第六章 結論與建議
第二節 研究建議
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表 6- 2 網絡治理的行政協調策略
網絡治理的行政協調策略 策略特性
監控與授權 利用指揮與監督的權威獲取順從，最
常用在典型的層級節制和管制性的次 級系統。
提供資源 提供資本作為網絡的中的輸入項
協商與議價 投入相互調適的過程，最後導向可以
相互接受的資源交換、匯集和協調的 行動。
促進 利用協調策略匯集行動者，在有共識
的基礎上，確保訊息的流動和共同的 行動。
搭橋者；跨越界線 發展和使用社會資本，使既有的界線
模糊化，並建立新的關係。
系統思考；對環境的覺察能力 系統的動態性不斷地在網絡治理的環 境下發生
資料來源：本研究轉引自 Koliba (2012:77)
第二節 研究建議 一、思辨公共價值的衝突性
Weimer 和 Vining(1999：27)認為政策分析是一種以顧客為導向的建議，這些 建議與公共政策有關，也強調社會價值(魏陌、陳敦源、郭昱瑩，2001)。關於政 府追求的價值，在過去大量辦理契約委外的過程，學者呼籲除了經濟途徑之外，
社會途徑和政治途徑會有不同的觀察面向(陳重安，2011)。因此，回過頭來看政 府對於長照服務的提供，絕不單純只是經濟效率的追求，還有社會安全保障，甚 至是公平正義的價值。
Dye(1995：5-6)認為政策分析主要在於描述、解釋各種政策的起因和後果 (causes and consequences)，以研究政府的實際功能及為何制定此種政策，並由此 政策執行會產生什麼後果等。王篤強、高迪理、吳秀照(2010)曾經檢視臺灣社會
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福利的民營化經驗，指出民營化非但沒有限制官僚介入的範圍，反而使得官僚行 政裁量的空間更大，而在追求履約管理的過程，由於必須保有與協力單位互動上 的友好關係，使得契約監督流於形式，且在評鑑時往往需要借助外部學者專家來 提供檢討意見，以避免日後合作上的尷尬。如從追求經濟效率的觀點來看，長照 2.0 的政策設計是否有促成官僚達成目的的誘因？
目前長照 2.0 以在地老化作為政策座標，積極培植與佈建長照資源，關於長 照機構的管理與監督，存在「委託人」與「代理人」的專業關係，產生「誰來監 督監督者」的問題(陳敦源，2009)。政府推動長照 2.0，既以長照發展基金作為後 盾，培植民間團體發展長照 ABC，而在民間團體在接受政府補助之際，本應受 政府的監督管理，但是如果地方政府基於公私協力友好關係的維持而失去監督的 功能，這種社會性價值與經濟性價值的衝突，如何調和？
Goldsmith 和 Eaggers(2004) 提出網絡治理的原則之一，就是建議公部門的 實務工作者面對網絡治理環境，不僅要聚焦在計畫(programs)，更應該關注公共 價值(public value)。儘管政府的政策規劃不可能窮盡所有不可預見的情況，但是 政府推動長照 2.0 所欲達成的目的為何？未來還是需要政府和民間部門持續討 論、凝聚共識。而政府與民間團體的契約，也可以視為「不完全契約」(incomplete contract)(陳敦源，2009)，留待日後執行時再予補充，但是未來契約要填補哪些內 容，內容的增補就代表了政策設計的邏輯，也隱含了政府選定的公共價值，這些 未解答的問題還需要社會更多的溝通與討論。
二、審慎看待需求的多元性與未來性
Kettl(2006)曾指出管理公私部門界線(boundaries)的問題，需要考慮公私部門 在任務(mission)、資源(resource)、量能(capacity)、責任(responsibility)和課責 (accountability)等認知上的差異。Dunn(2015)政策分析是一門應用科學，並利用各 種研究方法與論證來產生並轉化與政策相關資訊，以謀求問題解決的方法。關於
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長照服務體系的設計，涉及政府與民間如何協力提供長照服務，政府規劃了什麼 樣的制度框架，民間的公益性社團法人或財團法人是否具備參與的條件？如何參 與？即使民間團體願意投入，也需要評估長遠的資源投入和成效。
譬如近兩年長照 2.0 主要的關注在社區式和居家式長照機構的建置上，財政 資源也主要是投入在這兩種長照機構上，因此無法回應長久以來住宿機構不足的 問題34。衛生福利部已經在 107 年完成「長期照護服務機構法人條例」的立法，
讓住宿式長照機構的申設有法源依據，此舉雖然有助於未來住宿式機構的設置，
不過更嚴峻的問題可能是民眾是否有支付能力，一般而言，住宿式長照服務一床 可能需要負擔 3-4 萬元，對一般家庭的負擔相對沈重，使得許多家庭無法將長者 安置在住宿式長照機構，而出現越來越多老人照顧老人的模式。未來政府是否願 意以財政支持住宿式機構？或者是政府願意負擔哪一類的長照服務？是全額補 助還是部分補助？由於這類的補助計畫一旦實施，貿然停止必將引發更大的民怨，
因此仍然需要更周延的政策評估。
其次，政府除了必須回應當前的長照需求，在資源投入時，也必須將老年人 口的成長趨勢納入考量，同時亦應將不同年代的老人照顧需求預作評估。譬如未 來 15 年即將步入 65 歲的老年人口，對於長照服務的想像，或許與當前的老年人 口的想像不同，退休養老的資產準備觀念也不相同，因此政府對於現在的資源投 入就必須預先思考若干年後的價值，以避免資源錯置的風險。再者，政府目前站 在培植長照 ABC 的立場，一旦民間單位多了，市場競爭性出來了，政府還要持 續補助以維繫他們的生存嗎？或者讓市場競爭機制來決定哪些服務單位可以繼 續生存？
34 資料來源：風傳媒。108 年 5 月 14 日。「『老人照顧老人』將成趨勢？衛福部砸 50 億，要在 缺乏資源的 88 鄉鎮建 50 個住宿式長照機構」。網址：
https://www.storm.mg/article/1278002?srcid=7777772e73746f726d2e6d675f666338353364333833363 73639383162_1557813522。
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Goldsmith 與 Eaggers(2004) 提出「網絡回應力」的概念，使之與過去的「官 僚回應力」有所區隔(如表 6-3)。例如過去執行長主要處理的是資源分配、辨別外 資料來源：本文整理自 Goldsmith and Eaggers(2004：159)。
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長照服務的體系建構，從中央到地方正是需要從網絡回應力來思考人才和能 力培育的問題。本文參考 O'Toole and Meier (2011)的論點，探討主管人員向上和 向外爭取資源的能力，這些能力是過去是傳統公務系統所低估或忽略的(Donald Kettl，2002)，藉由實證研究發現，主管人員的網絡管理能力不論對政策績效或組 織績效都有顯著的影響力，正可以顯示出人員網絡管理能力對當代公共政策的重 要性。未來只會有越來越多的跨部門、跨公私領域的專案團隊出現，共同處理越 來越棘手的社會問題，如何培養具備以顧客為中心的問題解決能力(customer-centric problem-solving) (Goldsmith and Eaggers2004)，降低當前公共管理者能力 與處理社會問題之間落差，將是考驗未來學界和實務界的共同課題，相信未來公 共行政和公共政策學門將會需要更多關於協商、方案管理、契約管理、網絡管理、
跨域治理的課程，來回應政府迫切的人才培育需求。
四、研究變數的測量與迴歸分析模型的選用
本文希望在組織建築和網絡治理的理論建構下，試圖檢視長照 2.0 在上路兩 年來的政策績效如何，而政策績效的測量，主要是選定幾個長照 2.0 與長照 1.0 最大不同，且與民眾息息相關的具體政策措施著手，因此在測量的面向上較受侷 限性，未來相關研究可以從長照 2.0 的長遠目標-建構「看得到、找得到、用得到、
付得起」的服務上，建構更細緻的測量指標，以使測量指標更具廣度和效度。
其次，由於本文在第四章關於自變數與依變數的測量上，都是從問卷調查中 取得資訊，因此有自變數與依變數同源的問題，未來研究上，建議依變數的測量 可以改用長照機構成長數或長照服務人力成長數，以改善量化研究只採單一資料 來源進行分析，可能導致同源偏差(common-source bias problem)的疑慮(Meier and O’Toole, 2013；Podsakoff et al. 2003；張鎧如、陳敦源、簡鈺珒、李仲彬，2015）。 再者，本文對於組織績效、政策滿意度和政策知悉度的迴歸分析，是以 OLS 迴歸模型進行分析，考量變數的範圍是介於 1-6 之間，未來分析可以改用「受限
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依變數迴歸分析模型」(truncated regression model)進行分析，以提高對參數的估 計和模型的解釋力(黃紀、王德育，2012)。