第二章 理論與文獻探討
第二節 績效管理理論
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所扮演的主動角色，諸如考核者的特性、認知過程與判斷如何影響 到考績謬誤的產生。但是考績決定，一旦受考者認為在分配過程 中，考核者未遵守某些原則，考績結果要得到受考者接受與信任是 很難的事，也就是說考績制度在執行過程及防止謬誤上，固然很重 要，但是受考人如不認同考績制度具有正義性，也會使考績制度功 虧一簣。
林水波認為一項理想的考績制度，應具備：功能性：考績制 度可以達到綜覈名實、信賞必罰，人事管理之目的。無誤性：考績 的評定儘可能依員工實際績效程度，給予相對應之等第。識別性：
考績結果可以區辨員工之間績效的差異。一致性：即考績無誤性之 重要指標，杜絕受考者質疑考績信度。相關性：考核者在評定考績 時，不應將無關的作為納入考量範圍。根據性：年度考績所依據的 資料，應以平時考核紀錄作為根據。權變性：不同的組織結構、不 同的工作特性，以及員工不同的自主性需求，均需要不同的考績制 度。程序正義：受考者有表示異議及參與考績委員會之機會。教育 性：考績因涉及到考核者的認知判斷過程，若考核者獲得經驗學習 機會，考績正確性將大幅提高。配合性：考績一旦評定，後續人事 管理措施亦須與之配合，才能達到另一層面的分配正義。
考績淘汰機制須建構在正確有效的考績機制度上，才能發揮 汰劣的功能，因此，考績法修法時尤須注重上開無誤性、識別性、
一致性、相關性、根據性等原則之運用，以期考績制度獲得受考者 之信任，方能促進考績淘汰機制之作用。
第二節 績效管理理論
現今社會講求績效導向、顧客至上等觀念，且民眾權利意識逐漸
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提升，民眾對於公共服務的期待以及績效要求的標準也不斷地提高，
公部門為了能提升行政績效，落實公務人員考績意旨，師法私部門貫 徹執行力的績效管理制度，創造新時代公共服務績效，以提升國家競 爭力，於是在公務人員考績法修正草案中納入績效管理的精神。
壹、 績效管理的內涵
績效管理就是如何執行策略，來達成組織目標的一種管理方 法，在公部門中績效管理比私部門來的複雜，因為私部門的經營目 標、顧客對象及競爭對手很清楚且容易確認，但公部門卻相反，因 為公部門是提供民眾大大小小的服務，且這類服務又是私部門不願 意或無法提供的，就績效管理意涵說明如下（孫本初，2010：
615-617）：
一、 績效管理是一種控制程序：績效管理就是如何執行策略，來 達成組織目標的一種管理方法，也就是組織達成目標的一種 控制程序，透過確立標準、衡量績效、檢測績效是否符合標 準及修正偏差來進行。
二、 績效管理是一種政治溝通的過程：績效管理是一項客觀的溝 通工具，民選行政首長的施政目標就是績效標準，公共管理 者將這些施政目標轉化成績效指標，民意代表或人民根據這 些績效標準檢驗政府的施政成果。
三、 績效管理具有引導的作用：新思維的績效管理強調政府應扮 演積極性角色，如引導者或領航者，在具體做法上強調「結 果導向」及「顧客導向」。
吳瓊恩、李允傑、陳敏薰（2000：149-150）強調績效評估與 企業化政府運動的「任務導向」及「成果導向」方向是一致，然而 績效評估在當代行政改革運動中具有誘因機制及管理工具兩層意 義，誘因機制是以績效評估來檢驗行政效率和政府生產力的改變，
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倘若再配合適當的獎勵措施，將可更強化績效評估的激勵效果，而 定期的績效評估可以瞭解組織運用資源的成效，並做為獎懲的依 據。另外陳金貴及丘昌泰（1998：12）從功能層面說明公部門的績 效管理包括績效評估、績效衡量及績效追蹤等三項活動。
貳、 績效評估的類型 一、 以評估標的分類：
(一) 組織績效評估：機關必須先釐清跟確認任務目標，再選 擇衡量指標，最後決定如何利用評估結果改進工作績 效。
(二) 計畫（政策）績效評估：主要是針對特定的政策或計畫 之績效來進行評估，並檢視政策所造成的成本、效益為 何？政策結果是否達到預期目標？是否對標的人民產 生影響？也就是政策或計畫績效評估運用科學方法，提 供具有信度與效度的政策績效資訊，以作為決策者日後 修正或改善政策方向的依據（李允傑、丘昌泰，1999），
又現行管考計畫注重「預算執行進度」，這並非政策績 效評估。
(三) 個人績效評估：行政機關為提升員工士氣及工作動機，
會針對個人工作績效進行評估，並據以採取獎勵或懲處 措施，這就是建立在激勵理論的基礎上。
二、 以評估方式分類：從縱向評估及橫向評估來說明。
(一) 縱向評估：乃是以單一機關組織（或個人）的工作績效，
進行縱向時間序列分析，例如以每一年的戶政業務績效 進行跨年度間的比較。
(二) 橫向評估：有些機關業務性質相同，而在不同地區設立 分支單位，則可進行機關或單位間的橫向比較評鑑。如
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行政院人事行政總處對中央及地方政府人事機構進行 人事業務績效考核。
參、 績效指標之標準
績效指標就是衡量組織朝向既定目標之進展狀況的方法，也 就是希望監督及改善人員與機關，在達成目標的過程中的進展。然 而績效指標的建立，有助於行政機關落實績效管理，可分為三個不 同的重點途徑，首先是傳統的績效管理途徑，強調「事」的績效評 估，重點在於「是否把事情做好」，在管理上屬於「效率」的觀點，
研究方法偏向「量化」的研究；其次是修正傳統的績效管理途徑，
開始注意「人」的因素，評量重點逐漸轉向「作對的事情」，在管 理上屬於「效能」觀點，研究方法偏向「質化」的研究；最後則是 整合的績效管理途徑，同時強調「事與人」，指標建構同時注意到
「量化及質化」，重視「顧客導向」、「顧客滿意」等（黃一峰，2004：
293）措施。對於如何建構績效指標，Fewick 指出績效測量包含經 濟、效率及效能，即所謂的 3E，Flynn 則再加上公平指標，而成為 4E，分析此四項概念如下（孫本初，2010：622-623）：
一、 經濟：係指政策資源運用於一項公共事務活動的水準，經濟 指標關心如何使投入項目做最經濟有效的利用，所以經濟指 標主要從「數量」的觀點來評估投入是否符合經濟原則。
二、 效率：通常指服務水準的提供、活動的執行、每項服務的單 位成本等，效率關心「手段」的問題，而這種手段經常以貨 幣的方式來加以表達與比較。
三、 效能：通常指公共服務實現標的的程度，效能又可稱為公共 服務對於標的團體狀態或行為的影響，如使用者福利狀況的 改變幅度、政策目標的成就程度等，因此，效能即指公共服 務符合政策目標的程度。
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四、 公平：是指顧客滿意導向的公共服務中，受到社會各界重視 的新指標，主要關心接受服務的團體或個人是否都受到公平 的待遇，弱勢團體是否能受到更多的照顧。
相對上開四個建構績效指標的思考方向，由美國雪城大學麥斯 威爾公共事務學院（Maxwell School of Citizenship and Public Affairs at Syracuse University）負責的「政府績效計畫」，建 構政府績效管理指標的五個面向，分別為財務管理、人力資源管 理、資訊技術管理、資本管理及成果管理，亦頗值得參考（吳瓊恩、
李允傑、陳銘薰，2000：160-161）。 肆、 績效管理的原則與成功條件
發展績效管理制度已成為先進國家推動行政革新的方法，例如 英國柴契爾政府在 1982 年所推動的「財務管理方案」（Financial management Initiative）、1988 年「續階計畫」（Next Steps）、
1991 年「公民憲章」（Citizen's Charter），以及美國柯林頓政府 在 1993 年開始推動「政府績效與成果法」（Government Performance and Results Act）；紐西蘭政府分別於 1989 年和 1994 年所推動的
「 財 政 法 」（ Public Financ Act ） 及 「 財 政 責 任 法 」（ Fiscal Responsibility Act）等。
一般而言，績效管理包含以下四項原則（丘昌泰，2000：
325-326）：
一、 總體原則方面：最重要的原則就是得到高層管理者的全力支 持，並且必須要求部屬參與，因此，績效管理是全體成員共 同參與改進組織績效。
二、 設定目標方面：必須將使用者界定出來，並且研擬相關中程 與年度計畫。
三、 績效資訊的蒐集：須一一蒐集量化及質化的資訊，且注意其
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客觀性。
四、 績效結果的回饋：將回饋訊息與標的結合在一起。
好的績效管理體系，必須具備能明確說明服務的目標、有一致性 的量化指標、資料具可比較性及建立結果公布的機制；又依美國會計 總署的調查，績效管理的成功要件（丘昌泰，2000：339-340）包括 對於績效資料要有清晰的期望、對於績效資料的蒐集與應用要有一定 的誘因、對於績效管理要有熟練的技巧、對於績效管理要有公正的權 威性、最高決策者的認同與支持、必須培養互信與自主的組織文化
行政機關績效內涵是如何提升組織績效及達成什麼組織成效（邱 吉鶴，2008：49），雖然政府部門與企業性質不同，但其功能與目的 都是在創新或增加組織的價值，並透過績效管理來提升政府的各項施 政績效。欲發揮考績淘汰機制作用，汰除不適任公務人員，或促進公 務人員提昇工作能力，可借重績效管理的原則與方法，設計考績績效 指標，建立妥適的考績標準，強化考績淘汰機制的公平與正當性。