1867 U.N.T.S. 493 [hereinafter SPS Agreement].
6 Agreement on Technical Barriers to Trade, Apr. 15, 1994, 1868 U.N.T.S.120 [hereinafter TBT Agreement].
7 FAO Conference, supra note 1, ¶ 1.
8 Food and Agriculture Organization of the United Nation [FAO] & World Health Organization [WHO], Understanding the Codex Alimentarius, 3rd ed., at2 (2006),
ftp://ftp.fao.org/codex/Publications/understanding/Understanding_EN.pdf [hereinafter FAO & WHO, Understanding the Codex Alimentarius].
9 Id. at 3.
10 FAO Conference, supra note 1, ¶ 2.
11 前揭註 2，頁 3。
12 參見倪貴榮，吳慈珮，「由 WTO 貿易規範檢視美國牛肉（具 BSE 風險）的進口管制」，月旦法學雜
誌，第 176 期，頁 147（2010）。
13 Sandra Hoffmann & William Harder, Food Safety and Risk Governance in Globalized Markets, 20 HTHMTX
施，以保障人民健康與安全。14
國際食品安全合作的重要指標，即是由聯合國糧農組織（Food and Agriculture Organization of the United Nation，簡稱 FAO）與世界衛生組織（World Health Organization，
簡稱 WHO）所共同成立之「食品法典委員會」（Codex Alimentarius Commission，簡稱 CAC），貢獻於國際食品安全標準之制定，提供經過風險分析之可靠國際標準給各國參 考使用。15
自 1995 年，WTO 通過食品安全檢驗與動植物防疫檢疫措施協定（SPS 協定）以及 技術性貿易障礙協定（TBT 協定），針對保護消費者生命與健康、動植物健康等食品安 全措施，不應構成不必要的貿易障礙所訂定。16TBT 協定目的在於確保相關技術性規定、
標準、檢驗與認證程序不會造成不必要的障礙，但同時達成國家立法目的；而 SPS 協定 則鼓勵各國食品衛生安全與動植物防檢疫措施應根據國際標準、規則或建議，包括 CAC 所制定之國際標準，SPS 協定明文規定國內法規若符合 CAC 國際標準，原則上即符合 SPS 協定義務。17
然而，對於食品安全國際標準的制定，及各國的採行狀況，往往因各國國情不同有 顯著差異。例如，開發中國家因缺乏風險分析之人才，如風險評估專家、風險管理者，
以及風險溝通之經驗；缺乏經費無法對於國內環境進行科學證據之蒐集，無法或經驗不 足以判定國內食品安全適當保護水準（Appropriate Level of Protection，簡稱 ALOP）為 何；亦有未能提出國內科學證據之研究資料給國際標準制定組織，而無法參與到風險評 估，也因此國際標準組織決策過程中缺乏對於開發中國家之狀況考量；另外，實行國內 法以符合國際標準存在技術上困難等等問題，都是開發中國家所面臨之困境。18
進一步言之，WTO 做為世界貿易主要規範之國際組織，並具有爭端解決之制裁力，
地位受到國際重視。同時，SPS 協定對於食品貿易進出口有絕對重要之影響，各 WTO 會員對於 CAC 國際標準之有無及其是否採行，往往因已開發國家與開發中國家的適當 保護水準之認定不同，科學能力及技術之差距，食品安全政策不同等差異，而造成貿易 關係之僵持。此狀況亦演變成開發中國家因為沒有足夠風險分析能力，卻又無法了解實 際國家食品安全風險狀況，難以立即跟上國際標準，除可能受到國際壓力的影響，也導
5, 1-2 (2010). See Sungjoon Cho, From Control to Communication: Science, Philosophy, and World Trade Law, 44 Cornell Int'l L.J. 249, 257-58 (2011).
14 張凱斐，食品安全管理之國際法律制度－以食品法典為例，東吳大學法律系法律專業碩士班碩士論文，
頁 1-2（2011）。
15 國際食品安全管制需要透過標準制定來進行國際合作，CAC 即是重要的國際合作場域。See Benn
McGrady & Christina S. Ho, Identifying Gaps in International Food Safety Regulation, 66 Food & Drug L.J.
183, 192-93 (2011).
16 參見李壽崧，「食品安全與 WTO/SPS 原則」，食品科技，第 9 期，頁 14-16（2005）；邢造宇，楊乾，「 WTO 視野下的我國食品安全標準解讀」，行政與法，第 7 期，頁 52-55（2009）。
17 SPS Agreement, supra note 5, annex A.3(a). See JOANNE SCOTT,THE WTOAGREEMENT ON SANITARY AND PHYTOSANITARY MEASURES:ACOMMENTARY 244-48 (2007).
18 FAO Conference, supra note 1, ¶¶ 22-48.
致有可能不符合 SPS 協定義務之憂慮。
在此背景下，近年來具有科學、政治國際爭議性之食品安全標準，也是影響台灣進 口牛、豬肉食品之萊克多巴胺最大殘留量（Maximum Residue Limits，簡稱 MRLs）國 際標準，即是重要研究分析之指標。在尚未通過萊克多巴胺國際標準時，於 WTO 之 SPS 委員會中，美國、加拿大等國已開始針對未開放萊克多巴胺之動物用藥的 WTO 會員提 出特別貿易關切議題，特別多次指名台灣為首要關切對象；同時，日本、中國、歐盟等 國皆禁止萊克多巴胺動物用藥之使用，並且在 WTO 之 SPS 委員會中與各會員國針對 CAC 萊克多巴胺最大殘留量標準草案發表意見。19因此，CAC 標準對國際貿易影響重大，
並且成為 WTO 貿易關切之討論因素。
美國、加拿大亦於近年來於 CAC 中積極遊說各會員通過萊克多巴胺最大殘留量標 準草案，但另一方面，歐盟、中國等對於萊克多巴胺動物用藥之風險評估持保留意見，
且堅持須以共識決為原則等立場，兩方立場不同，使該標準制定停滯許久。從各國反應 與參與狀況，可見 CAC 國際標準對於國際貿易之影響深遠，已然成為各國貿易及食品 安全政策的競技場。由於 2012 年 7 月 5 日萊克多巴胺最大殘留量標準以非共識決之投 票方式通過，卻仍有近半數 CAC 會員國堅持反對，這是暨 1995 年 CAC 促進牛生長賀 爾蒙標準制定採投票通過案例20之後，少數高度爭議性標準以投票通過的案例，特別值 得了解探討。
正因為 CAC 食品安全標準制定，已經透由 WTO 的認定產生不容忽視的影響力，
也成為各國貿易政策競爭及貿易市場力量的制衡與合作場域，成為國際食品安全標準的 權威。因此，CAC 標準制定整體運作的內容及模式為何? CAC 風險分析如何運作?近年 來之萊克多巴胺最大殘留量標準制定之狀況與如何進展? 都是本論文預期了解國際食 品標準制定及其影響之動機。