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第一章 緒論
本章將分成五節進行論述。首先第一節將論述研究背景與動機，
而第二節則提出研究目的與待答問題，接著第三節針對本研究之專有 名詞進行名詞釋義，至於第四節則就本研究所採之研究方法進行說 明；最後，則於第五節敘明本研究之研究範圍與限制。
第一節 研究背景與動機
教育是百年大計，無論是在每個人學習成長的歷程中，抑或是長 大後面臨為人父母的子女教養問題，我們都與教育有著密不可分的關 係。自 1949 年以來，由於臺灣的教育體制過於僵化集權，升學主義 造成智育獨大而未能多元發展，乃至教育主體性被忽視，爰使得傳統 教育制度開始受到許多挑戰(秦夢群，2006)。而 1980 年代以後，英 國、美國、紐西蘭、澳洲、阿根廷、墨西哥及其他拉丁美洲等國家的 教育，開始經歷一場以「自由市場經濟」及政府「鬆綁」為名的新自 由主義意識型態改革行動；而各國政府的教育更開始實行一連串改 革，包括：私有化與自由選擇、「鬆綁」與「競爭」、開放教育系統、
引進企業界的管理哲學、加強中央的主導權力，並強調隨著教學與評 量的改進，以達到效率與效能的雙重目標(周祝瑛，2006)。
而我國則也在 1994 年 4 月日 10 日由民間發起「四一○教改運 動」，並提出廣設高中大學、落實小班小校、制訂教育基本法、推動 教育現代化等四大教育改革訴求(周祝瑛，2003；國立教育資料館，
2005)，自此開始湧起我國教育改革的浪潮。秦夢群(2006)並表示由 1996 年行政院教育改革審議委員會提出的「教育改革總諮議報告書」
中，可以看出教育改革的基本目標之一即為「教育鬆綁」，其中包括 中央權力的下放，促成教育的多元參與，保障教師專業自主權及家長 教育參與權，活化教育體制，發展學校本位的經營與管理。此外，前 述教育改革總諮議報告書更指出「多元化：多姿多樣，活潑創新」為 教育現代化的重要發展方向之一(行政院教育改革審議委員會，
1996)，可見得我國教育改革的浪潮除了強調權力下放的各種鬆綁措 施外，更重視鼓勵學校展現多元創新的嶄新風貌。
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上述教育改革強調鬆綁及多元創新的理想雖不是一蹴可幾，然而 我國卻陸續開始有所突破與進展，特別是在成立地方教育發展基金附 屬單位預算、落實學校本位財務管理、發展學校特色及推動學校創新 經營等方面的轉變，更可以說是開始邁向一個新的紀元，也因而引發 一連串的相關議題值得進一步探討。本研究謹將其整理說明如下：
一、學校本位財務管理的萌芽與地方教育發展基金帶來的契機 雖然「學校本位管理」(包括課程、人事及預算等方面)的議題早 在我國推動教育改革時受到重視並引起熱烈探討，然而其早期發展卻 幾乎只以學校本位課程之推動為主，在過去重重會計法規的限制下，
使得推動「學校本位財務管理」幾乎是一件相當困難的工作。鄭光甫、
童甲春(1996)更指出過去政府「公務預算」的制度運作一直存在著許 多為人詬病的問題，包括：年度消化預算、無法充分運用整體可用資 源(即學校只在意合乎規定程序與否，而不在乎資源是否浪費)、公立 教育機構之預算需經審議(易形成政治勢力的介入)、經費運用缺乏彈 性、誘因不足且限制開闢財源等，而這也正是學校財務無法有效自主 管理並發揮經費使用效益的問題所在。因此，為期改善前述公務預算 的問題，「學校本位財務管理」的理念已在開始日益受到重視(何宣 甫，2004；林憶雯，2005；施宏彥，2006；陳煜清，2002；楊文正，
2008；鄭建良，2006；顏玉如，2001)。
2000 年 12 月 13 日我國「教育經費編列與管理法」公布施行以 後，雖已在該法第13 條明定：「直轄市、縣(市)政府之各項教育經費 收入及支出，應設立地方教育發展基金，依法編列預算辦理；其收支、
保管及運用辦法，由直轄市、縣(市)政府定之。」且全國 25 個縣市 政府並已據以陸續成立「地方教育發展基金」；但卻由於該法對於基 金之型態並未明確規範，以致初期除臺北市政府及高雄市政府分別於 2002 年及 2003 年採編製「附屬單位預算」特種基金方式成立地方教 育發展基金外，其餘 23 個縣市政府則多以整體財務收支調度、人力 及會計作業等方面仍有困難為由，而未能落實基金之運作；亦即該 23 個縣市政府係於縣市地方預算內設「地方教育發展基金」科目，
以業務計畫或單位預算編列，相關財務收支仍由公庫存管及統一調
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度，收支之賸餘亦繳交縣市庫，因此非屬獨立之財務個體，並導致其 雖有基金之名，然實質上仍是一種公務預算運作方式，以致並無法有 效落實基金運作之功能，也與教育經費編列與管理法的立法原意產生 了很大差距(尉遲淦，2004；教育部，2008)。
為期輔導上述 23 個縣市政府有效發揮地方教育發展基金之功 能，教育部(2008)於是推動「各縣市地方教育發展基金成立附屬單位 預算試辦計畫」，並以獎勵及輔導方式鼓勵其成立地方教育發展基金 附屬單位預算。截至 2010 年為止，已有臺北市、高雄市、苗栗縣、
基隆市、金門縣、新北市(原臺北縣)、宜蘭縣、桃園縣、澎湖縣等 9 個縣市成立地方教育發展基金附屬單位預算(屬政事型特種基金)(教 育部會計處，2010)。尉遲淦(2004)表示附屬單位預算特種基金之收入 無須解繳國(縣)庫，並可超收；且應市場狀況重大變遷或業務實際需 要得於預算外先行辦理，事後並可以補辦預算方式處理，使經費預算 更具彈性；且年度若有賸餘亦得滾存基金供下年度繼續支用，可有效 減少消化預算之問題，以避免資源浪費；而牟幼華(2005)也指出成立 附屬單位預算後，部分項目之自籌款收入可轉為基金後統籌運用，因 此可鼓勵縣市政府及學校自籌財源，並增加相關財源收入。巫瑞菊 (2003)並表示地方政府之教育經費收支均納入地方教育發展基金，由 於經費不納入各縣市政府預算中，其動支就不必經過地方議會審查，
不但節省審查時間，也可適度避免政治力介入預算審查以進行關說之 實。由此可見，地方教育發展附屬單位預算較過去公務預算而言，確 實更可以有效提高經費預算之運用彈性及效率。
而由於教育部(2008)在上述試辦計畫中指出建議各公立學校採
「附屬單位之分預算型態」或「指定彙編單位」方式辦理，因此上述 臺北市等9 個縣市政府所轄公立國中小之財務發展，除可具備上述地 方教育發展基金附屬單位預算之經費使用彈性、效率以及可提高經費 自主性之優勢外，更因此具備推動「學校本位財務管理」之條件與契 機。然而上述 9 個縣市政府所轄公立國中小是否確能有效落實「學校 本位財務管理」之精神，則尚有待進一步加以探討，此爰為本研究主 要動機之一。
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二、少子女化的壓力下，迫使學校尋求發展特色，並推動學校創新經 營，以拓展招生來源
我國由於少子女化趨勢的影響，國中小已開始逐漸面臨招生來源 不足的問題。依教育部統計處(2010a、b)的資料顯示，國小一年級入 學新生人數已由 1994 學年度的 32 萬 1,299 人減少為 2009 學年度的 23 萬 0,133 人，總計已減少 9 萬 1,166 人；其次國小學生總人數則由 1994 學年度的 203 萬 2,361 人減少為 2009 學年度的 159 萬 3,414 人，
總計已減少43 萬 8,947 人。至於國中學生總人數則由 1994 學年度的 117 萬 7,352 人減少為 2009 學年度的 94 萬 8,634 人，總計已減少 22 萬 8,718 人，導致許多國中小(尤其國小方面)開始面臨減班、甚至廢 併校的命運，同時也衍生校園閒置空間的資源浪費問題，也因此國中 小必須開始積極尋求學校發展特色，並推動學校創新經營，以期拓展 招生來源，活化校園閒置空間，以促進學校發展。
我國政府開始重視發展學校特色的課題並正式列入教育政策，可 溯自教育部2002 年頒布的「創造力教育政策白皮書」，該白皮書方案 三提出「創意學校總體營造」的構想，即要求鼓勵各校尋求學校本位 特色，轉型為多元主題特色學校。其具體措施則包括發展學校本位特 色、表揚創意學校經營人才、營造校園創意空間、推動與研議創新行 政機制、選拔與報導各區以多元主題為特色之創意學校等(教育部，
2002)。其後教育部更在 2004 年 11 月 2 日頒布「2005-2008 教育施政 主軸」，其中即在「全球視野」綱領的「展現創意與特色」策略下，
提出「鼓勵學校發展特色」行動方案。
然而「特色學校」政策開始發展至偏遠學校轉型發展及校舍閒置 空間活化議題的階段，則除新北市(原臺北縣)政府於 2003 年 8 月以 18 所偏遠國民小學試辦「特色學校」方案外(曾坤輝，2007；林志成，
2009)；教育部(2006)也有鑑於各縣市國民小學新生入學人數普遍遞 減，部分市區學校出現空餘教室過剩的情況；偏遠地區迷你學校之人 數亦逐年萎縮，面臨整併裁撤的價值評估；若干已經無學生就讀之校 舍，可能任由閒置荒廢，而亟需活化再利用，以創造教育附加價值。
因此，教育部爰於2006 年 12 月 12 日臺國(一)字第 0950185524 號函
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頒布 2007 年補助國民中小學活化校舍空間與發展特色學校方案，使 得「特色學校」自此成為全國性的教育政策。目前教育部推動「特色 學校」政策並已長達五年(2007 年至 2011 年)時間。其中獲得教育部 國民中小學活化校舍空間與發展特色學校方案補助經費之學校，以下 將簡稱為「國中小特色學校」。
而自 2002 年教育部頒布「創造力教育政策白皮書」以來，吳清 山、林天祐(2003)等人即開始提出學校的「創新經營」理念，目前教 育界更已興起一連串學校創新經營研究的熱潮(吳清山，2004；吳素 菁，2004；顏秀如、張明輝，2005；秦夢群、濮世緯，2006；湯志民，
2006)。而近年來更已有部分學者專家(鄭福妹，2006；王欣蘭，2008；
2006)。而近年來更已有部分學者專家(鄭福妹，2006；王欣蘭，2008；