第三章 社會工作現時之困境
第三節 社區營造與發展
社區發展協會深入鄰里，能直接掌握基層群眾及個案，是社區工作非常關鍵 的一環。根據政策，社區發展協會功能有：關懷（長照）據點、社區發展、社區 營造、農村再生工作者等，不一而足。然社區發展協會面臨人口老化、人力短缺、
地方政治生態糾葛及自主財力不足之窘境，普遍無法發揮公民社會期待之功能。
加諸政府所掌握之社區營造資源，絕大部分挹注於社區發展協會，然而其規劃執 行能力，往往取決於學者專家及其他社會團體的協力支援，而非由在地居民自發 主導，公平性及正當性有探討必要。
壹、少子化，經驗傳承有斷層
高雄市2017年生育率25為30，粗出生率26為7.29，均敬陪6都末座。生育率最低，
所帶來的人口紅利降低的衝擊除影響到經濟表現外，在社區工作上最直接明顯的 就是志工的不足。大旗美地區居民職業大致可分為非上班族、上班族、退休人員 及農業從業人口等四類，非上班族工作彈性大，其能參與社區的時間與時段也最 具多樣性。上班族朝九晚五，下班後還要接送小孩準備晚餐，是最沒有時間參與
25每千個育齡婦女（15-49歲）平均每年生育的子女數。
26每千人中出生人口之比率。
的族群。退休人員時間最多，如果對社區參與有著濃厚興趣，其能投入的能量將 會是最大的。農業從業人口分佈各年齡層，作息時間約為早晚各1至3小時，本區 農業人口年齡層雖偏高，農忙之餘也有高度興趣參與社區活動，但其投入能量差 距相當大，也不太穩定。綜觀上述，能全心甚至全職投入社區者只有非上班族及 退休人員2類族群，此2類族群也通常是社區幹部之主力，是社區營造與發展之主 要推手。整體而言，擔任社區幹部者少有青壯人口，更遑論年輕族群27，經驗傳承 充滿疑慮。
貳、人口老化，參與能量低
高雄市2017年老年人口比率為14.22%，排名第三。老化指數為117.19，排名第 二，僅次於臺北市。人口老化對社區發展有利也有弊。壞處在於參與能量不足，
所謂參與能量，筆者定義為：實際投入社區活動之規劃與執行，例如擔任社區幹 部、計畫案執行人、活動辦理團隊或相關協力人員。好處在於活動能量會提昇，
所謂活動能量，筆者定義為：實際參加社區活動之次數與人數，例如登革熱孳生 源清除、老人文康活動或健康檢查之類。之所以活動能量會提昇，在於老人家會 呼朋引伴，相偕前往，且社區所提供之服務、辦理之活動，不少是針對長輩所規 劃，自然會吸引是類族群參加。然而，參與能量低落對社區營造、發展是有不利 影響的，廚房總需要一位主廚與他的優質團隊，才會吸引很多慕名而來的饕客，
社區必須先有足夠的參與能量，才能擴大活動能量。大旗美地區尚有少數社區發 展協會處於「休會」狀態，理事長及幹部們並不積極推行社區活動，究其原因有 三：一、欠缺撰寫計畫案人才，以致於爭取不到經費來辦理活動；二、欠缺活動 規劃設計執行人才，以致於就算有經費也辦不好活動；三、久而久之，業務停擺，
甚至屆期改選也無人願意接任，致改選延宕，而又使政府經常性補助無法投入，
27 40歲以下者有透過參與培力團體間接投入社區之趨勢。
造成惡性循環。
參、經營者挫折感 一、地方政治生態
社區發展協會與村里辦公處分屬私部門與公部門，前者由理事長及其幹部組 織社區居民組成，後者僅係區公所編制之單位，由里長率領其行政團隊加上區公 所派駐之里幹事組成。里辦公處有法律及行政科層體制以現代化的管理方法規制，
社區發展協會卻只能靠領導班底領袖魅力以及整體團隊成員的向心力來維繫。領 導者魅力與團隊成員向心力卻也是雙面刃，具備如此特質的一個社區，業務蓬勃 發展當屬必然，因之遭致眼紅嫉妒也是時有所聞。譬如社區發展協會理事長若非 當地里長，倘其經營得當，口碑建立，聲望蒸蒸日上時，里長不免會擔心其挾著 名望與豐厚人脈等優勢參與里長選舉，成為競爭對手。因而設下種種阻礙，甚至 發動流言蜚語、見縫插針等鬥爭手段來打擊潛在的對手，如此便可能造成社區紛 紛擾擾甚至分崩離析，一旦恩怨結下，恐無三年五年就可化解，此為社區發展協 會經營者最大夢魘。
這種夢魘也會發生社區理事長與里長是同一人的狀況下，理事長並非實際主 事者，而是由優秀的社區總幹事或某重要幹部操持，大小行政業務與計畫案均是 其實際主導、運籌帷幄。日久功高震主，不是被社區理事長兼里長排擠掉，就是 帶著一批人出走自立門戶，而致社區四分五裂業務停擺。
另類糾葛乃在於社區發展協會理事長與里長原屬同一戰線，其中一人專注向 公部門及民間公益團體申請計畫以爭取經費，另一人則專注於協助計畫執行，雙 方分工合作，各取所需。然而，執行成果若不符計畫目標，導致下一次申請時，
必須刪減其中一人負責的、有興趣的區塊，雙方便有可能發生不愉快。尤有甚者，
彼此讓步，計畫經費反而淪為利益輸送禁臠，執行結果與計畫目的大相徑庭，導 致日後爭取不到經費，雙方開始相互責怪，導致社區意識的凝聚又退回原點。
二、成員素質良莠不齊
行政學有個搭便車理論，是公共財不可避免的宿命，社區發展協會長年來受 公部門輔導，經費補助，所辦理活動也多半與政策目的息息相關，雖然名為民間 團體，實則為一公共財。也因此，搭便車的現象或多或少會出現在社區參與的過 程中。社區發展協會是採會員制，但活動不會限制非會員參加，頂多在收費活動 中做出折扣差別。社區居民多半是「參加」、「出席」活動，而不是「投入」、
「協力」活動，以端午節綁粽子分送弱勢民眾活動來說，活動經費募集、原物料 採買、現場煮料、分料、綁粽、蒸煮、分袋、發送等工作都需要人員「投入」「協 力」，這類的往往需要理事長、里長去動員，方得以組成工作團隊來因應。而康 樂歡唱、老人午餐（或下午茶）及健康檢查等活動，往往「參加」者眾，「投入」
當工作人員者少。久而久之，「投入」者會有無力感，因為他們是志工，免費提 供勞務，「參加」者不知感恩也罷，偶爾還會對「投入」者提供「建議」，直接 打擊「投入」、「協力」者士氣，造成其不願意「再投入」，如此惡性循環，社 區組織氣氛之維持與運作能量的提升，都會出問題。
此外，行政、文書能力普遍偏低也是阻礙社區發展的原因之一。箇中原因，
除了參與社區者年齡偏高外，也與行政機關的要求有關係：文件格式、作業程序 都有一定標準，為了爭取及順利執行、核銷專案經費，社區不得不順從公部門的 要求，甚至就因此放棄。在多數青壯人口不願意或無時間投入社區的時空背景下，
僅能依賴軍公教或公司行號行政人員退休者幫忙文書作業的社區，普遍認為簡化 行政程序有其必要性。在公部門改善以前，多數社區工作團體也只能徒呼負負繼 續在這行政泥淖中顛仆前進了。
肆、政府輔導機制紊亂 一、行政程序繁雜
（一） 計畫案申請
現行實務上，通常是政策上有計劃補助、輔導社區工作團體的行政機關事先 編列、匡列預算，並制定好補助及審查標準，再由社區工作團體申請、執行及核 銷結案來完成公共任務或服務的移轉提供。然而，整個過程充斥著標準化窠臼，
也就是說為了確保政府預算能正確無弊端地執行完畢，行政部門必須透過層層節 制與稽核作為來辦理審查工作，承接各類預算補助之社區工作團體當然也就要跟 著配合。也就是說，在除弊大於興利的心態上，社區工作團體必須配合行政機關 一步一步完成各項計畫案：遇有錯誤或缺件－修正、補件－再修正、再補件，週 而復始。此外，主管機關通常位於市區的行政中心內，以大旗美地區社會工作團 體言，農村再生案件過去要跑位於臺南市之農委會水土保持局，現在要跑高雄市 政府農業局（鳳山區鳳山行政中心）；社區總體營造案件要跑高雄市政府文化局
（苓雅區五福一路文化中心內），社區健康營造要跑高雄市政府衛生局（苓雅區 凱旋二路），社區環境營造要跑高雄市政府都市發展局（苓雅區四維行政中心）…
諸如此類。為了要爭取計畫、爭取補助，舟車勞頓已成為各社區工作團體共同的 心酸血淚。
（二） 日常運作上
部分社區發展協會功能不彰久為公眾所詬病，甚至已達到實質無運作狀態，
久未改選而有被強制解散之可能。然而改選程序對未經培力之社區會員多半具有 困難度，此類社區原則上是由區公所輔導改選之，然而，社區理事長若意興闌珊，
公部門除依法強制解散外，似無公法上其他較符合情理之作為。
二、部分業務欠缺培力團體投入
社區工作團體是需要培力的，然而培力工作團隊卻無力照顧眾多社區工作團 體。現行做法是私下請大專院校卓有專長老師或地區學有專精、熟稔地方文史事 務者幫忙。然而，實際長期蹲點培力者幾希矣，或因計畫週期短暫，以致於經驗 傳承、培力效果一直無法持續深耕而使績效不彰。