國立高雄大學政治法律學系
碩士論文
公立社會福利機關行政法人化之可行性研究
─以高雄市旗山社會福利服務中心為例
A Feasibility Study of Departmental Social Welfare
Centers Transforming into The Non-Departmental Public
Body- Take the Cishan Social Welfare Centers in
Kaohsiung City as an Example
研究生：王培沂 撰
指導教授：廖義銘 博士
I
中 文 摘 要
旗山社會福利服務中心為高雄市政府社會局於高雄市各地按地理及人口數量 等因素，分區設立之社會福利據點之一，以便直接於在地提供相關社會福利服務。 任務職掌以社會福利及社會救助工作為主，並與各地區公所、衛生所、社會福利團 體及慈善團體 等公、私部門各有某種程度之分工。為因應社會需求，其也附設公 辦民營托兒所及K書中心，並經常提供公益演講、開班授課及各類公益活動所需要 之場地及師資，角色日益多元。 其所從事之社會工作，除透過社工人員直接以個人或團體工作方式執行外，尚 包含以公辦民營方式將部分業務發包給社會福利團體經營，例如早療中心及公托中 心。然地方居民所期待之社會工作，並非只有社會福利此一範疇，加上政策上「社 會安全網」 以廣泛建構「跨體系」及「單一窗口」之服務據點為目標，規劃將過 去以「個人」為中心之服務，轉型為以「家庭」為中心、「社區」為基礎之服務。 是以，具「家庭支持中心」功能之社區益顯重要，然並非每個社區都能發揮理想中 的功能，政府所提供之培力資源亦久受詬病 ，加上「長期照顧」等公共服務需求 日增，龐大財政負擔下，身為主要資源提供者之政府部門，其能力未免受到質疑。 本研究先對現行公立社會福利服務中心功能角色作初步探討，深究其有無轉型 為行政法人之必要，進一步探討轉型後有無長久經營之利基點，能否發揮社會期待 之功能。最後將從法律面探討該行政法人其董監事會在納入各社會團體代表後，能 否有效扮演資源統合中心之角色。期能在政府機關監督下，透過組織及法規彈性化 原則，妥善整合、運用社會資源，提高服務效能，創造公、私協力合作的典範。 依據訪談資料及文獻探討分析結果，得到一個初步結論：假如轉型成本 由政 府負擔且全國性社會福利團體有意願承接，且承作範圍不限於東區（旗山、六龜、 甲仙）而是全高雄，則轉型可行性與成功可能性將大為增加。然而，高雄全區轉型 成本所費不貲，若由政府負擔全部轉型成本，實務上並不可行。那麼初期暫以東區、 北區等原高雄縣範圍試辦區或為可行，對民間經營團隊而言可收規模經濟之效，對 政府機關而言可收撙節效果。 關鍵字：社會福利服務中心、社會安全網、長期照顧服務、社區發展、 行政法人、公私協力、社會力、社會資本II
ABSTRACT
The Qishan Social Welfare Service Center is one of the social welfare
bases established by the Social Affairs Bureau of Kaohsiung City according
to factors such as geography and population, so as to provide relevant social
welfare services directly on the local area. The task is mainly based on
social welfare and social assistance work, and has a certain degree of
teamwork with public and private departments such as District office,
Health centers, social welfare organizations, and charitable organizations.
In order to meet the needs of the society, it also has a public baby care
center ,reading center, and often provides venues and teachers for public
welfare lectures, classes, welfare activities. The roles of The Qishan Social
Welfare Service Center is increasingly diverse.
In addition to social workers working directly in the form of individual
or group work, the social work they do involves distributing some of the
service by social welfare groups in public to private ways, such as early
treatment centers and public baby care centers. However, the social work
that local residents are expecting is not only the scope of social welfare, but
also the policy of "Social Safety Net" to broadly construct a service base of
"Cross-system" and " One-stop Window". The service of the center is
transformed into a service based on "family" and "community". Therefore,
the community with the "Family Support Center" function is important.
However, not every community can play its ideal function. The training
resources provided by the Government have long been criticized, and public
services such as "Long-term care" have been added. With the increasing
demand and the huge financial burden, the capacity of the government
sector as the main resource provider is inevitably questioned.
III
This study begins with a preliminary discussion on the functional role
of the current public social welfare service center, and investigates whether
it is necessary to transform into a Non-Departmental Public Body, and
further explores whether there is a long-term basis for profit after the
transition, and whether it can play the role of social expectations. Finally, it
will be discussed from the legal opinion whether the Non-Departmental
Public Body’s board of supervisors can effectively play the role of the
resource integration center after being included in the representatives of
various social groups. Under the supervision of government agencies, we
can properly integrate and use social resources through organizational and
regulatory flexibility, improve service efficiency, and create a model of
public-private partnership.
Based on the interview data and the literature to analyze the analysis
results, a preliminary conclusion is drawn: if the cost of transformation is
borne by the government and the national social welfare groups are willing
to undertake, and the scope of the undertaking is not limited to the eastern
region but all the Kaohsiung City . The possibility of transformational
feasibility and success will increase greatly. However, the cost of
transformation in Kaohsiung's entire region is heavy costly. If the
government is responsible for all the transformation costs, then the initial
trial area of the former Kaohsiung County, such as the Eastern
area(pan-Qishan) and the North area(pan-Gangshan), may be feasible.
Keywords:
Social Welfare Service Center, social safety net, long-term
care service, the development of communities, Non-Departmental
Public Bodies, Public-private partnership, Social Empowerment,
Social Capital
IV
誌
謝
千里之行，始於足下，這一步一腳印地走來，正如小犬學走路搖搖
晃晃的過程，充滿挫折、驚奇與喜悅。入學那年，正值登革熱肆虐，公
務繁忙之際，承蒙當時黃區長伯雄、陳區長佑瑞與民政課長王錦榮的大
力支持與鼓勵，勇敢踏上政治法律的殿堂來學習。四年來亦感謝邱區長
瑞金、黃區長中中、陳區長景星、王課長禎瑜、陳課長進富及林課長靜
芳的包容與相挺，使本論文得以順利完成。
看到問題、剖析問題並解決問題是公務員職責，為了不讓基本功生
鏽，有了攻讀研究所的念頭，也因為念了研究所結識了不少好友，如婉
綺、命宗、妃靜及瑞國等同學，彼此相互提攜、砥礪，以及法學院廖院
長與師長們的諄諄教誨，均至感銘謝。
訪談的對象也是要感謝的人，沒有您們敞開心胸暢談，不會有這本
論文。無論是筆者同事、服務對象，或是基金會、慈善團體及社區好夥
伴，真的非常非常謝謝您們，就讓我們繼續攜手合作，貢獻我們服務的
熱忱。
最後要感謝我的家人：賢內助-小晴、爸媽及岳母，謝謝您們辛苦
地帶著3個年幼調皮的小孩，使我能專心就讀與完成論文。特別是賢內
助，在坐月子期間，適逢筆者基礎訓而不能陪伴在身旁，那時候可說心
力交瘁、身心俱疲，讓人心疼不已。
人生是不斷前進的旅程，偶爾停歇腳步，看看風景、喝口茶，或有
所思所悟，其樂一也。跳脫舒適圈，挑戰自己，苦盡甘來，亦為一樂。
仲夏深夜，振筆疾書，揮汗聽蛙鳴，其樂三也。與閱者同勉。
王培沂 2019.6.20 於阿里山賓館
V
目
次
第一章 緒論 ... 1 第一節 研究背景 ... 1 第二節 研究動機 ... 7 第三節 研究目的 ... 10 第四節 研究範圍與方法 ... 11 第二章 文獻探討 ... 23 第一節 行政法人文獻整理 ... 23 第二節 公、私協力於社會福利之現況 ... 27 第三節 小結 ... 28 第三章 社會工作現時之困境 ... 29 第一節 社會福利 ... 29 第二節 社會安全網 ... 36 第三節 社區營造與發展 ... 40 第四章 社會工作變革之契機 ... 45 第一節 現行模式之問題 ... 45 第二節 轉型為行政法人的利基點 ... 49 第三節 轉型為行政法人可能的阻力 ... 59 第四節 轉型為行政法人之SWOT分析 ... 61 第五節 行政法人化真的能解決問題? ... 63 第六節 政策窗是否出現契機 ... 67 第五章 訪談資料與分析 ... 69 第一節 社區居民 ... 69 第二節 社團法人及非法人團體 ... 74 第三節 財團法人 ... 86 第四節 行政機關 ... 95 第五節 分析 ... 101 第六章 結論與建議 ... 103 第一節 結論 ... 103 第二節 建議 ... 107 參考文獻 ... 109VI
表目次
表1-1、訪談紀錄表一（社區民眾）………18
表1-2、訪談紀錄表二（社區工作團體）………19
表1-3、訪談紀錄表三（民間社會福利團體）………20
表1-4、訪談紀錄表四（行政機關）………21
表2-1、行政法人相關議題研究彙整表………24
表4-1、推動行政法人相關紀事表………46
第一章 緒論
第一節 研究背景
壹、社會工作負擔沉重
本文所謂社會工作包含了社會福利、社區營造與發展以及社會安全等工作。 憲法第155條至第156條規定國家保障老弱殘廢、無力生活、婦女兒童及受非常災害 者等扶助與救濟義務，第157條則賦予了國家推行衛生保健事業的義務，憲法增修 條文第10條更明確列舉了社會救助、福利服務、國民就業、社會保險、國民就業 及醫療保健等國家應照顧人民福利事項等義務。是以，社會福利是最常見的社會 工作，舉凡低收入戶、中低收入戶、中低收入戶老人、弱勢兒少、身心障礙者、 單親及特境家庭等弱勢照顧，且尚包含了急難救助、緊急安置等業務，種類繁多 且對各族群之照顧可謂面面俱到。2008年社會福利支出佔我國總預算百分比為 17.6%，至2018年則為24.9%，已將近總預算四分之一，若加上社區發展及環境保護 措施經費（佔比0.9%），已達25.8%，負擔不可不謂沉重。貳、社會工作資源亟待整合
所謂社會工作分為個案、團體及社區工作三大部分，其中個案及團體工作由 社會福利部門負責，社區工作則由文化或內政部門負責。於社區常見的團體有社 區大學、文史工作室及社區發展協會，其中以社區發展協會最容易受人為因素影 響，諸如社區居民參與意願不高、參與深入程度不夠、領導者欠缺領導統御能力、 幹部缺乏專案企劃能力、極度仰賴政府經費補助、地方政治生態糾葛及公部門監 督輔導失當等多元因子環環相扣、交互影響而使社區發展協會之社區工作功能發 揮有限，甚至陷於停擺狀態。反之，發展狀況良好之社區發展協會，在政策面偏 好下，較有機會爭取政府資源，容易在特定區域形成壟斷現象，或有可能在某種層面阻礙了其他在地團體之社區工作推行。 大旗美地區從事社會工作之機關團體非常多元，除公部門之旗山社會福利中 心及各區公所外，尚有私部門如各社區發展協會、旗美社區大學、在地慈善團體 及其他社會團體等。其功能角色定位多樣化，界線分明且存在既合作又競爭之現 象。實務經驗上，公、私部門各團體有所交集部分，常見疊床架屋而有浪費資源 之可能。無所交集部分，往往兄弟爬山、各自努力而有事倍功半之可能。甚至有 爭搶政府資源，互扯後腿之情事。政府機關於法規必須加以監督管理之範圍外， 或因依法行政原則、或因政策資源不足，而無從積極扮演中介角色來輔導其正向 發展。何況，憲法增修條文確立了政府擔綱社會福利之重要任務，在整體國家資 源有限、民眾福利需求卻又日益增加之趨勢下，整合民間團體，以減少行政成本 及資源無謂浪費，有其必要性。
一、社會福利
在中央主管機關為衛生福利部，在地方以高雄市政府為例，則為社會局及衛 生局，兩者關係樞紐為社會安全概念。高雄市政府社會局於全高雄市共設有14處1 社 會福利服務中心。旗山社會福利服務中心為高雄市政府社會局之分支機構，負責 範圍有旗山區、內門區、美濃區及杉林區等，任務職掌除與各區公所分工社會救 助工作外，尚有新住民、身心障礙者、兒童少年福利、單親特境及高風險個案關 懷與協助。亦提供資源運用、社區工作協助及活動空間等服務。此外，民政體系 之區公所亦擔任第一線發現、處置及轉介等工作，業務偏重於經濟弱勢民眾之扶 助。在社會福利工作日趨多元而複雜背景下，加上我國已進入高齡化社會，長期 1 高雄區分為北（岡山、彌陀）、中（前鎮、小港、鹽埕、旗津）、南（鳳山、仁武、大寮）、西 （左營、三民）、東（旗山、六龜、甲仙）等5大督導區，各轄若干社會福利服務中心，計有14 處。照顧也將成為工作核心，整體社會福利需求日益增加。然公部門資源有限，倘由 政府單獨負擔此一龐大任務，恐怕整體服務品質無法符合人民期待。是以，使用 者付費及結合民間資源勢所難免。將社會福利機關行政法人化是值得思考的方向， 除了可結合民間社會團體人力、物力及財力資源外，任務整合及分工亦有增進效 率、效能之契機。
二、社區發展
社區（Community）依社會學之定義為，一特定界線之人口集團，具有共同活 動或服務中心，且居民具有相同之集體行為與意識，謂之。（陳月娥，1993）。社 區工作包含了社區發展（基層建設、精神倫理建設、生產福利）、社區關懷（長 期照顧網絡之一環）、社會福利及社區營造等，非常多樣且由政府各部門分別輔 導監督，且社區工作必須深入基層，在街巷村落等居民聚集點為之，方屬有意義。 社區發展協會為村落鄰里居民所組成，位處第一線，故其功能彰顯否，係社區工 作成敗之關鍵。 今（2018）年衛生福利部公布了社會安全網計畫，期待結合政府各部門的力量， 以「家庭社區」為基石，並以風險類型或等級為分流，建構公私協力處理模式， 形成綿密的安全防護網，扶持社會中的每一個個體2 。基此，跨部門以及公、私協 力的能力益形重要，尤以社會安全網著重之家庭及案家所處之社區，更是需要公 部門協同社區團體來建立工作基礎，現有機制是否勝任，有探討空間。 2 衛生福利部社會安全網計畫網頁：https://www.mohw.gov.tw/fp-4085-43311-1.html。三、長期照顧服務
為因應我國邁向高齡化社會，政府自2007年推動了《長照十年計畫》（簡稱長 照1.0）。隨著照顧服務需求多元化，政府又於2016年12月核定《長照十年計畫2.0》 （簡稱長照2.0）。誠如衛生福利部長照2.0網站所揭櫫之政策目標3 ，未來將建構以 「社區」為基礎的健康照護團隊體系，然而長照應該是以「醫療」為核心所提供 的公共服務，之所以要納入「社區」，質言之，除滿足長者情感上所需之社會連 結外，實乃專業醫療照顧護理人員不足，必須透過社區居民協力來達成之故，是 以，具備社會力的社區是長照2.0成功的關鍵要素。此外，為因應多元化社會所產 生之高風險事件，政府也正積極補強「社會安全網」，而這也是以社區為核心。 綜上所述，健全的社區不但能作為社會福利及長期照顧服務的基礎，同時也能增 進社會安全。在可見的未來，社會工作資源將會大量投入到社區，如何整合、分 配而使資源發揮最大的效益，是公、私協力部門要共同努力的。四、資源種類（金錢、物資、服務、知識）
（一） 金錢 社會工作團體的資金主要來自於募款與政府出資。而政府出資的比例近年來 有凌駕募款之趨勢，這或許是參照團體是屬於較能承接政府委辦業務之團體，未 必是所有團體之共通趨勢。然而這也是個警訊：社會工作團體的募款收入比例減 3 主要為因應失能、失智人口日益增加，所衍生之長照需求，提供從支持家庭、居家、社區到住宿 式照顧之多元連續服務，建立以社區為基礎之長照服務體系。長照2.0的目標更為廣泛，從前端 的預防保健、活力老化、減緩失能，促進長者健康福祉，提升老人生活品質；到後端提供多目 標社區式支持服務，轉銜在宅臨終安寧照顧，減輕家屬照顧壓力，減少長照負擔等。除積極推 廣社區整體照顧模式試辦計畫、發展創新服務，建構以社區為基礎的健康照護團隊體系，並將 服務延伸銜接至出院準備服務、居家醫療等服務，整個服務對象由4類擴大為8類、服務項目由8 項增至17項。少，是否代表社會整體經濟力下降，亦或是單純該團體的募款能力下降？無論如 何，在募款收入比例逐年降低趨勢下，資源整合與分配的效益將日益重要。 （二） 物資 就筆者在高雄大旗美9區觀察所得，慈善團體4 所能掌握的物資資源是非常豐富 的，為了不造成庫存負擔，慈善團體每年均會舉辦多場物資發放活動。該等活動 會事先徵詢區公所合作意願，透過區公所轉介弱勢民眾5 ，於一約定好的時間、地 點發放物資。此種模式好處在於幾乎沒有庫存壓力，壞處即是民眾是被動獲得， 無從選擇所需物資種類。倘弱勢民眾於特定時機點有所需要時，例如寒冷的冬天 需要溫暖的被子、毛毯、大衣等物資時，而慈善團體碰巧並沒有來發放或沒有選 擇到該名弱勢民眾時，就必須要透過其他慈善團體專案處理之。也就是說，現行 轉介慈善救濟物資等工作是由區公所負責，然而慈善團體若頻繁要求區公所協助 發放物資，礙於情面，區公所社會課及民政課人員將會疲於奔命，嚴重時甚至會 妨礙法定職務的正常執行。此外，各民間團體勸募能量差異頗大，通常未具知名 度之團體難以勸募，且彼此所擁有之物資難以相互流通，造成民眾需要時找不到 物資；民眾不需要時，一堆物資硬塞過來之弊病。 有鑑於此，高雄市政府社會局與若干民間團體積極推廣實物銀行6 業務，期能 透過該實物銀行達到資源集中管理與合理分配等目標，也能減輕區公所人力資源 的浪費。然而，行政管理上卻增加了社會局承辦之負擔，雖然是透過政府採購法 以勞務採購模式取得民間團體之合作，因之而來的履約管理及驗收程序則成為政 4 多半為宗教類慈善團體。 5 數量有限，並非通通有獎，而是由公所主導以輪流方式，盡量達成平均分配之目的。流程如下： 慈善團體先與區公所協調好時間、地點、對象及發放物資種類、數量，再由區公所挑選弱勢民 眾、製作、發放通知單、製作印領清冊、再三提醒民眾準時前往，最後民眾前往領取並於印領 清冊簽名，最後完成任務。 6 高雄市政府社會局實物銀行網站：http://kcgfoodbank.blogspot.tw/
府一項不可推卸之責任，綜觀以上，是否兼顧了預算效益與公共利益，不無疑問。 （三） 服務 這部分可由服務項目與品質2方面來看。在大旗美地區，政府與民間團體提供 不少社會工作服務，例如兒童早期療育發展、公共托嬰、經濟扶助、風險家庭及 個案訪視保護等。然而民眾不一定知道有這些服務，往往是在申請或接受某項服 務時，社工人員發現有提供其他種類服務需要時，經由轉介機制才能獲得。另一 種情形是：非社工人員但與社會福利對象有相關聯之公部門（主要是區公所及衛 生所）、里鄰系統（里長、里幹事）及社區工作團體等人也並不清楚到底有哪些 服務項目，造成應受服務之對象未能即時或正確地接受到服務。至於品質方面， 主要是受到人員流動性高、人員素質參差不齊所影響，這是個全天下組織必有的 通病，只是程度不同而已。事實上，大旗美地區社會工作服務的品質難以量化論 定；質化上，若單以弱勢民眾之訪談判斷之，也難符客觀。因此，各服務整合機 制完善與否，各環節人員是否做好橫向聯繫7 ，即成為一個重要的關鍵指標。 （四） 知識 舉凡行政管理、服務專業領域知識、案件資料庫、資源資料庫甚至法律資料 庫等，如果各團體能夠不吝分享上開種種知識庫，那麼社會工作就可以事半功倍。 筆者擔任公職年資並不長，惟以深深體會知識庫傳承不夠落實之苦，所幸線上資 料庫日益普及，如果行政機關內部控管機制能納入線上資料庫、搭配政府公開資 訊作為，相信必能收到逐年累積與傳承的效果。
參、社會工作網絡化的潮流
依據衛生福利部「社會安全網」資料所示8 ，社會安全網的建置有四大策略： 7 例如區公所召開之里長聯繫會報、里幹事會報、長照A機構召開之BC據點聯繫會報 8 衛生福利部網站資料 https://www.mohw.gov.tw/cp-3792-40287-1.html1.布建社會福利服務中心整合社會救助與福利服務。2.整合保護性服務與高風險家 庭服務（單一窗口與派案中心）。3.整合加害人合併精神疾病與自殺防治服務（社 會福利與心理健康服務之整合）。4.整合跨部會服務體系（民政、社政、警政、教 育及醫療等公部門）。綜合觀之，四大策略無不與「整合」有關聯，而整合之樞 紐又與廣泛布建「社會福利服務中心」有關，從地理上完整服務轄域，從功能上 完善安全網絡。是以，未來各地之「社會福利服務中心」或有可能成為結合社會 福利、保護訪視、心理健康等服務及多部門資源、訊息整合中心。
第二節 研究動機
壹、社會福利與社區工作結合的需求（案例一）
社福對象往往透過里鄰系統9 發現而透過社區系統10 獲得協助： 作者於高雄市旗山區公所任職里幹事期間，曾於2013年接觸到案例一家庭，這 是個核心家庭，一對夫妻，妻及2位子女均領有身心障礙手冊並為低收入戶，全家 僅靠丈夫一人務農兼做資源回收維生。子女為學齡兒童，受有特殊教育，家庭支 出龐大。惟太太欠缺工作能力與動機，筆者發現問題後，心想雖有民間慈善團體 願意提供短期物資濟助，但長期下來也不是辦法。於是透過社福中心希望能轉介 該案至相關的就業輔導機制，社工才赫然發覺竟有此脆弱家庭。爾後，經社工多 次詢問是否接受身心障礙者職業訓練均遭婉拒，經過1年後，始由社區志工之勸導 與轉介，個案甲家庭之妻終於願意走出家庭，接受住家附近理髮店的短期訓練後 就業。由此案例可知，社福中心針對個案的保護或經扶措施，原則是被動接受通 報方才啟動調查、訪視。在此之前，往往必須仰賴個案親友、鄰居、社區、政府 9 地方制度法第三條所謂之「里」「鄰」 10 社區（Community）依社會學之定義為，一特定界線之人口集團，具有共同活動或服務中心，且 居民具有相同之集體行為與意識，謂之。（陳月娥，1993）。部門或其他團體之通報。而在發動調查、訪視之後，礙於內部作業規定，提供之 資源常無法切合個案之需求。如無社區志工之介入，個案恐永遠待在家中，坐困 愁城。此案例中，社區志工在連結職業輔導、訓練團體中扮演了關鍵的角色。
貳、社會福利與長期照顧工作結合的需求（案例二）
需長期照顧之長者疑似被遺棄： 作者曾於2015年接觸到案例二長者，長年臥病在床，只有1位身心障礙之外甥 孫女陪伴，之所以用「陪伴」詞彙，而不用「照顧」一詞，代表其未具照顧能力， 不僅不會為其翻身擦背，甚至大小便清理均草率了事。作者在通報旗山社福中心 之後，社工很積極地找來了個案子女，惟子女自稱本身也是經濟弱勢，無法負荷 看護費用，且因為跨縣市社會福利系統查核費時，程序上無法立即給予安置或安 排照服員等相關公共資源投入。經由社工聯繫民間長期照顧機構，其願意提供短 期照顧者喘息服務，同時聯繫民間社會福利基金會無償借用身心障礙者輔具方才 暫時解決該年長個案之問題。然而無償服務終究無法長久，個案後來於2016年往生， 所積欠之長照費用無人繳納，只得由長者之相關社會保險喪葬補助金充抵，此間 所衍生之民法債務及繼承責任問題，為長照機構普遍面臨之風險。 政府推動長照2.0特別強調建立以社區為基礎的長照服務體系，並規劃推動試 辦社區整體照顧模式，預計在各鄉鎮設立「社區整合型服務中心（A級）」-「複 合型服務中心（B級）」-「巷弄長照站（C級）」的社區整體照顧模式11 ，可見社 區未來將扮演長期照顧工作不可或缺的一環。惟高雄市政府將長期照顧業務劃歸 為衛生局管轄，並於地區衛生所設立照管中心，與現行社區主管機關為社會局並 不一致。衛生局、社會局之間勢必有個溝通聯繫機制，現行之A機構聯繫會報各地 11 衛生福利部長照專區，https://1966.gov.tw（最後瀏覽日：06/20/2018）。區落實成效尚待觀察，惟以筆者之經驗，即時性尚待加強。
參、社會工作計畫案申請單一窗口的需求（案例三）
民間團體申請計畫案需要政府提供單一窗口之輔導： 作者因工作性質因素常與社區發展協會接觸，社區發展協會長期受政府經費 補助，擔綱最基層社會服務提供者，發展多年實有若干問題浮現：2017年某社區發 展協會有意申辦長照關懷據點，同時間也對農村生態保育計畫案有興趣，惟主管 機關分屬不同局處且橫跨中央與地方機關，2個機關地理位置更是相隔90分鐘路程， 社區發展協會計畫撰寫人遇到問題也只能電話或網路聯絡，遇有雙方見解差異口 頭難以溝通需要面對面會談或會勘的情形時，時間與通勤成本便是一大負擔。且 政府輔導的業務日漸多元，社區發展協會配合意願與能力往往有所落差，在行政 程序繁瑣且主管機關位於都會區的背景下，社區發展協會申辦各種計畫的流程經 常淪為「退件－補件－再送件－將就通過－下一站…」之惡性循環，加以舟車勞 頓，久而久之社區發展協會對於承接高挑戰性業務自然興趣缺缺。是以，如果地 方機構設有「單一窗口」專職輔導社會工作者，在行政程序或專業領域上提供即 時就近之諮詢服務，應可提升社會工作效能。此單一窗口雖可由各區公所社會課 承辦人擔綱，然社會福利業務日趨龐雜12 ，區公所人力又面臨精簡與流動率高之困 境，社會課社區承辦人往往要負擔其他社福業務，三頭六臂下，恐無法提供讓社 區幹部滿意的輔導品質。 12 例如：2018年新增2歲以下育兒津貼服務，2019年預計擴大至4歲第三節 研究目的
壹、探討大旗美九區現行社會工作遭遇何種困難
社會工作包含社會福利、社區發展、社區營造及長期照顧服務等，且分屬不 同主管機關，本文將分別探討之： 一、本區現有社會工作團體之功能角色定位，瞭解其運作上困難之處。 二、旗山社會福利服務中心之功能角色定位，瞭解其運作上困難之處。 三、透過文獻分析與訪談，了解現行社會工作實務與法規上扦格之處。貳、探討行政法人是否有助於基層社會工作之推行
倘於地區成立行政法人，使其具有行政部門受監督之義務，能使社會工作中 較具公權力行政性質之部分受憲法保障。而較不具公權力行政性質之部分，能發 揮企業組織彈性之功能。在結合政府及社會多種資源下，透過整併將各社會工作 團體之人力、物力及知識力挹注在功能不彰之區塊，例如少數社區發展協會、社 會安全網等，或是集中資源來爭取、執行難度較高之長期照顧據點或社區營造計 畫，使其成為全國亮點。行政法人於法制基礎完善後，近年來陸續成立，觀諸其 他行政法人績效，為讓大旗美地區社會工作整合在一個較具公平性、正當性及彈 性的環境下蓬勃發展，並利於政府跨部門及公、私協力團隊合作及資源統籌，成 立行政法人或有其必要性。本文將透過以下四點來探討之： 一、能否有效整合社會安全網。 二、能否有效整合衛生部門，從事長期照顧服務工作。三、能否有效擔綱「單一窗口」之任務。 四、能否有效增進社區工作。
第四節 研究範圍與方法
壹、研究範圍
著眼於社會工作團體，本論文歸納為四大類：
一、社會福利服務中心
高雄市政府社會局於大旗美地區（東區）設有旗山社會福利服務中心，負責 督導整個大高雄市旗美九區（東區）之社會福利服務。組織成員多係公職社會工 作者，薪資等員工福利受公務員相關法規限制，組織架構亦受地方制度法及地方 自治團體行政機關組織自治條例等法規桎梏。在民眾社會福利需求日增背景下， 工作繁雜且負擔深重，導致人員流動率及經驗傳承上，均有不符社會期待之可能。 我國民間社會福利團體非常多元且在特定領域深具專業，如能引進民間專業團體， 在人力資源、組織架構及財政收支等三方面給予一定彈性，或能更加落實社會工 作之推展。二、社會福利團體
於大旗美地區提供服務知名社福團體，有財團法人伊甸社會福利基金會（下 稱伊甸基金會）、財團法人台灣兒童暨家庭扶助基金會（下稱家扶基金會）、台 灣世界展望會（下稱世展），各有擅長專精領域，且與公部門互動模式不一。本 研究訪談其中2家取得若干資訊加以整理並依上開團體要求以匿名方式呈現。三、社區工作團體
包含各地社區發展協會、愛鄉協進會、社區培力組織等從事社區工作之團體。 以社區發展協會言，本研究作者曾於高雄市旗山區公所擔任里幹事，現於高雄市 內門區公所擔任社區業務承辦人一職。發覺社區發展協會位處鄰里巷弄間，是各 項社會工作的第一線，惟部分社區並未發揮政策所期待之功能，能否勝任未來廣 泛的社會工作，不無疑問。加上未來長期照顧服務是民眾切身所需，已是各級政 府迫在眉睫之施政重點。如何透過公部門結合民間資源，強化社區發展協會之職 能，為本研究探討重點之一。
四、宗教類慈善團體
於大旗美地區提供服務且較具知名度的有社團法人靈雲功德會（下稱靈雲功 德會）、社團法人高雄市旗山區金虎爺關懷協會（下稱金虎爺會）、高雄市南勝 聖母慈善會（下稱聖母慈善會）等。宗教類慈善團體與其他社福團體有著非常不 同的運作模式，與公部門互動關係亦比較彈性。本研究訪談其中1家取得若干資訊 加以整理並依其要求以匿名方式呈現。貳、研究方法
本研究將先對高雄市政府社會局旗山社會福利服務中心及大旗美地區若干社 區發展協會之功能角色作初步探討，了解其面臨哪些問題及可能的解決方法，並 以文獻分析及深度訪談方法，探究公立社會福利服務中心轉型為行政法人是否能 解決問題。現茲將本研究之研究方法分述如下：一、文獻分析法
文獻分析法是指「蒐集與某項問題有關的期刊、文章、書籍、論文、專書、 研究報告、政府出版品及報章雜誌的相關報導等資料，進行靜態性與比較性的分析研究，以瞭解問題發生的可能原因，解決過程及可能產生的結果」。本研究採 文獻分析法，透過國立高雄大學圖書館、國家圖書館之「臺灣期刊論文索引系統」 與「臺灣博碩士論文知識加值系統」，月旦知識庫、法源法律網以及「Google」等 搜尋引擎網站，就行政法人、社區工作及社會福利等相關文獻爬梳搜羅，冀求文 獻之萬無一失。法制面，亦從行政法人法、地方制度法、已成立之行政法人組織 條例、衛生福利部、內政部及文化部等主管機關相關法規命令等著手，併輔以有 關專書、論文與期刊等資料，加以整理歸類及分析，以進行公立社會福利服務中 心行政法人化可行性之探討。
二、深度訪談法
訪談是一種透過語言溝通、提問與回應，以獲取訊息的研究方法，藉由對話， 訪談人將得以理解受訪者對研究問題的看法與評價。訪談大綱設計乃根據文獻分 析探討、研究目的與初步結論，擬定初稿，先行預訪，其對象是標的制度下之直 接適用者，藉以修正題目，讓後續的深度訪談更貼近實況；其後再由指導教授與 審查委員們提點，嗣以編定正式的訪談大綱，進行底定的訪談研究。本研究的訪 談對象分為四類：社區居民，無論是否曾為社會工作對象，主要係透過訪談了解 其對公立社會福利服務中心及社區發展協會之看法。社區發展協會，主要係透過 訪談了解其會務推展所碰到之困難以及可能之解決方案，並了解其對於將來由行 政法人來輔導社區發展協會之看法。民間社會福利團體，如伊甸社會福利基金會， 主要係透過訪談了解其協助公立社會福利服務中心從事社會工作之心得及所碰到 之困難，以及其是否有意願、有能力成為行政法人化之董監事。行政機關，包含 社會局、社會福利服務中心及區公所等。主要係透過訪談了解其推展社會工作所 碰到之困難以及可能之解決方案，並深入探討其對行政機關轉型行政法人之看法。 因本研究係針對旗山社會福利服務中心，故採立意抽樣選擇有效標的個案，取樣範圍僅限於其服務範疇 。透過大部分結構性；少部分自由式、非結構性之深度訪 談，以求得受訪對象對公立社會福利服務中心轉型為行政法人之看法，併以本研 究其它研究方法所得之結果，進行比對、分析與檢證，期以提出本研究最終之結 論與建議。
參、研究步驟
本研究採質性取向之個案研究法，剖析現行社會工作在公部門主導下未能符 合公眾期待之一面，進而探討公立社會福利服務中心轉型為行政法人能否解決問 題。本研究的設計與實施，包括研究設計、訪談的進行、資料分析，茲分述如下：一、研究設計
由於行政法人之定位在於統合資源及解決行政機關無法解決之問題，本研究 將從資源面及問題面著手，針對四大訪問對象設計訪談大綱以探討相關議題。為 保護被研究者並合於個人資料保護法相關規定，本研究對指稱相關人員姓名等， 均以匿名方式處理。二、對象及訪談
質性研究係一個跨學科、超學科、有時甚至是反學科的研究法，在質性研究 的領域中其科學哲學的基礎和方法論不是單一的體系，源於很多不同的學科，如 人類學、社會學，發展過程也受到許多不同思潮、理論和方法的影響，所以質性 研究具有多重面相和多種焦點的特色13 。多數質性研究呈現，多以訪談資料分析做 為文本內容，係因訪談較容易捕捉組織利害關係人對組織運作的心路歷程14 （陳幸 13 胡幼慧（1996），〈轉型中的質性研究—演變、批判和女性主義研究觀點〉，《質性研究：理論、 方法及本土女性研究實例》，頁7-26，臺北：巨流。 14 陳幸仁（2007），〈微觀政治學：一個學校行政的新興研究領域〉，《教育行政與評鑑學刊，3仁，2007）。本研究採半結構式訪談（semi-structured interviews）作為一種資料蒐集 方式，可以將強調對事實、議題、情境脈絡描述的原始資料，轉化成有意義的資 料。 本研究由文獻等資料整理出研究的問題，並選定訪談對象，擬訂訪談題綱， 進行實地訪談，最後將訪談錄音所得資料轉為文字檔，區分類目進行整理與分析， 並在這些資料整理分析中，瞭解本研究脈胳及全貌。是以本研究以訪談作為重要 的資料蒐集方法之一，訪談細節分述如后：
三、訪談大綱
本研究依研究目的及文獻探討擬定訪談大綱，研究者主要以訪談與追問之方 式，尋求更多深入的訪談資料，並在訪談中協助受訪者深究訪談大綱的相關問題。 大綱內容設計為四大類，每類各若干子項，分別為： （一） 社區居民 1. 您本人或家屬、親友是社會福利工作對象嗎？ 2. 政府在社會福利方面做得如何？有無需要改進的地方？ 3. 有無民間社會福利團體來幫助你？方式及頻率為何？ 4. 您有聽過旗山社會福利服務中心嗎？有使用或接受過該中心的服務嗎？ 他們的服務品質如何？ 5. 您有聽過社區發展協會嗎？有參加嗎？知道或參與過社區發展協會哪些 活動呢？ 6. 您覺得社區發展協會辦得好不好？如果可行，希望社區發展協會能做些什 麼？ 期，頁67-86。7. 您有聽過長照服務嗎？有使用過社區長照服務嗎？政府在這方面做得如 何？有無需要改進的地方？ 8. 您願意多花點錢來享有更高品質的社會福利服務嗎？有哪些社福項目比 較願意呢？ （二） 社區工作團體負責人或幹部 1. 您在貴團體的職務是？ 2. 貴團體在經營運作上碰到哪些困難呢？ 3. 這些困難該怎麼解決？政府有辦法解決嗎？解決方案滿意嗎？ 4. 如果有足夠的資源，您最想從事哪種社區工作？ 5. 您有聽過旗山社會福利服務中心嗎？其跟貴團體有無合作過？ 6. 貴團體曾接受過該中心之輔導嗎？過程及結果感想如何？ 7. 貴團體有無意願與能力，做為社區長期照顧服務據點呢？如果欠缺 能力，是指哪一方面？人力、組織、財務或其他因素？ 8. 貴團體曾從事社區營造工作嗎？過去是哪些機關團體輔導貴協會呢？ 過程及結果感想如何？ （三） 民間社會福利團體 1. 您在貴團體的職務是？ 2. 貴團體與旗山社會福利服務中心的關係是？ 3. 貴團體在旗美 9 區從事哪些社會工作？有碰到哪些困難嗎？ 4. 就您的觀察，旗山社會福利服務中心在社會福利工作的角色定位是否妥適？ 有無發揮應有的功能？ 5. 就您的觀察，旗山社會福利服務中心有無轉型為行政法人之必要？理由為
何？ 6. 若旗山社會福利服務中心轉型為行政法人，貴團體是否有意願擔任董監事 會成員，甚至成為該法人運作之主導董事？ 7. 貴團體曾有單獨或協助其他團體從事社區工作嗎？過程及結果感想如何？ 有碰到哪些困難嗎？ 8. 就您的觀察，旗山 9 區各社區發展協會在社區工作的角色定位是否妥適？ 有無發揮應有的功能？其能否成為貴團體在各社區從事社會工作的好幫 手？例如社區長期照顧服務據點、社區營造推進據點。 （四） 行政機關（旗山社會福利服務中心及旗山、內門、美濃等區公所） 1. 您在貴機關的職稱是？是約聘僱人員還是經考試任用之公務人員？ 2. 您在貴機關的職務是？工作上有碰到哪些困難嗎？待遇滿意嗎？有發揮 您的專長與理想嗎？ 3. 貴機關在社會工作方面任務職掌為何？實務上有碰到哪些制度面上的問 題呢？就您的觀察，民眾對貴機關在社會工作方面評價為何？ 4. 貴機關在執行任務時，有委託民間團體嗎？成效為何？抑或民間團體有請 求貴機關協助其從事社會工作嗎？您的感想如何？ 5. 貴機關曾有單獨或協助其他團體從事社區工作嗎？過程及結果感想如何？ 有碰到哪些困難嗎？ 6. 就您的觀察，旗山 9 區各社區發展協會在社區工作的角色定位是否妥適？ 有無發揮應有的功能？其能否成為貴機關在各社區從事社會工作的好幫 手？例如社區長期照顧服務據點、社區營造推進據點。 7. 就您的觀察，旗山社會福利服務中心有無轉型為行政法人之必要？理由為 何？
8. 您支持旗山社會福利服務中心轉型為行政法人嗎，理由為何？ 表1-1、訪談紀錄表一（社區民眾） 〇〇〇您好： 首先，非常感謝您撥冗接受本次訪談。本訪談是為了瞭解民眾對高雄市政 府社會局旗山社會福利服務中心的觀感與評價。另一方面也想藉由本次訪談， 瞭解您對於社區發展協會的觀感與認識程度。社會福利服務中心及社區發展協 會是社會工作2大主軸，為落實基層社區工作，完善社會安全網以及在未來長 期照顧龐大需求下，相關機關團體或有變革必要。您的寶貴意見將作為政府機 關是否應鬆綁人事、組織及財務法規以結合民間資源轉型為行政法人之參考。 感謝您的訪談內容及提供的建議。 敬祝 平安喜樂 心想事成 研究生：王培沂 年 月 日 受訪者： 訪談日期 訪談時間： 訪談地點： 訪談大綱：（同上）
表1-2、訪談紀錄表二（社區工作團體） 〇〇〇您好： 首先，非常感謝您撥冗接受本次訪談。本訪談主要是為了瞭解社區發展協 會實務上碰到的困難，以及貴團體希望政府或民間團體如何協助解決困難。另 一方面，另一方面也想藉由本次訪談，瞭解您對於旗山社會福利服務中心的觀 感與評價。社會福利服務中心及社區工作團體是社會工作2大主軸，為落實基 層社區工作，完善社會安全網以及在未來長期照顧龐大需求下，相關機關團體 或有變革必要。您的寶貴意見將作為政府機關是否應鬆綁人事、組織及財務法 規以結合民間資源轉型為行政法人之參考。 感謝您的訪談內容及提供的建議。 敬祝 平安喜樂 心想事成 研究生：王培沂 年 月 日 受訪者： 訪談日期 訪談時間： 訪談地點： 訪談大綱：（同上）
表1-3、訪談紀錄表三（民間社會福利團體） 〇〇〇您好： 首先，非常感謝您撥冗接受本次訪談。本訪談主要是為了瞭解貴團體與旗 山社會福利服務中心之互動模式與關係，以及貴團體對其觀感與評價。另一方 面，也想藉由本次訪談，瞭解貴團體是否有意願擔任旗山社會福利服務中心轉 型為行政法人之董監事。為落實基層社區工作，以及在未來長期照顧龐大需求 下，相關機關團體或有變革必要。您的寶貴意見將作為政府機關是否應鬆綁人 事、組織及財務法規以結合民間資源轉型為行政法人之參考。 感謝您的訪談內容及提供的建議。 敬祝 平安喜樂 心想事成 研究生：王培沂 年 月 日 受訪者： 訪談日期 訪談時間： 訪談地點： 訪談大綱：（同上）
表1-4、訪談紀錄表四（行政機關） 〇〇〇您好： 首先，非常感謝您撥冗接受本次訪談。本訪談主要是為了瞭解貴機關從事社 會工作所遭遇到的困難，以及可能之解決方案。另一方面，也想藉由本次訪談， 瞭解您對於旗山社會福利服務中心轉型為行政法人之看法。為落實基層社區工 作，以及在未來長期照顧龐大需求下，相關機關團體或有變革必要。您的寶貴意 見將作為政府機關是否應鬆綁人事、組織及財務法規以結合民間資源轉型為行政 法人之參考。 感謝您的訪談內容及提供的建議。 敬祝 平安喜樂 心想事成 研究生：王培沂 年 月 日 受訪者： 訪談日期 訪談時間： 訪談地點： 訪談大綱：（同上）
四、訪談對象與訪談時間安排
本研究旨在對基層社會工作單元進行探究，其核心在於基層社會工作單元是 否效能不彰，是否公、私部門資源需要進一步整合，以及法規面是否有必要鬆綁 或增加彈性，以決定高雄市政府社會局旗山社會福利服務中心轉型為行政法人之 可行性。因此訪談對象包含了社區居民、社區發展協會、民間社會福利團體以及 行政機關等四大類。其中，社區發展協會以理事長為主、總幹事為輔。民間社會 福利團體以其在高雄市政府社會局旗山社會福利服務中心駐點之負責人為主、團 體高層為輔。行政機關則以該中心員工為主、主管為輔。時間安排方面則以受訪 人最適時間點為主要考量，並將事先聯繫以確定適合時間及地點。五、資料整理與分析
本研究參考上開資料，整理出適合分析本研究之方法與途徑，並運用歸納的 方式，輔以邏輯概念，對訪談紀錄，以及當時所蒐集的所有資料進行分析，並配 合研究的主題、相關文獻及案例等，加以比較及詮釋，並得出綜合的意見或結果。第二章 文獻探討
第一節 行政法人文獻整理
為更了解行政法人研究議題，本研究於「臺灣博碩士論文知識加值系統」及 「臺灣期刊論文索引系統」，搜尋論文名稱或篇名與行政法人有關之研究議題。 經由整理發現，國內行政法人大量於2014年起設立，其理論基礎在於公私協力與政 府組織再造，除中央設立之行政法人外，地方政府如高雄市、臺南市、臺中市及 新北市均有規劃或已設立若干地方性行政法人。地方性行政法人之設立，其程序 為：評估設立必要、提出計畫送中央目的事業主管機關審查、組織自治條例送地 方立法機關審議通過、規劃人員去留、規劃內控、稽核機制及規劃績效評估機制 等。其主要類別在於文化藝術類，如國家表演藝術中心、行政法人高雄專業文化 機構、高雄流行音樂中心、高雄市立圖書館及臺南市美術館等。此外，另有國家 運動訓練中心、國家災害防救科技中心、國家中山科學研究院等中央級行政法人 設立，文獻論述偏重於其設立必要性及績效評估。此外，公設財團法人、政府任 務公辦民營及行政法人之設立，均為在新公共管理思潮下，為改善公部門施政效 率之產物，其績效為何未有定論。政府決策層級在面臨財政困窘及人力資源運用 僵化下，頗有向民間專業團體求援之傾向，然民間團體經營管理策略究竟係專業 導向為重抑或是商業利益導向為重，值得觀察與監督。經整理行政法人相關論述 如表2-1。表2-1、行政法人相關議題研究彙整表 研究者 年代 題目 內容簡析 劉敏江 2018 公 立 老 人 福 利 機 構 行 政 法 人 化 之 可行性分析-以衛 生 福 利 部 所 屬 老 人福利機構為例 該論文以政策論證的六段論證模式，客觀評 估公立老人福利機構改制為行政法人的可 行性。 並從法律面、行政面、經濟面及政治面等四 個面向進行政策論證結果如下： 在法律面有不同見解：對公立老人福利機構 行使業管公權力的程度高低尚待釐清。 在行政面部分，改制為行政法人具有較高的 自主性及行政效率，所以具有可行性。 在經濟面部分，因政府不同部門對行政法人 在財務會計制度上的看法不同，需先釐清行 政法人的基金運作方式，才具有營運效益之 可能。 在政治面部分，改制單位與業管機關持反對 立場，抗拒力大於推動機關的驅動力時，組 織變革不易推動。 綜上，社會福利機構改制為行政法人在行政 面與經濟面有效益存在，在政治面與法律面 則有待未來運行之更多經驗來觀察。 游金純 2018 行 政 法 人 化 之 議 程 設 定 與 政 策 變 遷：國家表演藝術 中心之個案研究 該論文研究結果發現政府賦予行政法人行 使較高公權力之企圖。公權力之行使如能與 行政彈性相輔相成，勢必能達成最大公益。 但如何與行政彈性相輔相成，則係本論文欲 探討之議題之一。 陳碧琪 2017 臺 北 市 立 交 響 樂 團 行 政 法 人 化 可 行性之研究 該論文對公立文教機構是否適合轉型為行 政法人做探討，指出法人化不是唯一之途 徑，也非短期內可以實現之目標。藝文類應 先從體質的改變以及品質的提升做起，方才
研究者 年代 題目 內容簡析 有轉型為行政法人之基礎。 李天申 2017 準 政 府 組 織 的 課 責：以公設財團法 人 及 行 政 法 人 為 例 該論文探討我國有公設財團法人、行政法人 等兩類準政府組織。過去公設財團法人因課 責機制不健全而弊病叢生。近年，我國政府 引進與公設財團法人的功能類似、但課責機 制相對健全的行政法人來導正公設財團法 人之弊端。然而，公設財團法人、行政法人 所受監督的力道不斷加強，使這兩者的差異 及其成立初衷逐漸模糊。因此，我國公設財 團法人、行政法人的課責機制，有重新釐清 與深入研究的必要。 該論文研究發現：在政治面向，第一，英國 及日本皆高度授權行政部門來監督公設財 團法人與行政法人；第二，我國民意代表不 信任行政法人與公設財團法人，從而嚴控國 會對該等組織的預算審議權；第三，民意代 表對於該等準政府組織的監督，受政黨意識 形態、人民陳情、地方政治等因素的影響。 在行政課責面向，該論文研究發現：第一， 英國與日本皆重視退場機制，但我國則否， 甚至使其成為牟私工具；第二，官員兼法人 職、績效評鑑、預算來源、主管權責等制度 性因素，以及官員思維、專業不對稱、人脈、 價值等非制度性因素，影響行政課責機制的 運作。 在法人治理方面，該論文研究發現：第一， 英國、日本準政府組織的治理機關成員為公 開徵才，而我國是部會自行覓才，過程不透 明且易被質疑酬庸；第二，董事長與執行首 長的薪資限制、官方董監事必須申報財產、 董事會性別比例規範等制度性因素，影響準 政府組織延攬人才；第三，建立內部控制制 度，短期內會衝擊組織，但對組織的長遠發
研究者 年代 題目 內容簡析 展有利；第四，董事會的專業、執行首長的 領導、董事長及執行首長的關係，是影響法 人治理品質的非制度性因素。 該論文建議，因應各類準政府組織及更多公 私協力模式，將課責強度的分級原則制度化 是非常值得政府部門參考的一點。 閻維浩 2015 我 國 行 政 法 人 制 度 發 展 之 比 較 研 究 該論文指出，我國制度設計上，行政法人具 備行政機關、獨立機關、地方自治團體及國 營事業等色彩，是以，行政法人功能是否有 效 發 揮 之 關 鍵 在 於 各 種 機 關 特 色 間 的 調 和，並將特色做效率發揮，各別對應制衡。 高銘陸 2009 我 國 行 政 法 人 制 度 之 研 究 － 以 嘉 義 縣 市 政 府 所 屬 社教機構為例 該 論 文 指 出 對 於 是 否 同 意 改 制 為 行 政 法 人，整體趨勢大致持反對態度；對於現行組 織型態、隸屬及運作，整體趨勢大致持肯定 的態度。顯見地方政府層級之行政機關改制 為行政法人受到相當大的反對力量。
第二節 公、私協力於社會福利之現況
壹、
社會福利民營化之理論基礎與相關著述
社會福利是憲法賦予人民應享有之基本權，為我國公部門施政重點且預算佔 比逐年攀升，形成財政沈重負擔，隨著人口老化程度加劇，醫療技術提升，人民 平均壽命日漸延長，長期照顧服務將成為新型態且不可避免的社會福利。面對此 種龐大需求，政府除戮力開拓財源因應之外，如何將經費做最有效運用、以及推 動使用者付費，或納入社會保險等概念，為政府決策部門當務之急。民營化是一 管道，目的在減少政府支出、增進公共服務效率與效能。然民營化真的能達成上 開目的嗎？本研究從相關著述探討得知：多數民間社會福利團體仍需仰賴政府財 政補助，方能運用本身專業提供政府所需之公共服務。亦即，政府任務公辦民營 並不會減少財政負擔，頂多於長期上減少人力成本而已。是以，行政法人化的公 立社會福利服務中心，其存在之必要，或取決於民間資源的整合能力。相關文獻 經整理如表2-2。 表2-2、社會福利民營化文獻彙整表 研究者 年代 題目 摘要 賴馨君 2016 非營利組織參與政府社 會福利服務契約外包之 研究 -以中彰投三縣市 為例 該論文指出在社會福利民營化潮流影響下，我 國社會福利服務逐漸又走向從補助到契約外 包。 相對補助而言，以契約來約制民間團體執行社 福業務是依法行政之必然結果，然契約之執行 又牽涉到履約管理、驗收之施政品質。未必兼 顧行政效率與公益。因此，本論文將探究行政 法人是否能兼顧補助與契約外包之優點並排 除其缺點。 楊鎧瑄 2016 公私協力的社會福利機 制初探：以新北市幸福 該論文研究指出：「分擔責任」與「共創利益」 是公、私協力的必要條件。單一窗口是增進行研究者 年代 題目 摘要 保衛站為例 政效率的重要方法。「企業社會責任」是促使 私部門投入公私協力的強烈誘因。 莊俐昕 2013 社會資本與夥伴關係關 聯性之研究：以社會福 利服務領域為例 該論文指出，夥伴關係是地方治理的重要模 式，社會資本是一種內部凝聚力也是對外建立 關係並獲取外部資源的「媒介」。 本論文借用其概念，探討社會工作團體之間的 夥伴關係，且如果能將各團體內部之社會資本 整合投射在行政法人化之社會福利中心是否 可行。
第三節 小結
行政法人並不是單純制度上的變革，還牽涉到內部組織人員心理層面與外部 政治、法律課責等因素。同時也與公、私協力治理網絡及社會資本息息相關。因 此，任何行政機關甚至公設財團法人，若要成功轉型必須兼顧內部與外部因素一 併考量，特別是內部因素常為決策層級所忽略，組織人員長期累積的業務執行經 驗與知識庫等無形智慧財產，若因組織變革而沒有做好傳承，反而戕害行政效率， 與轉型目的背道而馳。基此，本論文嘗試以面對問題、解決問題等角度切入，未 來在面臨內部組織人員心理抗拒因素時，或能以外部因子說服之。第三章 社會工作現時之困境
每當社會案件發生時，當事人如果是精神疾患、經濟弱勢、獨居老人等弱勢 族群，政府及相關社會工作者勢必承受相當大之壓力。然而輿論平時卻對社會工 作鮮少投入關心，更遑論解決方案之探討，以致於國家社會整體資源是否合理分 配，施政效益是否符合人民期待，不無疑問。第一節 社會福利
壹、資源分配存在不公平現象
社會工作團體資源大致可分為金錢、物資、人力與知識力等四大類。金錢來 源主要是募款收入及接受政府補助或承接採購案之所得，在此先簡單分類為民間 資金與政府資金，民間資金主要來自募款，募款來源有的團體甚至包含國外。物 資來源主要是捐贈，其中企業捐贈是大宗，此與我國產業以中小型傳統企業為主 有關，而此又涉及宗教信仰、節稅考量及社會風氣，值得深入探究。人力來自就 業市場，多半畢業於社會工作相關科系。而知識力則與各團體經驗傳承及交流能 量有關，所展現出來的是各類講座、訓練、宣導、導覽及培力課程等活動。知識 力資源存在城鄉差異，都會區擁有較多資源，非都會區則較少。人是知識運用的 載體，知識力資源少同時也代表人力資源少，反之亦然，形成強者恆強，弱者恆 弱之現象。 至於資源分配扣除基本的人事及行政成本後，大抵可分為直接支出與間接支 出，直接支出是將金錢、物資、人力與知識力等四大類資源直接給予收受對象， 間接支出是指透過中介機構評估、分析後再給予收受對象或者是以職業訓練、輔 導就業及壓力轉移等方式提供。分配過程中常見幾種不公平現象如：公、私部門 各司其政，導致同一個案接受多種來源之救助，與之對應的是眾多邊緣以外之待 援個案未能分配，甚至有更多值得關注之個案未被發掘。此外，尚有公部門資源流向太過於分散的問題，此或與政治考量有關，又或與憲法平等原則有關。總之， 綜觀社會工作流程從發現、通報、訪查、協調、資源輸送等，或多或少存在不公 平情事，此或與資訊不流通、不對稱有關。茲討論如下：
一、經常求援者佔據資源
低收入戶、中低收入戶或其他社會救助對象，之所以成為受扶助對象，主要 因為欠缺工作能力與動機，縱然其於法律上尚具工作能力15 ，實質上根本無法投入 就業市場。倘其染上酒癮、菸癮、慢性疾病（糖尿病、洗腎、高血壓等）、重大 傷病（癌症）甚或是毒癮等，或者是家中有重病長者、或是尚在就學之子女，日 常開銷將會很龐大，而超出社會救助金所能扶助範圍。此類弱勢者經常透過區公 所、社會福利服務中心或是民間慈善團體等各種管道求援。其是否適合接受援助， 且所需之現金、物資等資源額度或因法規（通常僅為內部規定）或因資源提供者 設定資格限制而仍需區公所里幹事調查釐清。個案或因遭拒後，心生不滿;或因經 常受到援助而一再求援，造成行政人員不少困擾，甚至造成資源分配的不公。二、實質貧困者受援不完整
拜量化寬鬆等經濟環境因素所賜，國內不動產價格節節上升，若所有權人僅 係持分，因其他所有權人不同意或特殊狀況如祭祀公業等因素無法分割，造成所 有權人因財產價值增加而失去補助資格。此類對象生活貧困，經濟上實質陷於困 15 依社會救助法第5-3條規定：16歲以上未滿65歲，具有下列情形之一，財稅資料查無薪資收入，經地方政府審核認定，就 可認定為無工作能力： （1）25歲以下仍在國內正規學制學校就讀，致不能工作；但如果是就讀空中大學、大學院校以 上進修學校、在職班、學分班、僅於夜間或假日上課、遠距教學學校者，仍屬具工作能力。 （2）身心障礙致不能工作。 （3）罹患嚴重傷、病，必須3個月以上之治療或療養致不能工作。 （4）因照顧特定身心障礙或罹患特定病症且不能自 理生活之共同生活或受扶養親屬，致不能工作（同1戶內，僅能1人主張排除計算工作能力）。 （5）獨自扶養6歲以下 之直系血親卑親屬致不能工作。 （6）婦女懷胎6個月以上至分娩後2個月內，致不能工作；或懷孕期間經醫生診斷不宜 工作。 （7）受監護宣告。頓卻無法享有法定之社會福利，而導致求援情事經常發生。由於不符合法定資格， 必須轉介民間資源，轉介管道常因不同行政機關而有所不同。管道較少之地區， 弱勢者所接受到的援助往往無法滿足其基本生活所需，管道較多之地區，弱勢者 所接受到的援助反而超出其基本生活所需甚多，造成資源分配的差異性與不平等 的現象。
三、投注過多精力在經濟類扶助對象而忽略弱勢背後原因
社會工作在福利資源提供上，偏向經濟弱勢扶助對象，這與民情有關，事實 上多數個案均以獲得實質經濟補助為滿足，資格不符合者往往千方百計尋找法律 漏洞，而行政人員也費盡苦心努力審核妄圖闖關者或者努力為真正貧困但因不動 產共有等因素而無法獲得救助者。民眾為取得福利資源而不惜採取關說、投訴、 溝通、申覆、訴願甚至行政訴訟等手段，只會造成行政成本的浪費，與無限循環 無謂耗費的時間，也會嚴重衝擊承辦人員服務熱忱。然而，施政上，為何會弱勢 的原因卻很少著墨。例如，單親家庭為何會單親，夫妻是否因家暴離異?是否因照 顧子女或高齡父母等問題而離異?低收入戶是否因疾病、身心障礙而失能無法工作? 弱勢者子女是否獲得妥善照顧?弱勢者子女教育資源是否合理分配? 這些背後原因， 單純是弱勢者本身造成的嗎? 還是大環境造成的? 影響的是整個家庭?還是單一個 人? 如果政府花費多一點心思，在施政上調整資源來致力於平衡弱勢者背後原因， 或許能減少弱勢者的數量。貳、個案的發現仰賴社區、里鄰系統
一、我國行政體系中，里鄰系統尚稱完備，且具獨特性。
我國地方制度除省這個層級外，分為三級制與二級制2種，第一種為縣（市） 政府-鄉（鎮、市）公所與其轄下之村（里）辦公處。第二種為直轄市政府-區公所與其轄下之里辦公處。各鄉（鎮、市、區）公所所轄之村（里）辦公處又設置若 干數量之「鄰」編組，原則是以每70戶或200戶為1鄰16 ，在偏鄉地區甚至10戶即設 有1鄰，鄰編制可謂周密到戶。而鄰長是由里長遴選擔任之，受里長指揮監督17 ， 而里長是人民直接選舉產生，按地方制度法係接受各鄉（鎮、市、區）長指揮監 督18 。同時，各鄉（鎮、市、區）公所亦於每個村（里）設有辦公處，派駐村（里） 幹事輔佐村（里）長，是以，每個村（里）至少有里長及里幹事計2位廣義公務員 為人民服務。 其中村（里）幹事職責以「高雄市政府里幹事及里辦公處事務處理與考核要 點」來看，有推行政令、家戶聯絡訪問、調查推薦里民之善行義舉、反映民意、 里辦公處之印信典守與公物之管理維護、里辦公處證明事項、里民各種申請事項 之協助代辦、辦理鄰長會議及其他各種會議並製作會議紀錄、辦理鄰編組、市容 查報、社會救助、老人保護、身心障礙者保護與兒童及少年性交易等事件之通報、 兒童及少年福利法保護事件、家庭暴力事件及性侵害案件之協助通報、防治與訪 查、分送役政通知單及徵集令、役男身家與徵屬調查及查報兵役資料、守望相助、 敦親睦鄰事項及協助春安工作、協辦各種公職人員選務工作、協辦災害防救法規 定之各項災害預防、災害應變措施及災後復原重建事項、協辦全民健康保險事項、 辦理里長交辦事項、辦理區公所交辦事項、其他依法令應行協助或辦理事項等零 零總總共計21項，可見村（里）幹事被賦予深耕基層之重責大任，若能稱職表現， 可謂當地之「土地公、土地婆」。綜上所述，倘政府及社會工作團體能妥善運用 上述里鄰系統，必能使社會福利、社會安全及社區發展等工作順利推行。 16 以高雄市里鄰編組及調整辦法第四條為例。 17 以高雄市政府鄰長遴聘解聘實施要點第三條及第四條為例。 18 地方制度法第五十九條：村（里）置村（里）長一人，受鄉（鎮、市、區）長之指揮監督，辦 理村（里）公務及交辦事項。由村（里）民依法選舉之，任期四年，連選得連任。
二、我國亦有非屬於行政部門的社區系統，具補充里鄰系統之功能
我國社區發展歷史淵遠，自1968年內政部頒行「社區發展工作綱要」，在當時 既有的鄉村組織中再規劃為4,893個「社區」迄今（民國107年）已有50年。 50年來篳路藍縷，核心任務從早期公共與生產建設，逐步加入了福利建設， 爾後公共與生產建設逐漸退出舞台，改以公民參與、市民主義為理念基礎的社區 營造工作為主。社區發展協會或相類之社區工作團體（例如愛鄉協進會）慢慢走 出自己的特色，縱然先天上免不了有著與里鄰系統糾葛不清之紛擾，但畢竟組織 成員與地理範圍相類似且具有相同公部門行政機關（區公所）輔導陪伴，故其具 有補充里鄰系統之功能，甚至有過之而無不及。三、社會工作與里鄰或社區系統之結合度不夠
社會工作團體或因對里長、里幹事不熟悉，或因為不喜歡跟公部門打交道， 因此習慣透過社工員及管區警察尋訪保護性個案。加之里長、里幹事所掌握之弱 勢民眾名冊，社會局也會有，因此經濟扶助類個案，社會工作團體也可透過社會 局體系取得相關資訊。然而，這是針對已知的個案，如果是未知的、潛藏的個案 呢？里長、里幹事平常即應建立人脈、消息管道，並明查暗訪轄內住戶狀況，特 別是法律規定受保護應通報案件，除非籍在人不在19 且無在地親友之個案，否則透 過里長、里幹事發掘潛藏之脆弱家庭應是最直接通暢之管道。社區系統更是如此， 俗話說家有一老如有一寶，老人家長年居住本地，對當地人文風情宗親族群發展 多所了解，當他們在社區關懷據點參與活動時，有如人體google、在地資料庫。尤 其偏鄉地區，誰家發生什麼狀況，往往迅速傳遍大街小巷，弱勢（脆弱、危機） 民眾及其家庭應在其目光耳聞所及之範圍。然而，社會工作者習於偏重處理案件 19 戶籍設立於本地，但實際居住外地。中心分派之個案，疏於或不太重視與里鄰、社區系統關係之建立，實是當今社會 工作盲點肇因之一。
