第二章 食品法典委員會之創立與架構
2.4 CAC 及其標準之法律性質
CAC 的任務是由 FAO 與 WHO 共同指定，為一隸屬於 FAO 與 WHO 的單位，不具 有獨立法人格。此法律性質可從幾點觀察，CAC 的議程須由 FAO 及 WHO 的秘書長
（Directors-General）來決定；雖然 CAC 可以建立及修正自己的程序規則，但該程序規 則的生效皆須通過 FAO 及 WHO 秘書長同意。而其財務來源是由 FAO 及 WHO 所提供 的基金來運作，並且 CAC 秘書處人員，也是 FAO 的員工；CAC 也無法與其他國際組 織或法人簽定條約。54
然而，FAO 與 WHO 也給予 CAC 非常重要的標準制定權限，標準制定無須通過 FAO 與 WHO 的認可或再審核。根據 CAC 程序手冊第十二條第二項，55規定了關於食品標準 之決定或修改，CAC 須致力於取得全體同意，在共識原則下通過標準，即成為提供全 世界使用參考的國際標準。
promote fair trade among countries.”
52 FAO & WHO, supra note 51, ¶14.
53 MASSON-MATTHEE,supra note 23, at 66-67.
54 Id. at 19-20.
55 FAO & WHO, CAC Procedural Manual,supra note 32, at 17. Rule XII： “Elaboration and Adoption of Standards： 1. Subject to the provisions of these Rules of Procedure, the Commission may establish the procedures for the elaboration of worldwide standards and of standards for a given region or group of countries, and, when necessary, amend such procedures. 2. The Commission shall make every effort to reach agreement on the adoption or amendment of standards by consensus. Decisions to adopt or amend standards may be taken by voting only if such efforts to reach consensus have failed.”
CAC 所做出之國際標準、準則或建議，屬於軟法（Soft Law）或硬法（Hard Law） 因此，從 CAC 程序手冊第一章「食品法典通用原則（General Principles of the Codex Alimentarius）」中，CAC 標準性質（Nature of Codex Standards）規定 CAC 標準及相關 文本非替代或選擇性替代國家法律，仍必須遵守各國法律及行政程序之規定；CAC 標
56 Gregory C. Shaffer, Mark A. Pollack, Hard vs. Soft Law: Alternatives, Complements, and Antagonists in International Governance, 94 Minn. L. Rev. 706, 714-15 (2010). See Gregory C. Shaffer & Mark A. Pollack, Hard Versus Soft Law in International Security, 52 B.C. L. Rev. 1147, 1147-1216 (2011); Kenneth W. Abbott et al., The Concept of Legalization, 54 Int'l Org. 401, 401 (2000); Kenneth W. Abbott & Duncan Snidal, Hard and Soft Law in International Governance, 54 Int'l Org. 421, 424 (2000).
57 FAO & WHO, CAC Procedural Manual,supra note 32, ¶4, at 20.
58 Gregory C. Shaffer & Mark A. Pollack, Hard vs. Soft Law: Alternatives, Complements, and Antagonists in International Governance, 94 Minn. L. Rev. 706, 757.
59 Filippo Fontanelli, ISO and Codex Standards and International Trade Law: What Gets Said Is Not What's Heard, 60 (4) I.C.L.Q. 895, 929 (2011).
60 Shaffer & Pollack, supra note 58, at 753.
61 Panel Report, European Communities – Measures Concerning Meat and Meat Products (Hormones), WT/DS26/R/USA (Aug. 18, 1997) [hereinafter EC-Hormones]. See Sebastiaan Princen, EC Compliance with WTO Law: The Interplay of Law and Politics, 15 Eur. J. Int'l L. 555, 566-69 (2004).
距通過。而美國進一步在 WTO 爭端解決機制控告歐盟，未根據該 CAC 促進牛生長賀 爾蒙 MRLs 標準制定防檢疫措施，使得歐盟敗訴。
此一案件大幅轉變各國看待 CAC 標準的態度，以歐盟為例，以前對於歐盟所不認 同的 CAC 標準，可以忽略，但現在歐盟已無法逕自採行國內法。62以美國為例，美國外 交、貿易、產業、財務都提出支援參與 CAC 會議及附屬機構會議，加強派出食品衛生 專家及國家食品負責單位官員出席 CAC。63
過去 CAC 標準制定的結果僅具有建議性，不具有國際法上強制力。Abbott 及 Snidal 認為，經過 SPS 協定將 CAC 標準、準則、建議軟法性質的強化，已從軟法進入到硬法 與軟法的中間法律性質；有學者更明確表示 CAC 標準，事實上已由自願性轉為強制性 的法律性質。64由於法律性質已經變化，CAC 標準失去了過去純屬軟法的好處，事實上 標準制定通過的難度增加，而各國也意圖透過 CAC 標準制定，來運作 WTO 爭端解決 機制，例如美國在 CAC 參與度及運作力的強化就是顯例。65
上述法律性質變化影響各國參與狀況，讓主要貿易國家，如美國、歐盟以更多的專 家、官員代表、財務支援出席 CAC 標準制定。換言之，會員國若未能在 CAC 標準制定 佔一席之地，不論是在風險評估或風險管理的過程中展現影響力，全程參與 CAC 會議 到最終制定結果，對於國家立法及貿易利益的損失及衝擊是非常大的，因為一旦因缺席 CAC 標準制定，而發現國際標準不符合國內之適當保護水準，導致政府不願意採納國 際標準，而可能會有 WTO 爭端解決制裁的後續問題。
進一步言之，當 WTO 將 CAC 標準納入協定之後，縱使以標準為基礎，而未完全 依國際標準制定國內法，只要有不同於國際標準之處，即須負舉證責任證明符合 SPS 協 定義務；66另外，原本科學技術能力不發達的國家，亦難以舉證推翻適用國際標準之防 檢疫措施，成為技術後進國之貿易障礙。67對於非 CAC 會員國，卻是 WTO 會員，仍受 到 SPS 協定的拘束，也因此需要以 CAC 標準為基礎來制定國內法，當國家若有較高保 護水準，則需要提出風險評估報告。差別只在於，非 CAC 會員國之國家往往被動地接 受國際標準，而無權參與其中，對於標準制定表達意見，因而在 CAC 標準法律性質轉 向具有事實上強制力的硬法時，即產生了不公平的影響。
62 Frode Veggeland & Svein Ole Borgen, Negotiating International Food Standards: The World Trade Organization's Impact on the Codex Alimentarius Commission, 18 (4) Governance 675, 683 (2005).
63 Shaffer & Pollack, supra note 58, 758-59.
64 倪貴榮，前揭註 28，頁 714。
65 Shaffer & Pollack, supra note 58, 764; Yoshiko Naiki, Accountability and Legitimacy in Global Health and Safety Governance：The World Trade Organization, the SPS Committee, and International Standard-Setting Organizations, 43 J. of World Trade 1255, 1270 (2009).
66 See Sungjoon Cho, Of the World Trade Court’s Burden, 20 Eur. J. Int'l L. 675, 695-700 (2009).
67 倪貴榮，前揭註 28，頁 715。