第五章 深度訪談
第一節 長照服務的組織建築面
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第五章 深度訪談
第一節 長照服務的組織建築面
本研究旨在探討地方政府推動長照 2.0 政策的組織績效，由於公共事務的複 雜，地方政府基於資源可近性、管理方便性、服務在地化等優勢，承擔政策執行 的工作。不過，政策規劃與政策執行，必須環環相扣，否則中央的美意就到不了 地方。在組織建築理論的指引下(Brickleyet al., 2004)，本文將觀察以下幾個準備 工作，包括地方長照管理中心的整合功能如何？鼓勵民間資源投入的策略和誘因 如何？成效如何？
壹、長照照顧管理中心的整合功能
長照 2.0 實施初期，衛生福利部仍由社會及家庭署和保護服務司分別執掌部 分的業務，直到 2018 年 9 月，長期照顧司正式成立，至此，中央政府對於長照 政策的規劃才有單一窗口。反觀地方政府，早年推動醫療照顧和老人福利，分屬 衛政和社政體系，在長照 1.0 的政策評估研究中，往往會有單一窗口尚待建立以 發揮統合功能之建議，中央政府雖早以推動長照服務單一窗口，亦即設置照管中 心的政策，但是各地方照管中心的組織建制上，仍有不同。
各地方的照管中心，有的是以機關性質設立，有的仍維持任務編組性質。前 者如宜蘭、苗栗、臺南、屏東，其他的主要還是任務編組性質。在整合功能上，
屬於機關定位者，在組織功能上較為健全，比較有政策主導權；屬於任務編組性 質者，主要仍是上級機關衛生局或社會局具有政策主導權，長照管理中心只是執 行單位。如以協調功能來說，以機關性質者，較具獨立協調能力。由此觀之，長 照政策的規劃與推動，多數地方政府仍劃歸於衛生局或社會局的統籌事項。
整體而言，長照管理中心以「任務編組」性質者居多。又長照業務既涉及醫 療專業，兼有社會福利色彩，長年以來部分屬於衛生醫療領域，部分屬於社會福
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利領域，因此在各地方政府主要都還是以「業務專屬性」(asset specific)上進行分 工，偏向醫事專業的部分，例如醫師、護理等相關專業事項，多由衛生局處辦理；
偏向社會福利、社工方面，多由社會局處辦理，如果有需要跨局處協調事項，再 由秘書長、副縣市長或縣市長協調。這個現象呼應了依照功能(function)區分進行 工作指派，至於跨功能整合的業務則需要複合型組織(matrix organization)進行工 作的整合與串連(Brickleyet al., 2004：407)。
臺北市的 ABC 管理是在社會局主責，所有的訓練和後端的執行，是由隸屬 於衛生局的照管中心處理。衛生局和社會局每一個月會有業務聯繫會議，是由副 局長共同召開，每個月有也有雙首長會議，每一季會有市長主持的長照諮詢委員 會議。
【ABC 主政原來在社會局，然後管理的話也在社會局，但是訓練的話 變成在照管中心。社會局跟衛生局其實是我們每一個月都有業務聯繫 會議，就是副局長級的，然後每個月都有兩個局長雙首長都要開會，
所以因為透過這個會議，很多長照的議題，我們這個會議講長照 2.0，
就是我們兩局處的長照，不講其他的業務，完全不講其他，就我們長 照，那一季我們就會開市長主持的長照委員會，所以我們經過這樣一 個多層的業務聯繫，事實上是等於兩局的溝通是很暢通的。】(B1)
【各個給付的薪資的收費標準事實上會全部同步在官網上。他是已經 固定的，他等於是一個很明確的收費標準，對他來講那叫補助標準，
他針對這民眾有這樣的需求，他如果說在這個需求量，他用哪一項服 務，他的補助標準都部在裡面，然後他也會把各個包的額度一直 po 在 上面。】(B3)
臺南市是少數長期照顧管理中心整合所有長照業務，不論涉及衛政或社政業 務，都是照管中心在處理，隸屬於社會局。同時也賦予照顧管理專員做整合業務，
民眾只需要找照管專員，不需要問其他承辦人，由照管專員來瞭解服務和進度，
比較接近個案管理師的角色，而不單純像其他地方政府照管專員只做失能等級評 估，還必須做到資源的連結跟資源的溝通協調。
【我們這邊就是所有的你只要跟長照有關的，全部都是照管中心】(B9)
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花蓮縣衛生局表示，長照政策主要是由縣府的推動小組委員會統籌，在衛生 局也有促進小組委員會，各分站也有在地的推動委員會。關於照管中心的定位，
儘管過去一直爭取設立二級機關，但目前仍屬於衛生局轄下的任務編組，照管專 員也隸屬於衛生局，至於社會處只是配合涉及該處執掌的相關業務，因此長照業 務的組織整合或業務整合，仍有相當努力的空間21。
【長照中心在民國 92 年之前叫做示範管理中心，那你知道 96 年長照 1.0 之後它就變成長期照護管理中心。那時候曾經我們想要把它、那時 候的推動委員會一直覺得它必須被獨立出來，所以嘗試一直讓它想要 成為二級機關這樣子，可是一直、那麼多年過去了，其實沒有爭取到，
所以一直都在衛生局項下的任務編組。】(B4)
【花蓮縣衛生局表示，長照政策主要是由縣府的推動小組委員會統籌，
在衛生局也有促進小組委員會，各分站也有在地的推動委員會。】(B4)
南投縣衛生局表示，長照管理中心隸屬於衛生局，在長照業務部分，衛生局 主要是負責醫事服務和喘息服務，長照 ABC 整合性服務是由社勞處主責，長照 管理中心會定期召開會議，邀請社政、衛政機關一起開會。此外，縣府也有內部 聯繫會議。另外，ABC 的各級會議，A 單位也會邀請衛生局和鄉(鎮、市)公所出 席。
【長照管理中心是單一窗口，隸屬衛生局。長照管理中心定期會開會，
社政、衛政一起開會，包括服務單位，資源的分享。】(B2)
【ABC 主責是在社勞處，ABC 整合性服務由社勞處執行。衛生局在專 業服務，遵照衛生福利部的權責劃分，專業的醫事服務、喘息服務。
以前還有居家護理、居家復健，現在統稱醫事服務。衛生局主責的醫 事服務和喘息服務。】(B2)
【縣府內部每各月有內部聯繫會議，與社政聯繫。ABC 有各級的會議，
A 級的會議也會邀請衛生局及鄉鎮市公所。ABC 聯合會議是社勞處主 政。】(B2)
21 尤其在政策剛開始上路時，A 單位的發展還不是很健全，B 單位也增設非常快，但因為大家 對政策都還不清楚，因此照管專員必須在第一線處理許多投訴案件。
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中心去執行，例如，屏東就全部整合進去，包括地方政府的預算規劃、中央政府 的補助執行、長照機構的設立許可等，因此長照管理中心的預算規模比衛生局還 大。這個說法，也可以從本文的實證分析中得到印證，也就是不論長照管理中心 是任務編組型態或機關型態，對組織績效或政策滿意度、知悉度而言，都沒有顯 著的影響力。
【對民眾端來講，他不用像以前不論是長照 1.0 或 2.0，他不用再去為 了什麼服務去找社會局或衛生局，其實他只要統一全部找照管中心，
那照管中心就會幫他評估完以後整個整體的社政、衛政，我覺得不論 是在社會局或者是在衛生局，其實都已經整併在照管中心，他只要對 一個單一的窗口就可以了，所以我覺得應該是沒有什麼特別太大的一 個整併上面的一個差異性。】(A1)
【照管中心整合出來，他有沒有機關化跟任務編組，我覺得大概會比 較有差別的應該是在說，行政業務到底有多少會進到照管中心裡面去，
行政業務比較像我們現在的一些什麼長照機構的設立啊！】(A1)
【彰化的照管，差不多就是在做評估，然後之間的轉介；屏東全部都 整合進去，就是他把所有包括地方政府自己的預算或是中央補助的大 部分的錢，所以全部就通通到那個中心去一起去執行，都在那個照管 中心，那個長照中心去執行，那個總體的執行預算規模，開個玩笑就 是，他其實是在衛生局底下，但是長照中心的執行的預算金額比衛生 局自己還要多。】(A1)
貳、人力與久任誘因
(一)照顧管理專員
過去照管專員的薪資只有三級，107 年衛生福利部提高到七級，過去只有薪 資起薪只有新臺幣 33,908 元，後來也調高起薪到 37,783 元，相比之下，現在的 薪資比較有誘因，而且開放 35 個系所畢業生都可以報名，大幅改善過去招聘的 情形。
這樣的機制設計就呼應了 Brickleyet 等人( 2004：421-434) 的看法，透過薪 資及創造內部流動市場吸引和留住優秀員工；透過長期的聘用關係和依照年資給
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薪的方式，提高久任的誘因，減少短期進用可能的工作偷懶、偷工時或其他減損 功能的行為。
臺北市對於照顧管理專員的進用，相對於其他縣市，是比較緩慢的，主因是 在臺北市的醫療機構多，專業人士的選擇性相對多元，因此照管專員的招聘比較 不容易。衛生福利部也表示，目前照管專員的聘任，比較聘不滿的是北部地區，
主要是都會地區薪資水平的問題，另外就是偏鄉或原住民族地區，交通不便因素 影響最大。這樣結果顯示出誘因設計的效果有地區效應，也就是同一種誘因設計，
在不同地區因薪資市場的差異性而強弱有別。
【比如說工、護理師你如果到醫院就是要上夜班，所以他們最後的抉 擇，大概不想上夜班的，就會比較願意，加上中央這一波，去年一月 多加薪，從三級現在變成七級，這樣的轉變，他們覺得還不錯】(B2)
【我是覺得雖然有七級，那底薪是三萬八。大部分來應徵的人是覺得 還可以接受，尤其現在又開放了 35 個系所。(照顧管理專員)不用國家 師級，以往是需要國家師級的，就是社工師、營養師、復健師、護理
【我是覺得雖然有七級，那底薪是三萬八。大部分來應徵的人是覺得 還可以接受，尤其現在又開放了 35 個系所。(照顧管理專員)不用國家 師級，以往是需要國家師級的，就是社工師、營養師、復健師、護理