長照服務的組織績效與政策績效

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場上進行比較分析，甚者，許多國家都會在報告中揭露這些服務機構的評比，並 且以百分位的方式提供給消費者參考。

本節關於網絡治理的討論，旨在指出長照服務遞送需要公私部門的協力合作，

對於網絡關係的建立與維持，將有助於服務品質的提升，而參與網絡互動的公共 管理者，除應具備傳統行政管理專業之外，尚須具備網絡管理的專業。此外，善 用資訊平臺作為一種跨域治理工具，既可滿足民眾知的權利，又能達到互動的便 利性，如果能進一步降低市場選擇的風險，發揮政府守門員的角色，將可避免家 屬在資訊不足下的決策風險。

第四節 長照服務的組織績效與政策績效

關於長照整體規劃面向的研究，林志遠、陳珮青、李玉春(2016)從連帶思想 討論政府、服務提供者及服務使用者對長期照顧服務的看法，其中從從政府的角 度來看，他們建議宜先確立長照政策核心理念是採國家照顧或社會扶助的理念、

長照制度的可負擔性、政府組織及服務輸送體系間的連結與協調一致、建立公平 的財務制度、加強人才培育及建立容易取得且公正的長照服務。吳肖琪 (2017)則 是指出在長期照顧服務法通過後，我國長照體系仍存在品質、數量、分佈、整合 與效率等諸多挑戰，尤其在快速高齡少子女化的社會，家庭照顧者的減少及醫療 照護財務與勞動人力有限的情況下，政府應提供失能者更有效率的醫療與長照整 合服務，因此建議長照 2.0 延伸服務對象至 50 歲以下身心障礙者，嘗試發展社 區整體照顧服務體系、強化照顧管理資料庫系統等，以提供更健全、有效率的長 照服務。林依瑩（2017）以臺中市作為個案，指出提升長照政策量能地方政府應 有的策略性作為，研究指出過去長照 1.0 的發展結果是外籍看護成長快速，卻缺 乏臺灣的長照服務整體思考，也就是長照的核心價值定位不明，長照發展缺乏區 域深耕的思維，因此建議地方政府對長照服務的策略性作為可以關注在以下幾個

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面向：一、高齡業務及組織的整併。二、以鄉鎮市區為服務劃分區域的主要依據。

三、推動特約式的委託關係。四、推動整合支付評估及服務。

至於針對長照政策的組織滿意度的研究，蔡玉霞等人（2015）針對長期照顧 管理中心的服務滿意度進行調查，研究發現大概有近 9 成的人對於照管中心整體 表現是滿意的，至於不滿意的原因包括：宣導、申請程序、服務內容和服務機構 不一致等問題。莊文玲、張文典、黎秉東(2012)曾針對苗栗長期照顧管理中心的 服務滿意度進行調查，研究發現民眾對長期照顧管理中心所提供的服務內容及長 期照顧管理師的服務態度等，皆有大於 80 %的滿意度，整體滿意度為 83 %；同 時也發現政府部門單位對於長期照顧管理的服務流程，並未落實宣導，導致民眾 不了解申請流程，造成缺乏對於長期照顧管理中心功能不清楚。民眾在接受過長 期照顧管理師服務後，對於服務內容都感到滿意，顯示服務品質是可被信任的。

其餘關於長照滿意度的研究，或側重於照顧服務員對工作滿意度的探討（葉淑娟，

2003；林春只、曾明月，2005；王芷萱，2012）；或側重於居家護理人員工作滿 意度的研究（陳美惠、簡莉盈，2010）；對於長照服務滿意度的研究，相對較少，

且限定於主要照顧者（曾桂琴，2002）。

綜合上述研究，本文發現，對於長照整體規劃面的評估，尚缺乏實證調查的 分析；至於滿意度的調查，則是侷限於人員滿意度，缺乏從組織面到政策面的連 接討論。沈建中、吳美雲、施乃元(2017)曾指出政府績效並不是完全客觀，而是 必須要經過「詮釋」與「定義」的過程，才能產生管理上的意義。過去 OECD 對 政府績效管理的面向涵蓋「過程」、「效率」、「效能」、「服務傳遞」、「財務績效」

等標的，但即使對於同一組織的產出，不同的主體(詮釋者)隨其觀察向度及著重 的重點不同，會對績效產生不同的評價。本文認為長照服務的政策績效，一則來 自地方政府的組織效能的影響，另一則是民間共同協力合作的成果，也就是政策 績效乃是受到政府組織設計和網絡管理的影響，而這樣的論點，尚需要經驗研究 加以驗證。

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壹、組織績效

組織績效的測量，依據 Rainey(1997)的看法，從組織內部管理與外部管理及 控制與彈性的分類，有四大途徑，分別是目標途徑(goal approach)、系統資源途徑 (system-resource approach)、參與滿意途徑(participant-satisfaction approach)、內部 過程途徑(internal process approach)。

關於目標途徑，Rainey(1997)指出組織往往存在多元的(multiple)、衝突的 (conflict)政策目標。又由於課責因素(accountability)的存在，許多來自國會控制 (congress control)的法律，要求行政機關遵守相關的授權規範，以達到層級管制的 目的。這些多元分歧的目標，使得政府部門難以有清楚的績效測量指標。

「目標途徑」的績效測量(effectiveness measure)主要是從任務(mission)、核心 價值(core value)或策略(strategy)予以定義，將目標予以明確化之後就能測量，測 量方式分為「主觀測量方式」(subjective measure)和「客觀測量方式(objective measure)」，主觀的測量通常是藉由組織內成員、上層管理者或組織的利害關係人 進行評分。「系統資源途徑」主要是觀察組織吸收外部資源以維持生存的能力，

主要是探討組織資源的流入(inflow)與流出(outflow)的狀況，不過隨著非營利組織 的出現，組織的投入和產出之間的關係將會變得模糊。「參與滿意途徑」主要是 從組織內成員、顧客、管制者、外部控制者和結盟對象對組織的評分而定，在測 量時可以區分為感知性的測量(perceptual measures)和客觀性的測量(objective measure)。「內在過程途徑」，主要是為了組織產出的目標，進行內部的稽核 (accounting)和控制(control)。

關於組織產出或品質的評價，Rainey(1997)以「彈性 vs 控制」及「內部 vs 外 部」作為區分標準，套用評價組織績效的四個途徑，架構如下。

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圖 2- 2 組織績效的分析架構

資料來源：本研究整理自 Rainey(1997：139)

前述 Rainey(1997)有關組織外部的績效衡量，是採用開放系統模式，主要觀 察組織吸收資源以維持生存的能力，藉由觀察資源的流入與流出的狀況，作為組 織績效的測量標的。不過這個觀點過於抽象，難以觀察長照 2.0 的組織績效。

至於組織績效的評估面向， Brewer 和 Selden(2000)及 Kim(2005)所設計的 組織績效三大行政價值構面-效率、效能和公平，轉換成外部評價的標的。關於組 織績效，Brewer 和 Selden(2000：4)及 Kim(2005)認為，從行政價值來看，組織績 效又可分成效率(efficiency)、效能(effectiveness)和公平(fairness)三個面向。Boyne 等 人 (2006) 的 研 究 則 認 為 政 府 績 效 大 致 涵 蓋 產 出 的 質 量 (output quality and quantity)、效率(efficiency)、效能(effectiveness)、課責(accountability)、公平(equity)、

廉潔(probity)、民主(democracy)和影響層面(impact)。Brew(2006：37)則是從組織 的生產力、品質和貢獻度等面向進行測量。除了「效率」與「效能」之外，近幾 年也擴展到「透明」和「公平」等公共價值面向。(Bao et al., 2012; Bryson et al., 2014；Van Loon，2017；陳敦源等人，2017)

人力資源模式 開放系統模式

內部過程模式 理性目標模式

彈性

內部

控制

外部

手段：凝聚、士氣 目的：人力資源發展

手段：彈性

目的：成長/資源取得

手段：資源管理 目的：控制

手段：規劃、目標設定 目的：生產力、效率

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由於長照 2.0 目前是由政府以補助的形式培植長照機構，需要考量到資源的 使用效率與效能，再則長照 2.0 考慮的是未來潛在的高齡長者，而這類資源使用 需要顧及普及性的價值面向，如何讓民眾感覺到公平不偏，也是政府在政策設計 時應該思考的面向，因此本文認為在組織績效的測量上，宜兼顧效率、效能和公 平等面向。

貳、政策績效

從公共服務滿意度的角度，本文建議可以參考 Mor(2005)所提顧客滿意度論 點，以內部顧客作為觀察對象。Mor(2005)指出長照服務品質的測量，有以「生活 水準」為核心，也有以「服務滿意度」為核心。前者主要是針對接受醫療服務為 對象，瞭解其健康復原情形，而後者主要是從顧客滿意(consumers’ satisfaction)的 角度，瞭解其接受健康照顧的經驗。多數的醫療院所或社會服務機構，都會實施 顧客滿意度調查(consumer satisfaction surveys)。

由於長照 2.0 在民眾端主要接收到的是服務，因此本文將會針對目前政府提 出的措施進行滿意度和知悉度的調查，期望從顧客滿意度的角度理解目前民眾對 當前長照 2.0 的評價，經由對個別政策措施項目評價的瞭解，有助於探討民眾對 哪些項目存在不滿意，再針對這些個別項目進行改善。