風險溝通

4.4.1 基本概念

風險溝通發展歷史可追溯自 1970 年代，歷經了三個階段，主要的歷史過程在於研 究人員透過發展風險溝通來幫助公共社會認知風險，風險溝通也幫助了學術界、政府、

產業界、利益團體與社會大眾進行健康、安全及環境相關決策。²³³第一階段，從 1975 年至 1984 年，風險評估與風險管理著重在如何做得更詳細，而社會大眾對於專家以及 研究單位卻缺乏信任，認為其所提供之風險數據失準，當時科學研究數據經常變化，存 在諸多不確定性，然而種種問題卻無法透過有效風險溝通讓社會大眾了解。²³⁴

發展第二階段，從 1985 年至 1994 年，風險溝通開始朝向具說服力的方向發展，透 過二十世紀行銷溝通的方法，因此考量到大眾的特性以及大眾對於狀況的內在認知，即 是否相信所提供的資訊，涉及到對於整體程序的信賴度。然而發現過度強調說服力，來 影響大眾情緒有其危險性，因此發展出對於主要負責機構有義務讓大眾了解，並且有效 進行風險溝通，說明風險評估內涵，然而在此階段技術導向的風險溝通仍然無法完整取 得信賴。²³⁵

至今的發展到風險溝通不應限縮在說服技巧，而是對於社會與風險管理者的互動關 係。雖然風險管理議題本質上即具有衝突性，但目的在於取得共識，建立合理可接受的 政府管制機制。有認為信賴是建立在於政府或產業界應該要透過其行為來逐步累積，並 且要兌現承諾。不僅須對於風險溝通負起責任，且長期持續進行風險溝通，不是在危機 出現時才進行溝通。²³⁶

風險溝通是在個人、團體或組織之間進行風險資訊、任何意見與考慮、對於風險的 反應訊息及提供給風險管理進行安排的一個資訊交換與對話的過程。由於風險並非僅只 單一層面，透過科學無法完整表述，社會大眾、利害關係人等相關利益團體及法律也都 會受到風險的影響，因此需要完整溝通，進行資訊交流。

誠如前述，風險溝通的發展歷史，風險評估的過程與結果因為技術性高，而科學家 本身不一定具備溝通說明的能力，同時社會對於科學缺乏信賴，另外新聞媒體的傳播往 往只就單一立場進行表態，缺乏平衡報導與客觀說明，障礙民眾理解風險評估之內容。

當風險溝通無法通透地進行資訊交流與對話時，對於消費者健康、社會安全等保障則會

232 MASSON-MATTHEE,supra note 23, at 233-34.

233 Zamir Gurabardhi, Jan M. Guttelin & Margot Kuttshreuter, The Development of Risk Comminication, 25 Science Communication 323, 324 (2004).

234 William Leiss, Three Phases in the Evolution of Risk Communication Practice, 545 ANNALS 85, 88 (1996).

235 Id. at 89.

236 Id. at 90.

出現漏洞。

因此，為能保證良好的風險溝通，風險溝通者必須先確定該風險溝通之對象或相關 利益團體，讓該受風險影響之群體能夠立即有效的進行訊息交換與對話，保持風險評估 與風險管理的透明公開性，風險管理者亦須協助將科學資訊用簡單易懂的方式傳達給大 眾或媒體，讓風險溝通之對象產生信賴，並且積極願意參與溝通。在風險溝通的過程中，

風險管理者將其所得資訊納入決策過程，並且與風險溝通者一同分析及提供大眾易懂的 方式。²³⁷

簡言之，風險溝通具有多種用途，從社會大眾與風險管理者到風險評估者間，可以 提供原始的潛在危害資訊，風險評估者彼此間進行科學資訊交流，風險評估者也將評估 結果提供給社會大眾與風險管理者。良好的風險溝通也提升了社會大眾對於風險管理者 在進行管理方案決策時的支持與信任，也提升了決策的正當性。²³⁸風險溝通使得整體風 險分析的過程得以順利進行，包括議題的設定、決策判斷、社會信賴與支持，更進一步 促進整體國際社會的信賴與支持。²³⁹

4.4.2 CAC 風險溝通之內涵

CAC 程序手冊第四章，「食品安全相關風險分析術語定義（Definitions of Risk Analysis Terms Related to Food Safety）」中，風險溝通（或又稱風險信息交流）之定義 為：「在風險分析的過程中，針對風險、風險相關因素和風險認知，在風險評估者、風 險管理者、消費者、產業界、學術界和其他利益團體各方，對於資訊及意見相互交流，

內容包括對風險評估結論的解釋和風險管理之決定根據。²⁴⁰」其中風險認知涉及到個體 主觀的感受，對於風險概率可能產生的負面結果進行判斷，與該個人的經驗、資訊處理 能力、事件本身的嚴重性的理解有關。因此，風險認知即影響風險評估與管理的信任感，

有賴風險溝通來將訊息、專業知識傳遞給消費者、政府、產業界、學術界及其他利益團 體。²⁴¹

在 CAC 程序手冊第四章，食品法典框架內應用的風險分析工作原則的第五段中規 定：「風險分析應採用一種結構性方法，該方法由 CAC 食品法典委員會所定義的三個

237 Susan L. Santos, Risk Communication: Defining A Tolerable Level of Risk, in FOOD SAFETY POLICY,SCIENCE, AND RISK ASSESSMENT:STRENGTHENING THE CONNECTION :WORKSHOP PROCEEDINGS 30, 30-31 (Institute of Medicine Food Forum ed., 2001).

238 Gruszczynski, supra note 77, at 268.

239 See Vian Bakir, Policy Agenda Setting and Risk Communication: Greenpeace, Shell, and Issues of Trust, 11 Press/Politics 67, 67-88 (2006).

240 FAO & WHO, CAC Procedural Manual, supra note 32, at 112. “ The interactive exchange of information and opinions throughout the risk analysis process concerning risk, risk-related factors and risk perceptions, among risk assessors, risk managers, consumers, industry, the academic community and other interested parties, including the explanation of risk assessment findings and the basis of risk management decisions.”

241 甘志展、李明聰，「消費者對食品安全議題之風險認知與其消息來源可靠度之研究」，食品市場資訊，

第 97 卷第 4 期，頁 2-3（2008）；參見劉漢梅，食品安全之風險認知與資訊來源單位信任度之研究，臺北

醫學大學公共衛生學研究所碩士論文（2009 年）。

不同但密切聯繫的風險分析成分（風險評估、風險管理和風險溝通）構成，每個成分都 是風險分析不可分割的部分。」由於風險分析是一個互動的過程，必須使不同職能的風 險評估及風險管理能分離運作，以確保風險評估的科學完整性，因此就需要有良好的風 險溝通，確保各方都能有效的交流與協商。²⁴²風險溝通不僅僅是傳遞訊息，而是確保有 效的風險管理所需的訊息及意見都納入決策過程。所以，風險溝通是讓風險分析得以有 效運作的連結關鍵，使得風險分析的結構真正的密不可分。²⁴³

CAC 對風險溝通要求符合以下要點，使風險溝通得以促進風險分析目的之達成：²⁴⁴ 1. 促進風險分析所審議特定問題的認識及理解；

2. 促進風險管理方案或建議的一致性及透明度；

3. 為理解所提議之風險管理決定提供合理基礎；

4. 提高風險分析的總體效益及效率；

5. 加強參與者間的工作關係；

6. 促進公眾對過程的認識，從而提高對食品供應安全的信任；

7. 促進相關利益團體的適當參與；

8. 針對相關利益團體對食品引起之風險關注交換訊息。

關於風險溝通之一致性與透明度，CAC 就風險評估者及風險管理者之間的互動交 流必須要有明確、互動式及以文件做記錄的溝通過程，相關利益團體與會員國就各方面 的相互交流也必須有此一致及透明的過程。

風險溝通一定會包含到利益團體，在標準制定程序的步驟三至步驟七，在各附屬機 構內進行草擬標準草案，其中政府組織及利益團體都會參與在協商的過程中，而根據程 序手冊第四章風險分析工作原則第六段註二十三指出，「利益團體」（Interested Parties）

或稱做「相關各方」一詞指風險評估者、風險管理者、消費者、產業界、學術界和酌情 包括其他有關機構及其代表組織。²⁴⁵

風險溝通不僅是傳遞訊息，其主要功能應當是確保有效的風險管理所需要的資訊和 意見都納入決策過程。²⁴⁶因此，標準草案在草擬的過程，所進行的非正式會議中，例如 萊克多巴胺 MRLs 標準制定過程中，主席邀請利益團體參與開會，但因為非正式會議不 提供會議紀錄，因此無法得知會議內容及利益團體的參與狀況。然而，仍可彰顯 CAC 重視利益團體能夠對於制定標準的了解並交換資訊及意見。

242 FAO & WHO, CAC Procedural Manual, supra note 32, ¶5, at 105.

243 Id. ¶39, at 111.

244 Id. ¶37, at 110.

245 Id. ¶6 & n.23, at 105.

246 Id. ¶39, at 111.

風險溝通的指導，是為了參與食品法典框架內進行風險分析的所有人所提出。但在 尊重保密的同時，也同樣重要的是盡可能使這項工作在透明且可獲得資訊的情況下，提 供未直接參與此過程者或其他利益團體。²⁴⁷對於未參與到標準制定的國家或任何利益團 體，也受到 CAC 的重視，並且希望能夠讓所有人都盡可能獲取相關資訊及具透明性。

對於風險溝通上，與標準制定有關之政府組織及利益團體，都納入在風險分析架構 內運作，有表達意見及交換資訊的機會，目前僅知秘書處會將訊息通知會員國及國際組 織，或由主席召開非正式會議邀請利益團體出席，但程序手冊中並未說明如何通知所有 利益團體或實際上如何交換資訊及意見，及非正式會議之邀請方式及利益團體對象如何 決定。因此，在風險溝通仍有其不明確與不透明之處。

4.5 小結

CAC 風險分析原則建構了 CAC 標準制定的架構，以科學證據存在為基礎，並且由 風險評估、風險管理及風險溝通三個密不可分的程序來進行制定。從 CAC 規範風險分 析之一般原則以觀，風險分析必須一致且有公開、透明及文件記錄、最新蒐集科學數據 酌情評價審查。此部分是一致應用到風險評估、風險管理及風險溝通上，由於此三者職 能不同，各自有其細部原則之要求。針對風險評估需要科學完整性，風險評估者須避免 與風險管理者的職能混淆與利益衝突，但風險評估者與風險管理者間須保持公開透明的

CAC 風險分析原則建構了 CAC 標準制定的架構，以科學證據存在為基礎，並且由 風險評估、風險管理及風險溝通三個密不可分的程序來進行制定。從 CAC 規範風險分 析之一般原則以觀，風險分析必須一致且有公開、透明及文件記錄、最新蒐集科學數據 酌情評價審查。此部分是一致應用到風險評估、風險管理及風險溝通上，由於此三者職 能不同，各自有其細部原則之要求。針對風險評估需要科學完整性，風險評估者須避免 與風險管理者的職能混淆與利益衝突，但風險評估者與風險管理者間須保持公開透明的