CAC 標準制定之原則

國際貿易全球化使得國際企業、跨國機構、相關利益團體、製造商及消費者成為了 主要利害關係人，過去國家做為國際貿易關係的主角，現在已經不是貿易的核心。⁶⁸正 因消費者得以透過國際食品貿易獲取各種不同源頭的食品，而當食品具有傷害健康或生 命的問題時，最直接也是最快速受到傷害的就是消費者。國際貿易越發達，消費者的食 品安全風險也相對提高。做為國際食品安全標準制定單位，受到國際重視的 CAC，對 於國際食品標準制定有其基本原則，根據原則來達成保護消費者健康，並確保食品貿易 公平進行。

2.5.1 科學證據原則

當論及國際食品安全標準的制定，科學證據分析是最優先進行判定某項食品是否具 有危害性，並進一步評估風險。科學是食品安全與否之判斷的根據，科學的功能如下：

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1. 能使用最新技術來判定與探測出食品中新的危害及任何改變而造成公共健康 的危害。

2. 能夠創造更有效率的方法來解決公共健康問題。

3. 因為新的科學知識，使得食品安全規範方式產生進步。

4. 可以發展出新的衡量方式，來衡量保護及管制公共健康的效果。

因此，透過科學新知與技術，來了解食品安全的各種變化與新的威脅人類健康危害的出 現，並且解決日新月異的食品安全問題，科學證據及分析無疑是現代最重要保護消費者 健康的主要依據。

在 CAC 程序手冊附件中，根據「關於科學在法典決策過程中的作用及其他因素考 量範圍的原則聲明」第一段規定，「食品法典的食品標準、準則和其他建議，應以可靠 的科學分析和證據為原則，包括全面審核相關資訊，使得標準能確保食品供應的質量和 安全。⁷⁰」因此，CAC 以科學證據與分析為原則，讓決策過程以科學為依據，才能夠對 於食品質量與安全有所保障，更凸顯出 CAC 對於科學專家意見的重視，也使得 CAC 與 FAO 及 WHO 的專家機構有密不可分的互動關係。⁷¹

68 Caroline Smith DeWaal & Gonzalo R. Guerrero Brito, Safe Food International: A Blueprint for Better Global Food Safety, 60 Food & Drug L.J. 393, 393 (2005).

69 Jane E. Henney, Science As the Basis for Food Safety Policy, inFOOD SAFETY POLICY,SCIENCE, AND RISK ASSESSMENT:STRENGTHENING THE CONNECTION:WORKSHOP PROCEEDINGS 3, 4 (Institute of Medicine Food Forum ed., 2001).

70 FAO & WHO, CAC Procedural Manual, supra note 32, at 209. “The food standards, guidelines and other recommendations of Codex Alimentarius shall be based on the principle of sound scientific analysis and evidence, involving a thorough review of all relevant information, in order that the standards assure the quality and safety of the food supply.”

71 Fritz Käferstein, International Considerations, inFOOD SAFETY POLICY,SCIENCE, AND RISK ASSESSMENT: STRENGTHENING THE CONNECTION:WORKSHOP PROCEEDINGS, at 19 (Institute of Medicine Food Forum ed., 2001).

2.5.2 公正及普遍參與原則

過去，CAC 參與主要是已開發國家及產業利益之非政府組織團體參加，這兩者的 出席大幅度的超越開發中國家及公益非政府組織的數量。除此之外，開發中國家及公益 團體經費及專家技術不足以支應參與 CAC 會議及附屬機構會議的費用，且不一定能提 供最先進的科學驗證，導致開發中國家的科學數據難以蒐集。

會員國及相關利益團體在準備草案的能力上、接觸 CAC 標準制定工作、提出草案 意見、獲取資訊能力也有程度與能力的差別。由於已開發國家經常擔任各委員會主席，

開會在其國內，而開發中國家缺乏財力與人力。因此為避免上述特權關係，造成 CAC 制定標準的公正性受質疑，CAC 重視公正參與原則（Principle of Impartial Participation），

在所有程序中，讓每一個會員國及利益團體都有提供意見、接觸會議資料等等機會。⁷² 自 CAC 標準納為 SPS 協定的基本根據標準，各國參與 CAC 會議及附屬機構會議來 制定標準成為國家重要的政策。CAC 在 2003 年到 2007 年的 CAC 策略規劃中，即表示 對於 CAC 即其附屬機構中所有會員國及相關利益團體，例如相關國際政府組織及非政 府組織，其完整普遍的參與已經更形重要。使得 CAC 標準制定得以納入所有會員國及 相關利益團體的利益及考量，期能制定出能為各國所接受公信的國際標準。⁷³因此，CAC 強調標準制定時，須納入普遍參與原則（Principle of Full Participation）或也稱為最大參 與原則（Principle of Maximum Participation），朝向更多的會員國及相關利益團體得以 出席參與會議。

2.5.3 透明化原則

透明化原則（Principle of Transparency）分成兩個層面來介紹。首先，對於程序運 作本身及程序規則，須具有可理解性且內容清楚明確。因此，會員國及相關利益團體能 夠清楚了解 CAC 程序運作方式，對於本身的權利義務有明確掌握度，也能參與表達意 見，促成 CAC 國際標準的制定。例如，CAC 曾制定準則，規定政府須保證其食品檢驗 操作過程透明化。

除此之外，透明化原則也包括確保已經決策或將要決策的重要資訊的可接觸性。在 透明化原則之下，所有會員國及相關利益團體，不僅其參與之形式上受到規則明確保障，

更可以實質知悉各種項目食品安全討論的發展進度，各國於會議中的態度及科學資料的 公開，並且清楚記錄所有建議，包括這些 CAC 建議做成時之科學專家或政治意見或發 言。透明化原則亦得以幫助 CAC 各個法典委員會制定標準時更加準確，並且使得消費 者等不特定大眾有機會可以了解食品安全的發展並表達意見。⁷⁴

72 MASSON-MATTHEE,supra note 23, at 241-45.

73 FAO/WHO, Strategic Framework of the Codex Alimentarius Commission for the period 2003-2007, at 10 (2001).

74 MASSON-MATTHEE,supra note 23, at 254-55. 參見，張凱斐，前揭註 14，頁 66-67。

2.5.4 共識決原則

所 謂 共 識 決 原 則 ， 分 成 協 商 過 程 及 最 終 決 策 。 協 商 過 程 亦 稱 為 建 立 共 識

（Consensus-Building）或積極共識（Active Consensus）；最終決策亦稱為消極共識

（Passive Consensus）。共識決的功能，在於過程中消除歧見並且使得最終結果不受反 對。往往延遲通過標準決策，以取得共識，對於 CAC 會員是可以接受的。當標準在部 分國家反對時，採行標準措施仍有可能不具合法性。⁷⁵

由於 CAC 之目的在於保護消費者健康，及確保食品貿易公平進行，對於食品安全 影響層面廣泛，從消費者健康、生命，國家公共衛生及貿易，以及各國彼此間對於國際 食品的安全信賴，都仰賴各國對於食品安全之共識與合作來達成，且各國也在過程中達 成對於某一食品安全保護水準的協商共識。因此，CAC 國際標準為期能使各國所接受，

必須透過共識決來制定標準，不僅在風險評估中，專家要取得共識，且風險管理中各國 也要有共識，制定出沒有歧見及反對的標準。

CAC 程序手冊議事規則第十二條規定，CAC 必須盡其一切努力來取得共識，當盡 力後仍無法獲得全體一致同意時，方能採用投票的方式做決議。由於共識決協商過程需 時較長，必須經過會員國、相關利益團體的意見交流與溝通，也需要在程序中每個步驟 獲得共識，讓每一個聲音與意見都能夠融合並消除歧見，因此，CAC 要求其所有會議，

包括 CAC 會議與附屬機構，都必需要盡一切努力來取得共識，這是做為國際食品安全 標準制定的基本態度。基本上，投票的使用是在各國對於取得共識都盡力而失敗，認定 沒有取得共識之機會時，才會由主席決定向會員國確認是否進行投票表決。詳細介紹 CAC 共識決的程序及是否盡一切努力取得共識之判斷，請見第三章。

2.5.5 風險分析原則

過去食品安全的管制，主要是透過產業及公共單位，根據長期實務經驗並考量當地 狀況與技術上處理的可能性，來應付食品危害，然而這樣的方式對於公共健康及食品公 平貿易的保障相當不足，對於危害的判斷、管理或制定國家規定，都依經驗的處理無法 面對日新月異的食品安全問題。因此，風險分析的出現，使得政府與國際食品安全保障 進入到系統化決策的運作，這樣的發展有其必要性。

風險分析的功能，在於可以協助多元化的食品傳染風險在一個具有成本效益及積極 主動的方式來進行分析。因此，對於過去以經驗為本的實務中，轉變成為有效率、專家 及各層面相關團體來集思廣益，能夠優先判定可能的食品危害，降低發生後才因應解決 之成本；同時，基於完整、以科學為基礎且目標導向的分析結果，可以支援國家食品安 全規定及國際食品貿易的公平進行，而為國際所接受。⁷⁶

75 MASSON-MATTHEE,supra note 23, at 230-31.

76 C Heggum, Risk Analysis and Quantitative Risk Management, inENCYCLOPEDIA OF MEAT SCIENCES 1192, 1192-93 (Michael Dikeman & Carrick Devine eds., 2004).

風險分析與食品安全密不可分，是一個能夠認定食品危害，風險評估、管理及溝通 的系統，是由科學且有正式程序規定的基礎來運作，使得國家在制定食品安全防檢疫措 施時，能夠有所依據。在風險分析的過程中，透過風險管理者經由一系列食品安全資訊 的蒐集及衡量討論，並且風險管理者、科學專家、相關利益團體及一般社會大眾彼此間 持續保持交換資訊及溝通的過程。簡言之，風險分析是一個能夠回應風險的監督結構系 統，其結構分為風險評估、風險管理及風險溝通。⁷⁷

根據 CAC 程序手冊之「食品法典框架內應用的風險分析工作原則」，將風險分析 應用在 CAC 運作流程中，且使得 CAC 及 FAO 與 WHO 之專家聯合機構在互動中起指 導作用，讓維護食品安全及健康的 CAC 標準以風險分析為基礎。因此，風險分析原則 已經成為目前國際食品安全標準制定之主流，並且使消費者健康與公平貿易的保障更加 強化。CAC 風險分析原則之介紹，詳見第四章。

2.5.6 預防原則

里約環境與發展宣言中提到，「當威脅之出現將造成嚴重或無法回復之傷害，也缺 乏完整的科學確信，不能因此而延後使用具有成本效益的方法來降低環境的保護」，此

里約環境與發展宣言中提到，「當威脅之出現將造成嚴重或無法回復之傷害，也缺 乏完整的科學確信，不能因此而延後使用具有成本效益的方法來降低環境的保護」，此