第一章 緒論
第一節 研究動機與目的
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公務員主管職務圖利罪之研究-以明知違背法令為重心 第一章 緒論
第一節 研究動機與目的
公務員犯罪類型中，與公務員職務最息息相關者為公務員主管職務圖 利罪，規定於刑法第 131 條及貪污治罪條例第 6 條第 1 項第 4 款，該等規 定於 90 年 11 月為重要修正，對於公務員圖利罪增訂「明知違背法令」、
「獲得利益」此二項構成要件，確立公務員圖利罪為結果犯，修正後之條文 於適用上仍有相當爭議，復於 98 年 4 月再次修正，針對「明知違背法令」
所指之法令，為明文之定義及範圍界定。於該二次之修法理由中，均敘及係 為促進公務員能勇於任事，避免「便民」、與「圖利他人」發生混淆，影響 行政效率。除此之外，90 年 11 月之修正總說明更提到，以圖利罪起訴之案 件，獲有罪判決確定之比率偏低，多數偵查人員認為現行圖利罪有欠嚴謹，
偵辦不易。上述結果導致司法公信力低落。公務員不敢勇於任事，行政效率 無法提昇，造成國家競爭力之障礙。故修正圖利罪之構成要件，使公務員執 行職務易於瞭解遵循，並使執法人員有一明確之執法標準，不致使守法之公 務員徒增訟累。
以上修法理由及修正總說明所敘載之現象，的確命中目前公務體系的 要害，其所造成國家競爭力之障礙，更是在無聲無息中吞蝕國力及國民之利 益。所謂長江後浪推前浪，前浪死於沙灘上，過於勇於任事之前浪，難免為 自身招致較大之公務風險，近年來公務員貪瀆事件頻傳，經過媒體之一再報 導，產生公務員執行公務之寒蟬效應。而圖利罪構成要件之修正，是否有如 原先修法之預期，能讓公務員更勇於任事?又公務員主管職務圖利罪於 90 年 11 月修正前規定之構成要件「對於主管或監督之事務，直接或間接圖私人 不法利益」，其文義確實不明確，但修法後之條文內容，真的能讓公務員了 解執行公務免於觸犯刑罰之界限？司法追訴及審判人員也形成明確之執法 標準？
公務員依法行政為民主法治國之基本原則，但是無論何種類之法令規 定或法學概念，均可能存在多種解釋之可能，於同一法條產生不同適用見解，
勢所難免，亦為法學界之常態。公務員於依法令執行職務時，對於主辦業務 法規之認知與適用方式，與司法追訴及審判人員存有不同見解，是一個必須
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面對的結，因不同執法面向、職責，而產生的見解歧異，卻由行政體系之公 務員承受刑罰，真的是不可承受之重。
對於行政法令之解釋及適用，除依該法令之文義外，尚宜審酌其立法之 社會任務，但時事之演變，對事理之評價常為昨是今非，昔日的社會價值觀 認為管的最少的政府是最好的政府，但是隨著時空之推移，逐漸推崇福利國 家，政府必須為國民謀求最大的福利，達到國強民富，並尋求不同族群的平 等、扶助弱勢之立足，行政法規之演變，亦是如此，因而政府政策、法令之 擬訂修正，逐漸成為越來越複雜的工作，法令是國民機會與利益均等的前提，
每一種法令之訂頒均有其目的與宗旨，但是由於社會體系之複雜化，立法與 修法時又常隱含其他手段目標，所以現今行政法令內涵必有取捨，規定之內 容可能基於公益而犧牲某些人利益，可能為了扶助弱勢、社會亟需推廣之產 業，或提升國家競爭力而犧牲公庫利益，是以立法與修法的過程是一個利益 權衡的取捨，而其取捨結果天平之傾斜度，建立於當時之社會氛圍與需求，
防弊或興利常為主軸。故不同行政目的之法令，難免各遭致不同的批評。但 是機關之行政作為，縱使自始至終行政主軸不變，依據同一規定行事，數十 年來如一日，卻亦常因突如其來之特殊社會評論，造成風潮，形成負面評價，
而社會評論內容亦常忽略，該公務之執行有其法令依據，卻繪聲繪影形容成 為是圖利特定人之行為，當然會影響法官審判之心證。
實務上，基層之公務員通常依法令之文義執行，如果公務上據以執行之 法令為數十年前訂定之法令，又年久失修，當然該法令訂定時之社會價值觀、
經濟情勢或政府使命、行政目標，與現今不同，又加上當年之立法技術，及 政策目的之設計，實不能以今日立法水準予以衡量，條文易有晦暗難以了解、
不明確法律概念、或難以理解的不當限制條件，造成適用上之困難，但是近 年來之新訂法令，適用上比較不會產生困難？答案是否定的，歸因於社會之 複雜化，常為了防弊又為了興利，法令架構之複雜度及文字之冗長，日與劇 增，再加上不同機關間之行政分工與協調，存在有法令適用上之相關性，以 及上下隸屬機關間基於行政監督，或上級機關政策上之主導，各有其分別訂 定之行政法規，所以現代公務員尤其是業務屬性較為複雜的機關，是存活在 法令的藍色蛛蛛網下執行任務，申請案之行政審查檢視流程，有時宛若迷宮，
當然入迷宮時要備妥迷宮路線索引圖，如政府採購案就是活生生的實例。
在迷宮裡求生存的公務員當然有其存活之道，但是矛盾與衝突是在所
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難免，尤其是籠罩在圖利罪陰影下之基層公務員，為求自保之心態，對於受 理人民申請案，面對複雜之法令規定，比較傾向於以嚴格之角度詮釋法令，
造成執法過嚴之疑慮，又有可能因為經驗之缺乏，對於法令適用原則，產生 失焦與不求甚解之窘境，倘存有這樣的執法態度，易造成申請人之困擾，原 本可以核准的申請案，因為不當的法令解釋而遭到擱置或駁回，但是以現在 之社會風氣，當然會招致人情關說或民意代表的關心，而機關之主管常為顧 全大局，對於申請案之審查，則會採取較為寬鬆之觀點，所以接下來的劇碼，
就會淪入施壓的拉拒戰。發生這樣的狀況，因個案的不同案情，很難判定孰 是孰非，但是圖利罪陰影的發酵，的確占有相當大的成因。
就行政機關於業務上之行政法規而言，與民法、刑法等實定法的性質與 誕生有很大的差異，民法、刑法等為繼受於德、日等國之法律，其形成有其 堅實之理論基礎，如有適用疑義，甚或可參考德、日等國之實例，再順應國 情酌予修正。但是行政法規雖也會繼受其他國家之規定，卻為數不少係基於 我國社會需要而生，在實務運作後，發生與社會不契合現象，白話一點是產 生各種弊端後，再予不斷修正，本土性較強，可說是土生土長、土法煉鋼，
所以從過往的修法技術而言，很難從修正沿革中，窺知一個行政法令規範的 原理原則，有時發生適用疑義時，需要仰賴機關耆老解說，話說當年如何、
如何所以修法，但是修法時又做了何種保留。簡言之，機關行政有其歷史延 續性，行政法規亦是如此，每一行政機關有其特有之行政屬性與政策目的。
而且行政事務的複雜化，單一行政任務所涉及之行政法規絕非單一，常常非 經由三、五年之歷練，難以修成正果，得以操作嫻熟，而且工作經驗的長短 不同，也會對於法令適用產生不同的判斷，所以主管與承辦之間也會因經驗 落差，視野不同，對個案之准許或駁回而爭執。
每一個行政機關的案件對於司法追訴及審判人員而言，都是一全新的 案件，其所依據之法令如何適用，必定先經歷一翻周折的了解過程，而行政 機關內部人員必需練就三、五年功夫才能遊刃有餘的業務，司法人員是否能 於短短時日內就能破解是否適法，況且每一行政機關各有其專業，及歷來的 實務操作方式、認事用法。縱使圖利罪已修改為結果犯，涉案人員對於涉嫌 個案之處理，是否確屬「明知違背法令」?仍舊為是否成立圖利罪之關鍵，
尤其在涉案人員並無收受賄賂的嫌疑時，公務員在自身無利可圖之情況下，
何以甘冒觸犯刑罰之風險，違背法令圖利非親非故之他人，是因為經驗不足?
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作業疏失?法令適用方式之誤認?其主客觀情狀是否該當「明知違背法令」?
刑罰與罪責是否相當?在司法實務上該如何判定涉案人員確屬「明知違背法 令」？其處罰的界限何在？均為值得探討之課題，而公務員主管職務圖利罪 規定有否再予修正之必要，才不致於使公務員人人自危，執行公務裹足不前，
最後受害是社會大眾，無形中亦損傷國家的進步。此為本文研究之動機與目 的。