第一章 緒論
第二節 研究目的與問題
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
3
必要整合內部社政體系與衛政體系，尚須協調民間的資源投入，並且將社會安全 網的涵蓋面由失能老人的照顧，進一步推廣到失智老人的照護，甚至是家庭照顧 者的喘息服務。
為了推動長照 2.0，中央政府從計畫的規劃、法規的整備到預算的支持，持 續性投入資源挹注到此項計畫。地方政府也必須因應外在社會變遷、配合中央政 府的政策指示以及回應民眾對於服務需求的轉變，不僅有必要整合內部社政與衛 政體系，尚須協調民間的資源投入，並且將社會安全網的涵蓋面由失能老人的照 顧，進一步推廣到失智老人的照護，甚至是家庭照顧者的喘息服務。地方政府的 政策執行力(policy implementation) 攸關政策成效，首要之務乃是擘劃相應的組 織架構，將計畫、人力、資源和工作目標扣連在一起以達成政策目標。本研究希 冀透過對當前長照 2.0 的績效評估，分成組織績效和政策績效兩個層面，透過量 化與質化的分析，檢視長照 2.0 的執行成效，進一步回饋修正意見到政策規劃與 執行，提供更好的公共服務品質。
第二節 研究目的與問題
為因應高齡社會到來，發展完善的長期照顧機制，96 年行政院核定《長照十 年計畫》(簡稱長照 1.0)，積極推動長照業務。隨著人口老化及照顧服務需求多元 化，行政院於 105 年 12 月核定《長照十年計畫 2.0》，並自 106 年 1 月起實施，
《長期照顧服務法》於 106 年 6 月 3 日施行。
甫自 106 年上路的長照新制，政策成效如何？地方政府長照機構的組織績效 如何？均有待檢視。組織績效或政策績效，受到諸多因素所影響，包括組織人力 素質、專業訓練、向外界爭取資源或政治支持的能力、資訊整合功能等等因素，
也受到外部資源(醫療院所、社福機構、基層社區組織)和外部需求(潛在需求者) 的影響。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
4
一、組織設計與組織績效
儘管長照目標是希望確保每一個國人都能享有健康老化的權利，但是個人經 濟條件不同、各地方政府的資源條件也不一樣。地方政府的組織績效不同，影響 所及，也將關乎特定政策的執行成效。
對地方政府而言，長照 2.0 需要政府與民間團體攜手投入資源和服務，在專 業性上，需要衛政和社政領域專業人才的共同投入，政府如何對內進行組織的協 調與整合，讓民眾可以用最簡便的方式找到政府窗口？這是長照 2.0 首要克服的 問題。對外而言，政府如何與民間團體共同協力、合作？讓民間團體的資源和服 務可以投入到長照 2.0，如何串連起長照服務？這就必須考量組織與外部環境的 互動問題。
本文將借用組織建築學(organizational architecture)的理論視角(Brickley et al., 2004)，觀察政府在推動長照 2.0 時，如何透過組織設計將外在環境與執行策略加 以整合。尤其各地方政府的財政狀況、人力資源不等，服務對象、服務範圍也不 相同，同時各地的衛生醫療院所、私人企業所提供的醫療或養護機構也不相同，
使得長照政策的執行成效也不相同。地方政府在組織調整上，如何規劃因應？這 類的組織型態是否以「照顧管理中心」為單一窗口？人力是否充足？是否有專業 的培訓計畫？薪資誘因是否足以支撐育才、留才的目的？這些因素不但影響組織 績效，更深深影響政策績效。這些面向的檢視，有助於我們盤點政府在長照 2.0 推動上的組織能量。
二、網絡管理與組織績效
在面對政府資源有限的情形下，政府要落實在地老化目標，政府推動長照三 級社區整體照顧模式，更需要整合醫療機構、社會福利機構和民間社團、基層村 里組織的力量地方政府，除須爭取原本投入老人照顧的公益性機構之外，還需擴
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
5
展醫療院所投入長照機構的設置和服務，不論是居家式、社區式或機構式的長照 服務，都需要政府和民間的資源、人力、技術共同協力，才能提供完善的長照服 務，才能有機會進一步落實「看得到、找得到、用得到、付得起」的目標。
然而，在長照政策上，政府如何讓民間有意願參與？怎麼協調民間各類資源 投入？如何讓資源可以有效的整合與連結？地方政府的公共管理者是否有引進 民間技術、知識、資源，以及獲取政治支持的能力？資訊網站可以協助做到哪些 資訊提供？譬如民眾最在意的就是負擔費用的部分，如何讓民眾在選擇長照服務 時，有充分的資訊，可以選擇既安全又負擔得起的服務項目，而這些資訊如何經 由政府的整合達到資源的分享，進而幫助民眾對長照服務項目的選擇如何透過資 訊系統做到資源或服務的整合？再者，如何透過資訊系統連結長照各項服務流程，
讓政府可以掌握對民眾的長照服務是否到位？甚且可以作為勾稽政府補助民間 服務項目的依據，發揮資訊監理的作用。
三、組織績效與政策績效
組織績效或政策績效往往是各級政府首長相當在意的公共管理課題。在民主 時代，機關首長都相當重視民意與輿論的反應，政府績效的呈現，最便捷的方式，
往往是透過滿意度調查。這些施政滿意度的資訊，就可以回饋給政府部門，重新 審視政策內涵和執行方法，進而提出改善方案。
政策的成效，政府部門是啟動的關鍵。不過，政府的組織績效好，不代表 政策一定能成功，但如果沒有政府的組織績效當基礎，特定的政策績效將難有 成效。換言之，當組織績效越好，則政策成功的機會越大。舉例來說，從組織 的內部面向來看，當地方政府的人力充足、人員素質好、薪資水平高，相對於 沒有達到這些水準的地方政府，組織績效往往前者優於後者，在執行特定政策 時，前者的組織量能高於後者，政策績效往往也可能是前者高於後者。同理，
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
6
當管理者的能力好，善於溝通、協商和說服，容易為組織爭取內部與外部支 持，則組織績效也會越好，同樣可能帶動政策績效。
藉由對組織績效與政策績效之間關連性的探討，我們可以瞭解到地方政府組 織績效可以改善之處，如果屬於政策規劃的環節，就可以將改善資訊回饋給中央 政府，透過滾動性的修正，讓目標達成度提高或公共服務品質提升。
綜合上述，本文的核心焦點在於，地方政府推動長期照顧政策的組織成效與 政策績效。地方政府是政策執行的機關，更是重要長照政策的關鍵行為者，鑲嵌 在中央政府、醫療機構、社會福利機構、民間社團、地方基層組織、服務需求者 共同形成的政策網絡中。本文研究問題如下：
一、擇要檢視長照政策的歷史沿革，耙梳長照 2.0 與長照 1.0 的差別，探討 政府在長照的功能增加面向及相關配套。
二、檢視影響政策績效與組織成效及其影響因子，包括地方政府的組織管理 措施有哪些？網絡管理能力如何？資訊整合能力如何？這些因素都將 影響地方政府的組織績效與政策績效。
三、檢視地方政府推動長照 2.0 的成果與非預期結果，提出政策改善建議。
長照 2.不僅是一個國家層次的政策規劃議題，也是一個地方治理的政策執行 課題。面對同樣的問題，同樣的法令框架，地方政府的策略選擇可能不盡相同，
遇到的困境與解決方式也會因之有別。這是一個新興的公共服務遞送的治理課題，
跨越中央與地方的分工合作，以及政府與民間的協力，此一研究本身指出時代問 題，標示在特定的空間背景，探討不同的地方政府的條件差異與策略選擇，本文 期望藉由問卷調查和深度訪談，檢視長照 2.0 執行成果，進而探討長照 2.0 的機 制設計、服務流程與分工，期能診斷當前長照 2.0 的問題，進而提出研究建議與 未來研究方向。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
7