第二章 文獻回顧
第一節 高齡社會與長照服務
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第二章 文獻回顧
第一節 高齡社會與長照服務
長期照顧(long-term care)已經是一個當今臺灣社會共同重視的議題。人的一 生，總會歷經生老病死，在醫療技術相對進步今日，隨著人類壽命的延長，延伸 而來的就是如何老得有尊嚴。目前臺灣的人口型態，已經隨著時代變遷邁入人口 老化的國家。依照內政部統計資料，106 年我國國民的平均餘命來到 80 歲，男 性則是 77.28 歲，女性則是 83.07 歲4。人們一旦進入了生理機能的退化，面對重 大的傷殘疾病，每個人都不可能獨立克服這些問題，往往需要仰賴家人、護理人 員、甚至是長期照顧者，才能維持起碼的生命品質，在照顧或陪伴下才能慢慢重 拾健康或者延緩老化、失能的現象。
長期照顧就是提供陪伴和協助失能者(或者失智者)，並提供不同程度的照顧、
醫療與服務功能，以維護其正常生活的機制。過去，我國長期照顧(以下簡稱長 照)體系未臻完備，主要仰賴家庭照顧為主，但是民眾的家庭照顧能力不一，使得 國人因經濟能力或者地方政府醫療照顧能力的差異，導致老年生活的幸福感落差 很大。不少家庭照顧者或生病的人，因為不堪病痛的長期折磨而選擇輕生，給家 庭和社會都留下了傷痛。然而「健康權」應該是一種普世的人權價值，政府有維 護此一價值的義務。因此，長期照顧體系的建構，就是刻不容緩的政策議題。
面對高齡化社會，政府的公共服務應該有怎樣的轉變？國家發展委員會副主 任委員林桓(2016)指出，人口高齡化將改變既有政府的服務型態，為因銀髮族生 理特質，部分服務類型的需求將會提升，高齡者的健康照顧需求更為迫切，資通 訊科技服務，應該考慮到銀髮族的數位落差，而政府機關的服務人力在短時間內 將不足以回應，因此有必要以創新的作法來因應此一社會趨勢，以前瞻、全觀的
4 摘自內政部統計資訊網站-「簡易生命表及平均餘命查詢」
https://www.moi.gov.tw/stat/node.aspx?Z=1&sn=5992。檢索日期：108 年 6 月 7 日。
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思維來規劃公共服務，近幾年公共服務品質講對高齡者提出的服務措施有三大策 略，包括客製化服務5、主動到府服務6和結合社會資源提供7，也期待更多機關運 用不同創新策略，發展出多元的貼心服務。
壹、健全社會安全網
行政院於 103 年頒布「中華民國人口政策綱領」8，其中第 4 項「健全社會 安全網」中與高齡有關者包括：
(一)提供平價、優質、多元、近便之托育和托老環境。
(二) 強化高齡者預防保健知能與服務，提升高齡者生活調適能力，保障高齡 者尊嚴自主與身心健康。
(三) 健全年金制度，確保年金制度財務穩健，並建構多元經濟安全支持體系，
保障高齡者經濟安全與維持國家永續發展動能。
(四) 建構多元連續社會支持體系，健全長期照顧服務制度，強化家庭照顧能 量，維護照顧者與受照顧者生活品質。
(五) 促進高齡者社會參與，鼓勵高齡者投入志願服務，增加高齡者終身學習，
強化世代融合，活躍老年生活。
5例如臺北市大同區公所主動改善內部設施及空間規劃，設置「樂齡專用服務櫃檯」，國立陽明 大學附設醫院則是開設高齡親善門診，針對 65 歲以上長者，提供優先看診服務，如需進一步 檢查及檢驗者則由志工主動陪同，並依所提供不同顏色的檢查單到高齡親善窗口。
6例如高雄市鳳山區第一戶政事務所推出「戶政到宅服務」，由專人到高齡者家中協助申辦補領 國民身分證、印鑑登記或變更等案件。苗栗縣大湖鄉衛生所則是針對行動不便、長期臥床的長 者提供流感疫苗免下車及到宅施打服務。
7教育部終身教育司結合地方政府、學校、鄉鎮市區公所、民間團體等在地組織，共同推動「一 鄉鎮、一樂齡」的在地化樂齡學習中心，設計具地方特色的多元課程，讓長者「快樂學習、忘 記年齡」。另外，嘉義市政府衛生局為紓緩
人口老化帶來的各種健康與照護問題，結合產、官、學、民各界資源，推動免費長者體適能檢 測與正確運動指導服務，培訓體適能志工為老年人檢測體能數值後，客製化開立個人運動處方 箋並進行運動指導，讓長者透過正確運動改善體能，活的更健康。
8 資料來源：國家發展委員會網站
https://www.ndc.gov.tw/cp.aspx?n=6868882E351206A5&s=76B9477A422F022A&upn=0900128317 CBBFCF。檢索日期：107 年 7 月 6 日。
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(六) 打造友善高齡者生活環境，增加高齡者數位機會，關注高齡者與高齡女 性獨特需求，全面提升高齡者福祉。
(七) 積極推動銀髮產業，充分運用先進科技，開發多元、優質、適齡之商品 及服務，以滿足高齡化社會之需求。
因應高齡化社會，政府部門提出各項政策方案，包括衛生福利部辦理老人身 心健康相關活動、教育部推動老人學習及運動休閒活動、交通部觀光旅遊活動；
內政部規劃開發多元社會住宅、勞動部成立銀髮人才就業資源中心、文化部辦理 或補助各項懷舊展覽及藝文演出活動，或是金融監督管理委員會、交通部及農委 會合作於老人提領鉅款或辦理轉帳時，主動關懷提醒老人等(李百麟、王政彥，
2016)。至於企業部門應銀髮族的市場需求，主要是在高齡相關的保險及健康照 護部分，以及日間托顧中心、失智症及長照保險的開辦經營等。而對於社區部門 來說，「在地老化」是多數高齡者的心願，因此社區或鄰里將會是未來高齡社會 的主要推動者和扶持者，藉由社區關懷據點及安老服務站的設立，推動關懷訪視、
電話問安諮詢及轉介、餐飲服務和健康促進等服務。
貳、高齡社會四大願景
衛生福利部社會家庭署署長簡慧娟(2016)指出，高齡社會白皮書以「健康、
幸福、活力、友善」等原則，建構高齡社會四大願景，全面提升高齡者之健康與 生活品質，加強高齡跨域整合研究與產業發展，提供友善服務(如下表 2-1)。面向 高齡社會，服務型態已經從過去的老人福利、生活津貼和照顧服務為主的福利服 務，轉向以「全人觀點」關注長輩的健康生活，有待中央的協調與跨部會的合作，
同時善用公私協力，運用科技創新，翻轉老人形象，滿足長者自我實現，營造社 會友善無障礙的高齡社會。
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參、長照 2.0 計畫
自 1990 年代起，「在地老化」和「社區化照顧」的社區照顧理念，行政院於 96 年訂頒「建構長期照顧體系十年計畫」，作為規劃人口老化因應對策的整合政 策。「社區照顧」此一概念之興起，主要來自於福利國家(Welfare State)的理念，
所謂「從搖籃到墳墓」(from cradle to grave)均由政府負責照顧，然而政府力有未 逮，方有興起將照顧責任移轉社區，發展福利工作小型化、在地化、去機構化，
於是「社區照顧」之名乃於焉興起(黃源協，2000；賴兩陽，2006)。
社區照顧的模式，最重要的意義就是提供照顧的場域由機構轉到家中，服務 人力主要由社區內的志願團體擔任。不過，從過去實施經驗來看，社區所發揮的 功能有限，一則社區未組織化，組織機構無法提供專業的照顧服務，另一則是社 區的照顧資源成長緩慢，民眾難以獲得持續性的照顧(莊秀美，2009：183)。
為了規劃新的長照 2.0，政府也重新盤點長照 1.0 的不足之處，主要可以區 分為兩大層面9。第一面向是「資源建置層面」，包括服務資源發展緩慢、各服務 提供單位之間缺乏整合、服務體系欠缺向前延伸初級預防、向後銜接在宅安寧照 顧之整合性計畫；第二面向是「服務使用者層面」，問題包括服務項目缺乏彈性、
服務可近性待強化、服務時段難回應照顧者需求、家庭照顧者喘息服務需求未被 充分滿足。基此，在規劃時，在資源發展原則上，就會以優先擴大居家服務供給 量、普及化日間照顧中心，並整合各項服務，朝向以社區為基礎的整合式照顧服 務體系，具體而言，將會擴充小規模多機能服務、家庭照顧者支持服務據點、失 智症照顧服務，也會辦理預防失能和延緩失能等社區照顧工作。
9 資料來源：衛生福利部。106 年 10 月 3 日。「長照十年計畫2.0 ── 社區整體照顧模式」網 址：https://1966.gov.tw/LTC/cp-4006-42523-201.html。檢索日期：108年 5 月 17 日。
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(Non-government Organization,簡稱 NGO)和非營利組織(Non-profit Organization,簡稱 NPO)，是絕對不夠的，尤其如果都是小型的長照機構，管理能力不足，整體照顧‧
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類型 A 級旗艦店 B 級專賣店 C 級柑仔店 對象 長照服務對象 長照服務對象 長照服務對象
服 務 或 輔 具 服 等 以 上至少一項服務。
透 過 社 區 巡 迴 車 與 隨 車 照 服 員 定 時 接 送，串連 ABC 級服 務。
屋、社區復健或共餐 服 務 等 其 中 一 項 之 社區式長照服務。
務)、營養餐飲服務 (共餐或送餐)、預防 失 能 或 延 緩 失 能 惡 化服務。
目標 每一鄉鎮市區 1 處 每一國中學區 1 處 每 3 各村里 1 處 資料來源：本研究轉引自黃健育(譯)，《2025 長照危機：理解在宅醫療實況，起 造一個老有所終的長照美麗島》，頁數 315。
陸、地方政府在長照 ABC 服務流程的角色
從民眾服務端來看，一旦民眾有長照服務需求，不論是透過 1966 服務諮詢 專線，或者是醫院轉介的出院準備病患，或者是經由村里長轉介的個案，必須先 經過地方政府的照顧管理中心派案給照顧管理專員(簡稱照管專員)，經過照管專 員安排到府評估，核定個案的需求等級和給付額度，接續將會派案給 A 單位，再 由 A 單位指派個案管理人員到個案家中評估，依照個案的需求擬訂個案照顧管 理計畫，連結服務資源，追蹤服務情形等(如圖 2-1)。
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圖 2- 1 長照服務流程
資料來源：衛生福利部。108 年 4 月 20 日。「打造完整永續長期照顧體系的發展 與前瞻」國際研討會，臺北。
綜合上述，面對高齡社會，政府以前瞻的觀點，從人口政策綱領到高齡社會 四大願景，公佈實施長照 2.0，推動以社區力量共同照顧高齡者，佈建長照三級
綜合上述，面對高齡社會，政府以前瞻的觀點，從人口政策綱領到高齡社會 四大願景，公佈實施長照 2.0，推動以社區力量共同照顧高齡者，佈建長照三級