行政法人化真的能解決問題?

壹、能否有效整合社會安全網

高雄市幅員廣大，設有鳳山及四維兩個行政中心，社會工作方面則設有14個 社會福利服務中心。由於原高雄縣各區距離鳳山、四維行政中心較遠，洽公不便 久為大岡山、大旗山2大地理範圍居民所困擾，而社會局於各地普設之社會福利服 務中心能就近為民眾提供服務，長期以來備受肯定。

社會安全網至少要整合民政、社政、警政、衛生及教育等5大行政體系。民政

體系於各區設有區公所，社政體系則有社會福利服務中心，警政體系則有分局、

分駐所及派出所，衛生體系則是衛生所、衛生室，教育體系則分散為各國民中小 學與公立幼兒園。因此，如果在基層有個橫向聯繫機制、有個整合業務資訊與資 源的大平台，相信必能增進行政效率，也可使民眾減少往返市府旅途之勞累。

旗山社福館(旗山社會福利服務中心)與旗山衛生所比鄰而居，距離旗山分局、

旗山區公所也僅具5分鐘路程，業務聯繫相當方便，於社會安全網之整合具有優勢，

應正面看待之。

然而，既然行政機關間有整合的優良條件，何以要轉型行政法人呢? 首先，

行政機關的本位主義，由於行政講求課責，因此法定責任必須明確，否則無從課 責起。然不確定法律概念與裁量空間充斥於行政事務，行政機關對自己業務有一 定解釋權，一旦認為業務不歸屬於己方，自然會刻意釐清該業務之法律責任，形 成所謂「踢皮球」現象，一旦出現互推責任情事，整合機制就徒具形式而已。其 次，業務推展動力：我國公務人員是永業制，除部分機關有所謂績效獎金、工作 獎金外，並沒有多餘的金錢獎勵公務人員努力推展業務，加上年金改革後，提早 退休者漸少，升遷管道受阻，以致於平安度日自保心態非常普遍，業務推展積極 性不若基於商業效益之民間團體。若轉型為行政法人，透過民間團體較大之推展 動力，應能期待更大的施政效益。

貳、能否有效整合衛生部門，從事長期照顧服務工作

如上所述，旗山社福館(旗山社會福利服務中心)與旗山衛生所比鄰而居，業務 聯繫相當方便。然而長照服務與社福業務性質有所差距，在高雄市更是分屬衛生 局與社會局管轄，於本位主義觀點視之，有整合之根本障礙存在。然而，長照C據 點目前是以社會局負責輔導之社區發展協會為推動主力；身心障礙老人、中低收 老人多數也符合長照服務標準，兩邊業務有一定程度需要相互協助。所幸，本區 長照A機構財團法人高雄市私立萃文書院社會福利慈善事業基金會設有定期聯繫

會報，會報成員包含衛生所、區公所及旗山社福館，業務溝通機制有一定的基礎。

是以，若將各地照管中心整合進社會福利服務中心，且由民間慈善團體分擔照管 中心業務，未嘗不可行。

參、能否有效擔綱「單一窗口」之任務

單一窗口的任務就是萬事通，政府各種資源玲瑯滿目，但是民眾卻不一定知 道，知道後也不一定懂得申請。本論文訪談對象對政府機關最大的期許就是希望 政府在申請案件的過程能夠給予更多的輔導協助。這個輔導協助機制，現況是由 各機關承辦人擔任，然承辦人身兼多職，且多半認為申請者應有義務主動熟悉申 請流程與應備文件，故於心態與能力上未必能勝任。倘於整合機構設置專人負責 單一窗口業務，賦予承辦人行政責任，勢必能幫忙民眾甚多。

然而，單一窗口必須輔以智能工具，諸如資源資料庫、大數據分析等數位設 備，否則必須以更多人力方能因應龐大民眾申請案件。越多人力越需要管理，就 會增加行政成本，這是行政機關或是行政法人都不願意面對的事實。

換個角度看，導入智能工具設備，建置各種資料庫並收集大數據來分析，現 階段地方政府也只能透過採購請廠商處理，然而採購品質，後續維護管理與經費，

卻也是一大問題。是以，若民間團體尤其是社會企業，能組成經營團隊加入行政 法人，以商業機制建構智能行政體系，或能改善現行公共工程品質堪慮之窘況。

肆、能否有效增進社區工作

人，離不開社會生活。社群，是社會生活基本單位，社區是社群體現的態樣。

我國相當重視社區發展工作，於各地成立了社區發展協會，投入不少資源，期待 社區發展協會能協助政府從事基層公共、文化及社區營造等建設，並擔負起輔助 里鄰系統的任務。長期以來，不少重大政策透過社區發展協會來落實，社區發展 協會也樂於運用政府資源來凝聚社區居民意識，進而形成願景與共識。

社區發展工作可分為「由上而下」及「由下而上」2種模式。「由上而下」模 式是指政府有若干政策希望社區發展協會配合執行，由於是執行政府政策，行政 機關必須提供足夠誘因⁴²，同時配合會務健全條件方得完成任務。「由上而下」模 式最大缺點是：社區執行成效不彰時，除了停止或減少補助款之外，政府別無他 法。而且，因為社區是被動執行，行政機關難以在品質上對社區有太多要求。

「由下而上」模式是社區依照自己意願，主動尋求公、私各種資源並媒合而 取得。由於是社區自主發起，通常有足夠動力去完成。「由下而上」模式最大缺 點是：社區專注於執行自己想要的計畫時，通常沒有多餘的能量可以執行政府意 欲社區配合的政策。例如，有某社區發展協會專注於自辦小旅行，無力顧及長照C 據點而主動終止服務契約。

此外，社區發展長期依賴政府資源，成效是否符合社會期待，不無疑慮。運 作、經營能量足夠的社區，自然受到政府各機關青睞。基於績效考量，政府機關 傾向持續投入該等社區，期待該能力優秀、組織強大的社區能為政府帶來更佳的 績效。然而此舉反而導致能力不足⁴³的社區持續不足，先天不良、後天失調，縱然 政府仍會有少量資源挹注，但通常結果就是彼此都不滿意。彼此不滿意的結果有 二：一是上級政府要求下級政府承擔責任、加強輔導，並分配更多資源給能力較 為不足的社區。一是該等社區不再理會行政機關，而行政機關也放任其自生自滅。

綜上，政府投入相當多的資源予社區，也耗費相當大行政成本在分配資源及 輔導社區上。且這些資源分散在市府各局處，以高雄市政府言，就至少包含了社 會局、文化局、都市發展局、客家事務委員會、原住民事務委員會以及民政局等6 個局處，而一個區公所承辦平均至少要面對3個局處，且受到各局處督導管考，壓 力不可謂不大。如果市府各局處授權授能並下放經費自主權給區級機構，在區級 機構能有一個機制來做好分配資源的工作，或許能收事半功倍之效。

42 指各種補助款

43 高雄市政府將社區分類為起步型、潛力型及穩定型等3類

伍、解決問題的關鍵

綜合以上所述，行政法人之存在無非是要做到目前行政機關所做不到的事項。

而目前與社會工作有關之行政部門做不到或績效不符期待的事項有：

1. 科技導入作為：受限於公務員思維視角較為狹隘、保守，大環境鼓勵 主動積極、發揮創新作為的誘因不足等因素，加上繁瑣之採購流程，國 人較難以期待公務員能以科技來增進行政效率。

2. 整合能力：業務之橫向聯繫向來是公務員的罩門，除非有更高階長官 積極推動並建立常態性合作機制，否則多半只是徒具形式。

至於行政法人能否做到行政機關所做不到的地方呢? 資金與技術是關鍵，一 般而言，社會福利慈善團體並不擅長科技，大學社會責任(USR)可以協助解決問題。

我國科技人才除分布於各民間公司外，大學研究人員也是不可忽視的智慧寶庫。

行政機關或行政法人若能妥善招募、運用科技人力資源，並克服公務員本位主義 心態，則是否轉型為行政法人就無關緊要了。

第六節 政策窗是否出現契機