第六章 結論與建議
第一節 研究發現
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第六章 結論與建議
第一節 研究發現 壹、長照 2.0 的政策目的與規劃
由於人口結構的改變，臺灣已於 107 年進入高齡化社會，將於 114 年進入高 齡社會，為了因應高齡者的照顧需求，政府已於 96 年推動長照 1.0 計畫，復於 106 年推動長照 2.0 計畫，同時也於 105 年推動長期照顧服務法的立法，並於 106 年 1 月 1 日正式實施。
鑑於人口結構快速老化、家庭結構改變、家庭照顧人手越來越少，因此在規 劃長照 2.0 時，除了長照 1.0 既有的 8 項服務，另外新增了 9 項服務，以期向前 延伸到預防老化，向後延伸到安寧照護，同時也提供家屬喘息服務。另為落實社 區照顧和在地老化，也推動社區整體照顧服務體系，A 單位代表社區整合型服務 中心，B 是複合型服務中心，C 則是巷弄長照站，期望藉由長照資源的在地化、
普及化，讓民眾可以「看得到、找得到、用得到、付得起」長照資源與服務。截 至 107 年底，總計 A 單位已有 472 家、B 單位已有 2,974 家和 C 單位已有 1,604 家。
為了改善長照資源不足，政府透過長期照顧服務法的立法，確立長照財源，
由遺贈稅、菸稅、房地合一稅、菸捐等主要稅捐來源，提供長照基金的歲入基礎，
107 年實際收入達 363.5 億元。107 年底長照基金，累計 106 年底餘額，加上 107 年實際收入，扣減基金用途之後，仍有剩餘 305.3 億元。在長照基金的基礎下，
政府以補助和特約長照機構的方式，由民間部門來提供長照服務，再由政府和民 眾共同分攤長照服務經費，除中低收入戶外，政府負擔 84％，民眾負擔 16％，
減輕民眾負擔。
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長期照顧需要結合醫療護理及社會福利的專業，為了有效統合各相關法規、
計畫，擬訂與執行政策目標，衛生福利部也於 107 年 9 月正式設立「長期照顧 司」。多年來，中央政府輔導地方政府成立「長期照顧管理中心」，作為地方政府 推動長照業務的單一窗口，囿於組織法規及地方組織政治生態問題，長期照顧管 理中心以機關形式設置者較少，多以任務編組形式在推動長照業務，也就是長照 政策的規劃權責，在地方，不是在衛生局，就是在社會局。換言之，長照業務的 推動，在地方多以協調會議或聯繫會報方式整合衛政和社政的共同投入。如從民 眾端來看長照服務遞送，單一窗口的概念，服務的整合將更優先於組織的整合，
不論是 1966 電話諮詢專線服務、出院準備個案轉介或社區基層個案轉介，這些 需要長照服務的個案都會進到長期照顧管理中心派案，最重要的就是讓民眾可以 更即時、更方便地接受到長照服務。
貳、組織績效與其影響因素
(一)組織績效的評價
關於組織績效的測量，本文是參考 Brewer 和 Selden(2000)及 Kim(2005)所設 計的組織績效測量題組，涵蓋效率、效能和公平三大行政價值。其中關於機關組 織績效的測量，分數評價較低的主要是「機關不會互踢皮球」、「達成設定目標」
及「解決民眾問題」等項。這些結果顯示在推動長照服務仍然存在機關之間協調 溝通的問題，儘管多數地方政府多以任務編組共同推動長照政策，但是遇到突發 狀況或過去未曾遇到的情形，仍宜適時啟動協調機制，才能避免機關本位主義導 致出現互踢皮球情形；至為提高目標達成度，則宜瞭解目標妥適性，檢視未能達 成目標的原因，提出相應的改善對策，並持續檢討改進；另為解決民眾問題部分，
則宜蒐集和歸納民眾問題的根本原因，診斷民眾問題是否可以解決，如果不能解 決，應該如何回應比較能取得民眾的同理。
(二)迴歸分析結果
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針對機關組織績效的分析，本文以 OLS 迴歸模型進行分析，自變數包括組 織建築管理措施、機關網絡管理能力、主管人員網絡能力、官方網站幫助程度、
利害關係人支持度，控制變數包括組織類型和服務地區等變數。分析結果顯示，
組織建築相關管理措施越好、機關網絡管理能力越好、主管人員網絡能力越強者，
機關的組織績效也就越好；至於官方網站幫助程度、利害關係人支持度對於機關 組織績效則沒有顯著的影響。經由上述實證分析結果顯示，如為提升機關的組織 績效，仍須持續健全組織建築面向的相關管理措施、提升機關網絡治理能力、主 管網絡管理能力。
(三)迴歸分析結果的討論
長照政策領域中與組織建築理論相關的管理措施，經本文耙梳，可以涵蓋單 一窗口服務、宣導長照資源、辦理人員教育訓練、蒐集第一線長照工作者的回饋 意見、抒解人力不足、改善工作環境友善度、降低員工過勞等，這些都是影響組 織績效的重要因素。本研究經由問卷調查顯示「蒐集第一線長照工作者的回饋意 見」、「抒解人力不足」、「降低員工過勞」等項的評價偏低，未來政府仍宜持續關 注與改善這些問題，以為政府連結民間長照資源建立良好的基礎。近兩年雖然衛 生福利部已經核增長照工作人力，也希望藉由薪資調整改善人員流動率問題，但 是這些誘因是否發揮功效，仍宜持續追蹤評估。此外，回饋機制是政策變遷時非 常重要的機制，不僅可以探知政策效果作為政策修正參考，也可避免政策失當導 致資源流失又無法解決問題，未來仍宜善用第一線長照工作者的資訊回饋機制，
以為政策診斷之用。
過去對於政府的管理能力的討論多從封閉性觀點，建立所謂的執行 SOP，不 過，隨著公共事務的複雜化、政府財力、人力的有限性，政府越來越需要與民間 協力。關於政府與民間協力的討論，Agranoff 和 McGuire (2001)建議應該關注網 絡課責和網絡生產力的問題，又面對當前的網絡治理環境，本文參考劉宜君(2006) 根據參與者之間的互動過程與其所欲達到的目的，區分為四種主要的類型-資訊
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網絡、發展網絡、外展網絡、行動網絡，據此發展出長照服務領域中機關網絡管 理能力的問卷題組；經由實證分析，本文證實機關網絡管理能力對於組織績效，
確實具有顯著的影響力。未來政府與民間的協力或合作，仰賴的不是官僚體系的 權威或市場的價格機制，因此需要的是不同專業之間的服務串連、資訊共享、專 業技術交流等，這些互動機制的建構、承諾、信任與分享的氛圍，有賴政府創建 共享平臺，打造有利於互動的環境。
在網絡治理時代，O'Toole 和 Meier (2011)特別強調高階管理者的外部網絡能 力(external network)，也就是獲取技術、知識、資源和政治支持的能力，建立超 越傳統上管理上的能力，以使組織足以處理外部和環境的不確定性。據此，本文 發展出主管人員網絡管理能力的測量題組，意指善於向外部取得長照最新的專業 知識、善於爭取上級機關經費預算的挹注、善於運用外部協力夥伴的資源、善於 爭取上級機關的支持、能夠讓外部協力夥伴與本機關站在同一戰線一起努力等面 向的測量題目。經由實證分析，本文證實主管人員的網絡管理能力，對於組織績 效具有顯著的影響力。過去關於機關組織績效的相關研究，甚少考量到網絡管理 的相關變數，然而，類似推動長照等涉及跨公私領域的業務，需要中央、地方和 民間團體的協力，在機關的績效表現上，不論是機關或主管人員，具備網絡管理 的能力，是相當重要的。近來已有不少研究呼籲正視培育公共管理者的網絡管理 能力(Sørensen and Torfing，2009 ；O'Toole and Meier，2011)。未來主管人員除了 本身的專業能力和一般性管理能力，對於網絡管理相關能力的提升，也需要政府 部門投注資源培訓，或建立不同縣市之間交流的機制，以利政策知識的學習與分 享。
此外，過去對於長照政策績效不盡理想的歸因，往往指向社政和衛政整合的 問題(林萬億，2000；江大樹、梁鎧麟，2011)，或指出長照管理中心以機關建置 者整合功能優於任務編組者，本文從實證分析中發現，組織類型並不是影響機關
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組織績效的重要因素。這個發現也呼應了受訪者所指出的，在發展長照的過程，
服務整合優先與組織整併的觀點。
參、政策績效與其影響因素
1.政策績效的評價
關於長照政策績效的測量，或採客觀性評價，諸如長照涵蓋率、長照服務人 力成長率、佈建達成率等；或採建議採用感知性的評價，以服務滿意度為測量基 準。
(1)客觀性評價
從客觀數據來看，107 年長照的 ABC 佈建成果與 109 年所設定的績效標準 相比， A 單位 109 年全國目標值是 469 家，107 年實際已有 472 家，達成率 101
％；B 單位全國目標值 829 家，107 年實際已有 2974 家，達成率 359％；C 單位 全國目標值 2,529 家，107 年實際已有 1,604 家，達成率 63％。如果從目標達成 率來看，A 單位與 B 單位均已達標，至於 C 單位的佈建，相對不盡理想。
從上述數據如果加上本文的問卷調查分析，目前民眾對於 C 單位的知悉度 不高，但是滿意度卻是很高，顯示民眾對於目前 C 單位的共餐服務、喘息服務和 延緩失能服務，是有期待的。但是面對 C 單位的佈建相對不盡理想，政府有必要 對此原因進行調查。是因為 C 單位與社區關懷發展據點的重疊性太高？還是行 政流程太複雜？抑或是地區基層組織不知道怎麼申請成立 C 單位？透過對這些 問題的檢視才能對 ABC 的建構成效提供更寶貴的資訊。
B 單位的大量成長將會讓長照服務更具競爭性，這是 B 單位成長的優點。不 過部分學者憂心市場上服務單位良莠不齊，可能造成民眾接受到的服務不到位，
傷害政府培植民間發展服務單位的美意，因此地方政府對此更應該提高警覺，預 為建立相關示警和輔導機制，督促服務不周的服務單位適時改善服務流程和品質，
傷害政府培植民間發展服務單位的美意，因此地方政府對此更應該提高警覺，預 為建立相關示警和輔導機制，督促服務不周的服務單位適時改善服務流程和品質，