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貳、地方教育發展基金制度下的國中小學校本位財務管理
以下將先探討「地方教育發展基金之緣起與現況」，接著再探究 地方教育發展基金與國中小學校本位財務管理之關係。
一、地方教育發展基金之緣起與現況 (一)地方教育發展基金之緣起與內涵
過去在地方教育發展基金附屬單位預算尚未成立以前，政府
「公務預算」的制度運作一直存在著許多為人所詬病的問題，研究 者整理鄭光甫、童甲春(1996)、巫瑞菊(2003)等人的意見後說明如 下：1.年度消化預算：若年度預算賸餘，須繳還公庫，支用未達一 定比例須受議處。因此導致各公立教育機構在年度預算結束前，需 消化預算。2.無法充分運用整體可用資源：公立教育機構因非屬財 務會計個體，使得其定期編製之財務或會計報表無法呈現出該機構 之財務全貌，影響整體經營及財務效率；尤其學校財務管理當局往 往只在意合乎規定程序與否，而欠缺整體經營的理念。3.公立教育 機構之預算需經審議：公立教育機構視同行政機關，使得民意代表 能以審議預算為由，要求校長或首長必須赴立法院或議會備詢；每 一個預算案均需民意代表通過，不僅易受到政治勢力的介入，也常 因府會關係不佳以致延宕預算執行進度。4.經費運用缺乏彈性：公 立教育機構經核定的各項支出預算，須依照原定計畫用途支用，變 更用途之程序及限制相當繁複，使得經費使用缺乏彈性；如有經費 不足而須追加預算時，則甚為因難。5.誘因不足，限制開闢財源：
學校設備若提供外界使用所取得的收入依規定須悉數繳庫，而因提 供外界使用所需之管理及維護費卻由學校自行吸收。另民間私人捐 助亦須先行繳庫，俟以後年度編列預算時再撥還學校使用，此可能 減低捐助者之意願。
然而，1997 年 7 月 18 日第 3 屆國民大會第 2 次臨時會第 33 次大會第4 次進行修憲時，以「憲法」增修條文第 10 條第 8 項：「教 育、科學、文化之經費，尤其國民教育之經費應優先編列，不受憲 法第一百六十四條規定之限制」規定，從此終止了原憲法第164 條
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對於各級政府教科文預算下限保障規定之適用性。立法院劉進興、
洪秀柱、朱惠良等30 位委員，在憲法 164 條教科文預算下限取消 後，於1997 年 11 月提出「教育經費國庫負擔法草案」，並首次在 草案中提出地方政府應設置「地方教育發展基金」之意見，其用意 如下：1.吸收政府以外之教育資源。2.處理上級政府的教育補助款。
3.研究各校所提出之校務發展計畫，據以分配經費。4.依中央所訂 之教育品質指標，公佈統計數字，反映該地之教育品質(尉遲淦，
2004)。
2000 年 12 月 13 日制定「教育經費編列與管理法」(附錄一) 以後，該法第13 條即明定：「直轄市、縣(市)政府之各項教育經費 收入及支出，應設立地方教育發展基金，依法編列預算辦理；其收 支、保管及運用辦法，由直轄市、縣(市)政府定之。」從此為各直 轄市、縣(市)政府成立「地方教育發展基金」提供法源。而尉遲淦 (2004)指出雖然該法在條文內對於基金之型態並未明確規範，但是 地方教育發展基金之設置，依立法意涵本質上具有專款專用性質，
且其設置目的是希望教育經費在地方政府可以跨年度使用，而不受 會計年度的僵化限制，避免從中央補助到地方政府的經費，因年度 結束在即而有消化預算的情事發生，同時使經費的收支更透明化、
靈活化與提升運用效率，並賦予較強的監督與評鑑機制。
為期瞭解「地方教育發展基金」之具體內涵，本研究爰進一步 整理各學者專家所提之定義如表2-1-2 所示。
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表2-1-2 各學者專家對「地方教育發展基金」之相關定義 作者(年代) 對地方教育發展基金之定義
涂玉枝(2002) 地方教育發展基金乃直轄市、縣(市)政府為維護教 育健全發展之需要，並提升經費運用績效，以因應 國民教育之發展，提升教育品質與績效，使之確依 教育經費編列與管理法設立，以辦理地方教育事務 之基金。
巫瑞菊(2003) 地方教育發展基金乃直轄市、縣(市)政府為維護教 育健全發展之需要，並提升教育經費運用績效，以 因應國民教育之發展，提升教育品質與增進教育績 效，依教育經費編列管理法設立，以辦理地方教育 事務之基金稱之。亦即地方教育發展基金係指直轄 市、縣(市)等地方政府，為辦理地方各項教育計畫 而依法設置，以處理各項教育經費之收入與支出之 基金。
尉遲淦(2004) 「地方教育發展基金」係指《教育基本法》規定應 歸屬於地方之教育事項，以及《教育經費編列與管 理法》第十三條規定各地方政府應設置的「地方教 育發展基金」，並以地方政府為管理機關，辦理地 方教育事務之一種預算編製型態。
牟幼華(2005) 引用尉遲淦(2004)之見解，認為地方教育發展基金 係指《教育基本法》應歸屬於地方之教育事項，以 及《教育經費編列與管理法》第 13 條規定各地方 政府應設置的地方教育發展基金，並以地方政府為 管理機關，辦理地方教育事務之一種預算編製型 態。
黃綉蘭(2006) 認為「教育發展基金」是依據「教育經費編列與管 理法」第十三條規定：「直轄市、縣(市)政府之各項 教育經費收入及支出，應設立地方教育發展基金」
之規定。地方設立教育發展基金，承接上級補助及 縣市教育預算，對學校分配經費，使教育經費有承 上啟下，依成效分配經費給各校之機制。亦指直轄 市、縣市政府為因應國民教育之發展需要，以維護 教育健全發展並提升教育經費運用績效，依教育經 費編列與管理法設立，用以辦理地方教育事務之基 金稱之。
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作者(年代) 對地方教育發展基金之定義 游春生、廖文
菁(2006)
地方教育發展基金係為辦理地方教育事務所需之 經費，且依「教育經費編列與管理法」第十三條所 規範之地方政府應設置「地方教育發展基金」以支 應教育之所需的一種預算的編擬方式。
李香美(2007) 地方教育發展基金係指教育基本法規定應歸屬於 地方之教育事項，以及教育經費編列與管理法第十 三條規定各地方政府應設置的「地方教育發展基 金」，並以地方政府為管理機關，辦理地方教育事 務之一種預算編製型態。
李碧雲(2008) 引用尉遲淦(2004)之見解，認為地方教育發展基金 係指「教育基本法」應歸屬地方之教育事項以及「教 育經費編列預管理法」第十三條規定各地方政府應 設置「地方教育發展基金」並以地方政府為管理機 關，辦理地方教育事務。
楊文正(2008) 地方教育發展基金係指直轄市、縣市政府為因應國 民教育之發展需要，以維護教育健全發展並提升教 育經費運用績效，依教育經費編列與管理法設立，
用以辦理地方教育事務之基金稱之。
資料來源：研究者整理。
依據上述表2-1-2 當中各學者專家對於地方教育發展基金所作 相關定義，復考量教育經費編列與管理法第 13 條規定：「直轄市、
縣(市)政府之各項教育經費收入及支出，應設立地方教育發展基 金，依法編列預算辦理…」，且查教育基本法第5 條規定：「各級政 府應寬列教育經費，保障專款專用…」，而尉遲淦(2004)也指出地方 教育發展基金依立法意涵具有專款專用性質，又其設置目的是希望 教育經費在地方政府可以跨年度使用，而不受會計年度的僵化限 制…。因此本研究認為「地方教育發展基金」乃是指直轄市、縣(市) 政府為因應地方教育發展之需要，促進教育經費專款專用，並放寬 經費使用限制，強化教育經費運用績效，以提升地方教育品質，而 依據教育經費編列與管理法設立，以辦理各項地方教育事務所需經
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(二)地方教育發展基金性質之釐清與確立
尉遲淦(2004)指出，早期我國 23 個縣市政府(不含臺北市及高 雄市)依行政院主計處中部辦公室頒布的「九十一年度各縣市總預 算編製要點」，將「地方教育發展基金」預算全部編列於總預算內，
雖以基金為名，然實質上仍是一種公務預算的運作方式，這種預算 方式之「地方教育發展基金」和《教育經費編列與管理法》的立法 原意產生了很大差距。由此可知，儘管「地方教育發展基金」之立 意良善，早期卻由於教育經費編列與管理法並未明訂「地方教育發 展基金」之預算性質，而導致各縣市地方教育發展基金在成立初期 並無法立即有效發揮其功能。而教育部(2008)也表示，除少數縣市 政府(如臺北市、高雄市等)已採編製地方教育發展基金「附屬單位 預算」方式辦理外，其餘大多數縣市政府仍多以整體財務收支調 度、人力及會計作業等方面仍有困難為由，迄未落實基金之運作；
亦即這些縣市政府係於地方預算內設立「地方教育發展基金」科 目，以業務計畫或單位預算編列，相關財務收支仍由公庫存管及統 一調度，收支之賸餘亦繳交縣市庫，因此非屬獨立之財務個體，於 是僅具基金之名而無基金運作之實。
為釐清「地方教育發展基金」之預算性質，教育部會計處前已 於2001 年 6 月 28 日臺(90)會(二)字第 90077856 號函釋示如下：
「一、…地方政府教育經費收支，包括地方政府之主管教育行政機 關(單位)之預算及地方政府所屬教育機構預算，均應編入地方教育 發展基金；但對地方教育發展基金之預算性質及地方教育發展基金 之預算性質，並無明確規範。二、參照教育經費編列與管理法立法 說明可知，地方教育發展基金設立之目的，在將地方政府各項教育 經費納入基金，透過基金之收支管理，使教育經費在運作上，更為
「一、…地方政府教育經費收支，包括地方政府之主管教育行政機 關(單位)之預算及地方政府所屬教育機構預算，均應編入地方教育 發展基金；但對地方教育發展基金之預算性質及地方教育發展基金 之預算性質，並無明確規範。二、參照教育經費編列與管理法立法 說明可知，地方教育發展基金設立之目的，在將地方政府各項教育 經費納入基金，透過基金之收支管理，使教育經費在運作上，更為