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l C h engchi U ni ve rs it y 壹、緒論
地域創生的議題在亞洲漸漸受到重視，2018 年在台灣更將地方創生做為國家重要 發展計畫。歐美國家在工業全球化後，不少工業城市的工業遺跡變成城市的包袱，要如 何將這些工業廠房改造，地方城市無不絞盡腦汁。1989 年德國魯爾工業區的轉型對台 北華山文創園區帶來文創的想像；不是將廢棄工廠拆除換成新大樓，而是讓建築留下歷 史見證，活化舊廠址時也注入時代的新元素。地方創生這樣重要的議題要如何探索，本 章將說明劣勢中地方創生的研究方式，解釋動機、目的與預期成效。
第一節 研究動機
紐約高線公園(High Line Park)位於曼哈頓地區廢棄的高架鐵道，停止營運後荒廢無 人維護，影響沿線社區的發展，時任紐約市長的彭博同意拆除高架鐵道。但是，鐵路沿 線社區居民藉由公聽會表達保留舊鐵道的意見，經過多次居民公聽會後，市政府同意保 留這條高架鐵路，並委託民間維修管理。改造後的高線公園竟然成為紐約吸引國際觀光 的景點，更帶動沿線社區的更新再生契機。
西班牙巴塞隆納(Barcelona)曾經是工業為主的城市，也是現在加泰隆尼亞地區的政 治經濟首府。在產業外移沒落後，衰敗的城市連帶讓治安也亮起紅燈，政府透過都市設 計與舉辦奧運活動帶動城市再生，在政府大力動員各項資源投入後，這個城市轉型成為 國際知名的觀光城市。同樣地，西班牙的畢爾包(Bilbao)政府利用租稅減免來招攬國際 投資的方式，引進古根漢美術館，現在成為城市對外的象徵形象，每年也為城市帶來具 帶的觀光收益，也同樣讓城市由工業城市轉換成文化藝術城市。
2014 年起，日本首相安倍晉三提出地方創生國家策略，在內閣成立「創生本部」
主導推動政策，目的是要解決各地方城市人口老化、少子化與地方產業經濟衰退問題。
歐美日各城市的創生成果也激勵亞洲城市的願景，台灣也由國家發展委員會負責政策推 動，宣布2019 年為台灣的「創生元年」，並於 2019 年公布台灣「地方創生國家戰略計
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畫」。台灣地方政府便興沖沖的推動地方翻轉計畫。在此之前，台灣各地方政府早就推 動各類的建設計畫來翻轉活絡地方經濟。過去多年出現在各地的「蚊子館」，早已背離 最初政府以公共建設帶動地方發展的目的，成為地方沉重的財務負擔。過去這些為人詬 病的「蚊子館」，出現的理由有：競選政策支票、空洞產業政策、特定活動目的、地方 均衡發展的迷思與爭搶預算目的。
一開始的政策目標設定，就埋下日後中央與地方財政惡化的結果。斑斑可考的歷史，
似乎尚未給政府、人民足夠的省思啟發。媒體競相報導，台灣 24 個地方城市前仆後繼 的投入複製美國大峽谷的「空中步道」，因為地方政府希望藉由這樣的話題吸引觀光，
促進地方經濟活絡。利用現有的地方天然景觀來創造話題，吸引遊客前來消費也成為風 潮。不過，當各地紛紛效尤興建「空中步道」後，配套措施卻不完備，讓此話題行銷也 就快速降溫，來訪遊客失望而返，負評透過社交媒體引發效應，讓遊客日漸減少。結果，
設施的維護成本變成地方政府財政上的負擔，面臨不得不廢棄的壓力，地方經濟不但沒 有被活絡，反而陷入惡性循環。
類似這樣的「地域創生」荒唐專案在台灣各地屢見不鮮，譬如：嘉義布袋的「高跟 鞋教堂」（想模仿日本的紙之教堂）、桃園的「巴陵鐵塔」（想複製法國巴黎鐵塔）、高雄 的「崗山之眼」（模仿日本名古屋的天空迴廊）、桃園的地景節（想模仿日本瀨戶內海藝 術祭）等，雖然是地方對振興城市的努力不懈，但卻都淪為成為「東施效顰」的笑柄。
高跟鞋教堂已經廢棄，地景節乏善可陳也如煙花短暫消失，崗山之眼被批評消化預算而 且建築有安全疑慮，巴陵鐵塔塞爆負評而被指責為狗尾續貂的庸俗抄襲。更嚴重的是，
地方政府原本就資源不足，經過這樣的經費浪費，使得原本資源不足的地方財政更加捉 襟見肘，雪上加霜。
NHK 調查發現，日本各地的創生成效也是有限，大部分的地方創生都無法繼續執 行，地方居民也開始反思這樣的地方創生策略，對於地方原先的問題究竟解決了多少；
還是舊問題未解決，卻又製造了新的問題。這種由上而下的政府主導模式，是否讓地方
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產生對中央的財政補助過度依賴。日本民間參與地方創生的經驗發現，民間不應該過度 依賴政府的財務補助，並歸納出三項地方創生的原則(木下齊, 2017)。
第一是自覺，居民要對自己所處環境，未來究竟要改變到什麼程度，有自己的願景。
居民需對現況先要不滿意，才能有動機想像未來城市樣貌。這是希望居民意識到城市改 變的必要性。對現在城市環境無法再繼續容忍，不僅僅是心理上的好惡，而是必須要搭 配具體行動，政府也非空口提出未來新願景，就能改變城市縣在處境，居民必須要瞭解 一切改變，都必須由居民自己的投入奉獻。木下齊提出，居民中會有意識到改變契機的 中堅份子，他們願意挺身而出，擔任開路先鋒。有這樣的居民自覺，才有機會開展地方 創生的事業計畫。這些中堅份子與地方社區間的人際網絡關係密切，地方居民對於創生 計畫的疑慮才能減輕。個別自覺，到群體自覺，這段過程肯定是艱辛異常的。畢竟，人 的本性就是不想輕易改變現況。如果現況還能餬口，改變卻是未知不確定的未來，說服 居民共同參與改變的過程更是不容易。然而，這類對現況認知改變的過程，文獻多略而 未談。
第二是自決，當地居民其實就是投資者。木下齊建議組織推動地方創生的公司，但 重點在於以居民為股東，並非外來投資者。理由是大部分投資人對鄉鎮投資興趣不高，
投資風險高、投資期程不確定，更不要說投資報酬率無法期待。木下齊認為，唯有與自 身利害最相關的當地居民擔任創生方案的投資人，才是比較可行的方式。也因如此，地 方創生關鍵就在於創造收益，如果方案不能為地方創造商業收益，方案中強調的不依賴
「補助金」靠自己自力更生的精神就不復存在。也因為地方居民自己投資，才能自主決 定自己家鄉未來發展方向，不必受到「補助金」單位的掣肘。但木下齊也對「群眾募資」
這種對不特定對象募集資地方資本的方式持保留態度。他認為，居民的事務如果有外在 資金參與，外部意見很可能會因為期待落差而對地方事業造成負面影響。特別是，因為 期待落差而引發社會形象的公關危機，會讓脆弱的地方創生事業一蹶不起。
第三是自制，小有成就時各方資源會不請自來。地方創生有所成果時，往往會被政
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府當成樣版，進而提供更多「補助金」。這就像一顆看起來誘人可口的蘋果。其實，對 地方卻是「毒蘋果」。當居民好不容易由過去發展落後的偏鄉城鎮，變成炙手可熱的創 生樣版時，居民自己當然是驕傲的。畢竟，過去這麼微不足道的地方，一夕間變成明星，
這麼多端著合作方案的機會出現了，放棄機會、資源不是很可惜嗎？但危險也伴隨著些 機會而來。地方創生凸顯的是地方居民自覺與自決的精神，其珍貴的地方也正是這些因 素所建構而成的環境。每一個地方城鎮都有其先天資源的侷限性，不會因為投資規模加 大而增加。若無限制將地方創生範圍擴大，項目大幅增加後便可預見不良的後果。參與 意見變多，各自利害考量也變複雜，原來居民自覺的初衷消失，創生方案變成商業考量。
商業多了，地方文化特性就會消失，對地方的傷害就是「變成與其他地方鄉鎮一模一樣」， 多了商業的媚俗，卻失去地方特色。
木下齊這類的建議，是希望讓地方永續發展，這與許多日本學者的構想不謀而合(西 村幸夫, 1997; 岩佐十良, 2018; 神尾文彥、松林一裕, 2018) 。「創意城鄉」之類的構想 隨之興起，浩浩盪盪地在各地舉辦創生方案。這些學者對「地域創生」，或是更多人稱 為地方創生，是由結構性問題來定義，像是城鄉發展差距、人口老化、少子化、人口外 移、產業落後等議題，這些都構成地方的劣勢。處於如此劣勢中的居民，要如何翻轉經 濟困境，就成為地方創生方案核心主軸。早期一點，西村幸夫 (1997)報導日本十七個 社區營造案例，說明這些城鎮如何由產業蕭條、人口外流的困境中，號召居民參與，重 新利用在地資源，如街屋、 紅磚建築、護城河、老屋等。這些城鎮以居民的力量推動 地方政府制訂《景觀保存條例》。藉由這些實務上的說明，對於所謂需要推動地方創生 的偏鄉城市，意指那些在地理上、天然資源蘊藏、產業經濟區為不特色及影響力的地方 城市，其與周邊城市相比較時，在資源、立地的客觀條件上，居於劣勢地位的就是本研 究中所謂的「偏鄉城市」(松永安光、德田光弘、中橋惠、鈴木裕一、宮部浩幸、漆原 弘、鷹野敦, 2018)。
神尾文彥、松林一裕 (2018)試圖提出新一代的地域創生模式。他們認為，地域創 生區分為「廣域都市圈」與「地方經濟樞紐」。「廣域都市圈」所指的是東京、首爾、北
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京、上海、香港、新加坡這類型的城市，重點是以技術創新集中資源去發展城市優勢。
京、上海、香港、新加坡這類型的城市，重點是以技術創新集中資源去發展城市優勢。