第二章 文獻回顧
第三節 長照服務的網絡管理
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第三節 長照服務的網絡管理
長照 2.0 計畫中一個很關鍵的面向，就是建置長照三級社區照顧模式，將醫 療院所、社會福利機構、民間社團、基層社區組織的能量予以串連，藉由政府與 民間的協力合作，共同提供長期照顧服務，在此網絡治理環境下，政府仍是關鍵 行動者，因此本節探討在網絡治理環境下，公共管理者應具備的能力，以及如何 善用資訊整合平臺，協助傳遞與分享長照服務資源。
壹、組織開放性
Thompson(1967)在《組織行動》一書中建議，組織研究除了封閉系統策略 (closed-system strategy)，還可從開放系統策略(open-system)著手。傳統上對於公 共組織的研究，主要關注在組織內部，在封閉系統中，最重要的考慮因素是效率 (efficiency)，運作組織所思考的控制機制(control mechanism)，都是為了降低不確 定 性 (uncertainty) 。 例 如 Gulick(1937) 建 議 部 門 設 立 原 則 (principles of departmentation)，應該考量任務、過程、人員、事務以及地點。但在開放系統中，
最基本的假定就是我們不可能完全瞭解組織的變數，我們也無法預測和控制最後 的結果。
Selznick(1949)在《田納西河管理委員會和草根運動》一書中指出，組織不只 關注理性或效率因素，尚且帶有社會的特質，組織中的個人不是工具性的，個人 是有經驗和需求的，同時，組織對環境也是有需求的，不論是政黨或者是利益團 體，都是受到彼此互動的影響，這個觀點近似結構功能(structural-functional)論點，
組織必須藉由相互調適以達到穩定(stability)和生存(survival)的目的。其中一個達 到穩定的策略就是吸納(cooptation)，在領導或政策決定的過程中帶入新的元素，
使得組織得以趨吉避凶。例如透過將某些倡議團體納入決策機制，可以獲取這些 團體對於未來政策的支持。
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戰政府處理公共事務的能力，於是出現「沒有政府的治理」(governance without government)(Rhodes，1996; Rosenau & Czempiel，1992) 或是「空洞化的政府」(hollowing out the state)(Rhodes，1994：138-139)的聲音。跨域治理的複雜性會導 致國家機關能力與政策工具的使用受到越來越多的挑戰，而政策執行的績效勢必 受到多元行動者的影響，也反映在政策執行的成效上，(Kickert et al., 1997;
Koppenjan & Klijn, 2004; O’Toole, 1996；轉引自(王光旭、陳敦源，2014：4)。
隨著跨域治理的公共議題日益普遍，投注在行動者關係的研究也越來越多。
對於政策執行的研究，興起一股從傳統「由上而下」(the top-down model) 與「由 下而上」(the bottom-up model)轉變到更具權變性的「政策網絡」(policy network) 的討論(王光旭、陳敦源，2014：4)，例如 O’Toole 和 Montjoy(1984：491-503)認 為政策網絡強調「組織間」互動關係(inter-organizational actions)，這種分析概念 不預設權力中心，反映出跨域治理中可能的動態性與複雜性，可以避免國家中心
徑」(state-centered approach) 的分析模式。
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徑」(society-centered approach) 的分析模式資料來源：本文整理自王光旭、陳敦源(2014：7-8)
在政策網絡時期，分別有「資源依賴」(resources dependence)及「權力依賴」
(power dependence)觀點的提出。Marsh(1998)認為政策網絡的分析應包含行動者 利益、網絡成員、水平和垂直的互賴關係及資源等四個分析變數，政策執行的網 絡關係乃是資源依賴的型態與資源動員(resources mobilization)的過程，利益是網
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絡中行動的驅使力量，對資源的連結與掌握是網絡中權力的來源，擁有相同利益 的行動者會基於擴張資源汲取的需要而進行互動，進而形成穩定的網絡關係。長 期研究英國中央與地方政府的學者 Rhodes 表示，中央與地方的互動關係是建構 在 網 絡行 動者 間的 資源互賴，因而提出「權力依賴理論」 (theory of power dependence)，以作為政策網絡探討政策制定過程的分析架構(Rhodes, 1997)。
上述這些研究成果都指出為了政策績效的呈現，必須留意政策規劃者與政策 執行者之間的連結問題，當政策績效的產出來自多元行動的協力合作，不僅行動 者所形成的網絡關係類型、行動者的策略與能力，都是影響政策績效的關鍵因素。
因此，將在以下討論網絡課責與網絡管理的重要性，進而延伸探討參與網絡治理 的工作管理者，應該具備那些網絡管理的能力，以及在網絡治理中資訊整合所能 發揮的功能。
貳、網絡課責與網絡管理
隨著公共事務的複雜度增加，政府與營利或非營利部門的協力治理變得越來 越頻繁，市場競爭模式或者公、私部門協力的社區照顧模式，逐漸取代傳統科層 的服務輸送模式，成為當代福利服務輸送之主流(Kettl, 1997)。在政府資源與能力 有限的情形下，面對公共服務課題，有必要與志願及社區部門建立夥伴關係，類 似流域治理、災害防救等公共議題，都需要公私部門的協力(李長晏、林煥笙，
2009；林淑馨，2017)，這些跨部門的討論，同時涵蓋政策執行的議題(Hill and Hupe, 2006)及跨政府的議題(O’Toole, 2000)。
跨政府間的網絡可以從過去政策網絡(policy networks；Kickert, Klijn, and Koppenjan, 1997)、公私協力(public-private partnerships；Linder and Rosenau, 2000)、
第 三 部 門 治 理 (third-party governance ； Salamon, 2002) 、 網 絡 治 理 (network governance；Klijn and Skelcher, 2007; Koliba, Meek, and Zia, 2010)、跨部門協力 (cross-sector collaborations；Bryson, Crosby, and Stone, 2006)以及網絡的公共管理
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(public management networks；Agranoff, 2007)等文獻中，得到一些啟發。隨之而 來的問題是，在政府、私部門和非營利組織的協力互動網絡中，如何進行網絡課 責管理？
Agranoff 和 McGuire (2001)認為網絡的管理知識和官僚體系的管理知識一 樣重要，他們提到網路管理的基本技能包括激發(activation)、框架(framing)、動 員(mobilizing)和整合(synthesizing)的能力11；網絡決策仰賴的是社會資本(social capital)的概念，以協調的方式或者知識的分享，建立共同解決問題的文化；網絡
一、網路管理中，也有 POSDCORB 嗎？ 作，避免或消減參與者故步自封的傾向，進而走向合作之路。(Agranoff and McGuire, 2001)
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(interorganizational collaborative capacity)。六、網絡中的權力問題(power)，在網絡 的議程。Milward and Provan(1998) 曾經提及，網絡管理的效能與利害
資料來源：本研究整理自 Agranoff and McGuire (2001)。
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前述 Agranoff 和 McGuire (2001)提出參與網絡治理的公共管理者，應該具備 激發、框架、動員和整合等網絡管理基本技能。Coleman(1990)也強調，過去政策 網絡是建立在系統命題上，缺乏個人層次的解釋基礎。基此，本文認為對於網絡 治理的理解，應該多一些關注在行動者所應具備的能力上，並且驗證參與網絡互 動的公共管理者，在能力上的差別是否對組織績效或政策績效造成影響。
參、政府在網絡中的策略與影響力
網絡治理的特色就是促使公部門與私部門進行協力合作，促進共同治理和溝 通協調，形成所謂了協力治理機制(collaborative governance)。為強化政府治理的 權威性，面對社會政策衝突、廣納相關政策利害關係人面對共同的問題，Sørensen 和 Torfing (2009)認為決策者必須採用網絡12為基礎的治理模式(network-based forms of governance)，評估標準尚應兼具效能(effective)和民主(democratic)兩種價 值。
一、網絡治理的效能觀點
在網絡治理中，政府透過利害關係人的協力以獲取外部資源，或者讓原來的 資源有更好的運用。不過，網路治理的交易成本仍然存在，在協調過程中，存在 彼此不同的目標和利益，使得政府部門進行計畫評估時，將會面臨現多元、分散 的政策標的。面對這個問題，新公共管理學途徑相關的理論，建議以準市場(quasi-markets)的概念來選擇，也就是以成本效率(cost efficiency)作為判斷基準。不論在 政府管制政策或公共服務遞送，都可以依賴奠基於完全市場的效能概念，考量資
12網絡是指一群相互依賴，獨立運作的行動者，他們可能來自國家、市場或公民社會，他們致 力於共同解決衝突問題，共享知識和對社會的想像，促進自我管制的政策擬定，在一個虛擬的 層級結構中，他們貢獻承載公共價值的知識，包括問題的定義、願景、想法和具體的管制措 施。
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源配置的最有效性(allocative efficiency)，也就是柏瑞圖最適配置(Pareto-optimal allocation)。
Sørensen 和 Torfing (2009)認為有效的治理不只是引進公共資金到公共服務 遞送機制(Provan and Milward，2001：415)，新的治理指標是從政策問題開始建 構，最後回饋到建立未來繼續合作的能力。這些基礎能力包括：
1. 對公共政策的問題和機會，有清楚的瞭解。
2. 建構具有創新的、倡議的、有彈性的政策選項。
3. 形成共同的政策決定，這個決定的執行成本不會超過所有行動者可以負擔 的範圍。
4. 採取相對溫和的政策執行手段，透過持續的溝通協調，建立一個所有行動 者都能認可的權威，並且設計具有回應性的計畫。
5. 提出計畫選項，且這些計畫是有彈性的，隨時可以根據需求、條件和偏好 調整計畫。
6. 創造未來合作機制，透過認知、策略和制度學習，建構共同的架構，促使 行動者持續相互依賴的發展和互信。
二、網絡治理的民主觀點
網絡治理中的民主可能存在嗎？網絡參與是自願參加的所組成，亦即並非每 個公民都有平等參與權利，也不意味其他行動者都有自由進入或者開放進入，官 方行動者也不能說他們就能代表受影響的公民，而利害關係人因參與到網絡運作，
往往被視為代表特殊團體發言，具有壟斷性的地位。正因為不全然具有代表性的 特徵，因此強調賦權參與治理(empowered participatory governance)可能被視為一 種政策工具，藉此強化權威的合法性。不過 Sørensen 和 Torfing (2009)也指出，
儘管網絡治理本身不是一種民主形式的組成，但是他們的治理績效卻可以被評價 是否民主。他們設定的民主門檻(democratically anchored)是：
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1. 受監控的政治官員是否可以影響網絡中自我管理的政策過程。
2. 私人企業團體或公民社會行動者，他們的績效是否可以被組織中的其他成 員所評價，據此瞭解他們的代表性程度。
3. 受到網絡決策所影響的公民，他們是否有對政策課責的權力。
4. 一般普遍所接受的民主規則或規範，應該讓更多的行動者接納，過程也能 更公平、每個代表自我群體的行動者應該有倡議的合法權力，不應該被視 為是敵人。
Sørensen 和 Torfing (2009)整合 Jan Kooiman (2003)、Bob Jessop (2002)及 Klijn 和 Koppenjan (2004)將後治理(metagovernance)定義為，產生和傳遞共同的規範和 想法，引導行動者如何治理和如何被治理。治理機制的選擇乃是具有策略意涵，
既能避免治理上的負功能，又能確保攫取特定的政治目的。其中運作的關鍵在於，
政府管理者是否可以節制權力，以避免瓦解網絡自我管理的機會，讓網絡中自然 形成的權威，發展出政治能力和決策能力。
政府管理者是否可以節制權力，以避免瓦解網絡自我管理的機會，讓網絡中自然 形成的權威，發展出政治能力和決策能力。