研究背景

本文所謂社會工作包含了社會福利、社區營造與發展以及社會安全等工作。

憲法第155條至第156條規定國家保障老弱殘廢、無力生活、婦女兒童及受非常災害 者等扶助與救濟義務，第157條則賦予了國家推行衛生保健事業的義務，憲法增修 條文第10條更明確列舉了社會救助、福利服務、國民就業、社會保險、國民就業 及醫療保健等國家應照顧人民福利事項等義務。是以，社會福利是最常見的社會 工作，舉凡低收入戶、中低收入戶、中低收入戶老人、弱勢兒少、身心障礙者、

單親及特境家庭等弱勢照顧，且尚包含了急難救助、緊急安置等業務，種類繁多 且對各族群之照顧可謂面面俱到。2008年社會福利支出佔我國總預算百分比為 17.6%，至2018年則為24.9%，已將近總預算四分之一，若加上社區發展及環境保護 措施經費（佔比0.9%），已達25.8%，負擔不可不謂沉重。

貳、社會工作資源亟待整合

所謂社會工作分為個案、團體及社區工作三大部分，其中個案及團體工作由 社會福利部門負責，社區工作則由文化或內政部門負責。於社區常見的團體有社 區大學、文史工作室及社區發展協會，其中以社區發展協會最容易受人為因素影 響，諸如社區居民參與意願不高、參與深入程度不夠、領導者欠缺領導統御能力、

幹部缺乏專案企劃能力、極度仰賴政府經費補助、地方政治生態糾葛及公部門監 督輔導失當等多元因子環環相扣、交互影響而使社區發展協會之社區工作功能發 揮有限，甚至陷於停擺狀態。反之，發展狀況良好之社區發展協會，在政策面偏 好下，較有機會爭取政府資源，容易在特定區域形成壟斷現象，或有可能在某種

層面阻礙了其他在地團體之社區工作推行。

大旗美地區從事社會工作之機關團體非常多元，除公部門之旗山社會福利中 心及各區公所外，尚有私部門如各社區發展協會、旗美社區大學、在地慈善團體 及其他社會團體等。其功能角色定位多樣化，界線分明且存在既合作又競爭之現 象。實務經驗上，公、私部門各團體有所交集部分，常見疊床架屋而有浪費資源 之可能。無所交集部分，往往兄弟爬山、各自努力而有事倍功半之可能。甚至有 爭搶政府資源，互扯後腿之情事。政府機關於法規必須加以監督管理之範圍外，

或因依法行政原則、或因政策資源不足，而無從積極扮演中介角色來輔導其正向 發展。何況，憲法增修條文確立了政府擔綱社會福利之重要任務，在整體國家資 源有限、民眾福利需求卻又日益增加之趨勢下，整合民間團體，以減少行政成本 及資源無謂浪費，有其必要性。

一、社會福利

在中央主管機關為衛生福利部，在地方以高雄市政府為例，則為社會局及衛 生局，兩者關係樞紐為社會安全概念。高雄市政府社會局於全高雄市共設有14處¹社 會福利服務中心。旗山社會福利服務中心為高雄市政府社會局之分支機構，負責 範圍有旗山區、內門區、美濃區及杉林區等，任務職掌除與各區公所分工社會救 助工作外，尚有新住民、身心障礙者、兒童少年福利、單親特境及高風險個案關 懷與協助。亦提供資源運用、社區工作協助及活動空間等服務。此外，民政體系 之區公所亦擔任第一線發現、處置及轉介等工作，業務偏重於經濟弱勢民眾之扶 助。在社會福利工作日趨多元而複雜背景下，加上我國已進入高齡化社會，長期

1 高雄區分為北（岡山、彌陀）、中（前鎮、小港、鹽埕、旗津）、南（鳳山、仁武、大寮）、西

（左營、三民）、東（旗山、六龜、甲仙）等5大督導區，各轄若干社會福利服務中心，計有14 處。

照顧也將成為工作核心，整體社會福利需求日益增加。然公部門資源有限，倘由 政府單獨負擔此一龐大任務，恐怕整體服務品質無法符合人民期待。是以，使用 者付費及結合民間資源勢所難免。將社會福利機關行政法人化是值得思考的方向，

除了可結合民間社會團體人力、物力及財力資源外，任務整合及分工亦有增進效 率、效能之契機。

二、社區發展

社區（Community）依社會學之定義為，一特定界線之人口集團，具有共同活 動或服務中心，且居民具有相同之集體行為與意識，謂之。（陳月娥，1993）。社 區工作包含了社區發展（基層建設、精神倫理建設、生產福利）、社區關懷（長 期照顧網絡之一環）、社會福利及社區營造等，非常多樣且由政府各部門分別輔 導監督，且社區工作必須深入基層，在街巷村落等居民聚集點為之，方屬有意義。

社區發展協會為村落鄰里居民所組成，位處第一線，故其功能彰顯否，係社區工 作成敗之關鍵。

今（2018）年衛生福利部公布了社會安全網計畫，期待結合政府各部門的力量，

以「家庭社區」為基石，並以風險類型或等級為分流，建構公私協力處理模式，

形成綿密的安全防護網，扶持社會中的每一個個體²。基此，跨部門以及公、私協 力的能力益形重要，尤以社會安全網著重之家庭及案家所處之社區，更是需要公 部門協同社區團體來建立工作基礎，現有機制是否勝任，有探討空間。

2 衛生福利部社會安全網計畫網頁：https://www.mohw.gov.tw/fp-4085-43311-1.html。

三、長期照顧服務

為因應我國邁向高齡化社會，政府自2007年推動了《長照十年計畫》（簡稱長 照1.0）。隨著照顧服務需求多元化，政府又於2016年12月核定《長照十年計畫2.0》

（簡稱長照2.0）。誠如衛生福利部長照2.0網站所揭櫫之政策目標³，未來將建構以

「社區」為基礎的健康照護團隊體系，然而長照應該是以「醫療」為核心所提供 的公共服務，之所以要納入「社區」，質言之，除滿足長者情感上所需之社會連 結外，實乃專業醫療照顧護理人員不足，必須透過社區居民協力來達成之故，是 以，具備社會力的社區是長照2.0成功的關鍵要素。此外，為因應多元化社會所產 生之高風險事件，政府也正積極補強「社會安全網」，而這也是以社區為核心。

綜上所述，健全的社區不但能作為社會福利及長期照顧服務的基礎，同時也能增 進社會安全。在可見的未來，社會工作資源將會大量投入到社區，如何整合、分 配而使資源發揮最大的效益，是公、私協力部門要共同努力的。

四、資源種類（金錢、物資、服務、知識）

（一） 金錢

社會工作團體的資金主要來自於募款與政府出資。而政府出資的比例近年來 有凌駕募款之趨勢，這或許是參照團體是屬於較能承接政府委辦業務之團體，未 必是所有團體之共通趨勢。然而這也是個警訊：社會工作團體的募款收入比例減

3 主要為因應失能、失智人口日益增加，所衍生之長照需求，提供從支持家庭、居家、社區到住宿 式照顧之多元連續服務，建立以社區為基礎之長照服務體系。長照2.0的目標更為廣泛，從前端 的預防保健、活力老化、減緩失能，促進長者健康福祉，提升老人生活品質；到後端提供多目 標社區式支持服務，轉銜在宅臨終安寧照顧，減輕家屬照顧壓力，減少長照負擔等。除積極推 廣社區整體照顧模式試辦計畫、發展創新服務，建構以社區為基礎的健康照護團隊體系，並將 服務延伸銜接至出院準備服務、居家醫療等服務，整個服務對象由4類擴大為8類、服務項目由8 項增至17項。

少，是否代表社會整體經濟力下降，亦或是單純該團體的募款能力下降？無論如 何，在募款收入比例逐年降低趨勢下，資源整合與分配的效益將日益重要。

（二） 物資

就筆者在高雄大旗美9區觀察所得，慈善團體⁴所能掌握的物資資源是非常豐富 的，為了不造成庫存負擔，慈善團體每年均會舉辦多場物資發放活動。該等活動 會事先徵詢區公所合作意願，透過區公所轉介弱勢民眾⁵，於一約定好的時間、地 點發放物資。此種模式好處在於幾乎沒有庫存壓力，壞處即是民眾是被動獲得，

無從選擇所需物資種類。倘弱勢民眾於特定時機點有所需要時，例如寒冷的冬天 需要溫暖的被子、毛毯、大衣等物資時，而慈善團體碰巧並沒有來發放或沒有選 擇到該名弱勢民眾時，就必須要透過其他慈善團體專案處理之。也就是說，現行 轉介慈善救濟物資等工作是由區公所負責，然而慈善團體若頻繁要求區公所協助 發放物資，礙於情面，區公所社會課及民政課人員將會疲於奔命，嚴重時甚至會 妨礙法定職務的正常執行。此外，各民間團體勸募能量差異頗大，通常未具知名 度之團體難以勸募，且彼此所擁有之物資難以相互流通，造成民眾需要時找不到 物資；民眾不需要時，一堆物資硬塞過來之弊病。

有鑑於此，高雄市政府社會局與若干民間團體積極推廣實物銀行⁶業務，期能 透過該實物銀行達到資源集中管理與合理分配等目標，也能減輕區公所人力資源 的浪費。然而，行政管理上卻增加了社會局承辦之負擔，雖然是透過政府採購法 以勞務採購模式取得民間團體之合作，因之而來的履約管理及驗收程序則成為政

4 多半為宗教類慈善團體。

5 數量有限，並非通通有獎，而是由公所主導以輪流方式，盡量達成平均分配之目的。流程如下：

慈善團體先與區公所協調好時間、地點、對象及發放物資種類、數量，再由區公所挑選弱勢民

慈善團體先與區公所協調好時間、地點、對象及發放物資種類、數量，再由區公所挑選弱勢民