美國雖然不是南海問題之關係國，但作為全球霸權國家及亞太區域強權，南 海政策首先是著眼於美國國家利益的需要，南海區域對美國的利益主要包括政治 利益、經濟利益、安全利益，其中經濟利益是先導，安全利益是立足點，而政治 利益則是美國追求的根本目標。然而於 2009 年歐巴馬就任美國總統後，其與政 府高級官員多次宣示「重返亞洲」意圖及決心，在調整亞太戰略後的同時，即運 用實際外交、經濟及軍事等手段加強對亞洲的影響力與掌控力，以追求美國最大 國家利益，並且扼制中國崛起後在東亞區域的獨霸現象。在 2011 年 10 月，希拉 蕊於明確表示今後十年美國外交方略的最重要的使命之一將是把外交、經濟、戰 略資源置於亞太地區。146並提及利用亞洲的增長和活力是美國的經濟和戰略利益 的核心。經濟上亞洲市場為美國提供進行投資、貿易及獲取尖端技術的機會；戰 略上著墨於北韓及捍衛南海的自由航行權，以保障整個亞太地區的和平與安全對 全球的發展。在此探討美國重返亞洲政策之外交、經濟及軍事層面在南海問題中 的具體意涵。
一、外交層次
至 2010 年底，美國至少訪問亞洲地區 8 次以上，包括總統歐巴馬分別在 2009 年 11 月與 2010 年 11 月出訪亞洲，並於 2011 年 11 月出席印尼峇里島舉辦的東 亞高峰會。147而希拉蕊在 2009 年 2 月間首次行程，將亞洲國家作為第一次訪問 的地區，打破以往各任國務卿上任訪問歐洲地區的慣例，顯現出歐巴馬政府重返 亞太的決心與作為。前述外交行為皆在 2011 年 10 月希拉蕊所發表「美國的太平 洋世紀」有具體論述。其中美國在重返亞洲後之外交作為，其採「前沿部署外交」
146 Hillary Clinton,“America’s Pacific Century,” Foreign Policy.
147 林正義，〈美國重返亞洲的意義〉，《新社會政策雙月刊》，第 13 卷，2010 年，頁 4。
(forward-deployed diplomacy)，此政策將的各種外交資源包含最高級別的官員、
發展專家、跨部門團隊或其他永久資産分派到亞太地區各地。148另外，相關行動 箇中意涵於 2011 年 11 月，歐巴馬在澳洲國會演講時表示，美國將強化與區域組 織的關係，相信美國與區域組織的協力合作將得以解決諸如南海合作等海事安全 問題。149因此，美國具體作為係以積極參與東協會議及多邊機制，並利用各場合 外交宣示，以實際簽署美國─東協相關條約，以深化在區域的外交存在。
(一)多邊外交之宣示及具體作為
2010 年 1 月間，希拉蕊於夏威夷以「亞洲區域架構」為題演講，論述美國 參與亞太區域主義的原則與優先事項，重點置於以盟邦關係作為區域參與的基石，
並認為區域制度應具備清楚及共同認定的目標，這有利於產出有關建立有效與具 體結果的機制運作模式。150早在歐巴馬當選後就積極參與區域多邊機制，尤其開 始重視東協所召開的相關會議。歐巴馬奉行多邊主義，其認為美國面臨的主要問 題及威脅將無法透過自身單一國家解決，必須與多數國家一同處理，因此重視多 邊組織的參與及合作。希拉蕊於 2009 年 7 月間，參加第 16 屆東區域論壇時簽署
《東南亞友好合作條約》，並載明該條約的簽署國誓言提升東南亞地區的永久和 平，及加強在經濟、社會、文化、科技等領域的合作。151歐巴馬於 2009 年 11 月 第 1 屆「美國─東協領袖高峰會議」(U.S.-ASEAN Leaders’ Meeting)中即表示美 國為太平洋國家，將繼續深化與東協之關係。152這是美國表明參與亞太事務將責 無旁貸，並為參與東協多邊合作承諾的象徵。美國與東協將原有的合作夥伴關係
148 Hillary Clinton, “America’s Pacific Century,” Foreign Policy.
149 “Remarks by President Obama to the Australian Parliament,” The White House, At:
http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2011/11/17/remark-president-obama-australian-parliam ent, accessed April 13, 2014.
150 “Remarks on Regional Architecture in Asia: Principle nad Priorities,” U.S. Department of State, At: http://www.state.gov/secretary /20092013clinton/rm/2010/01/135090.htm, accessed April 13, 2014.
151 “Remarks From the Signing ceremony of the Treaty of Amity and Cooperation Accession,” U.S.
Department of State, At: http://www.state.gov/secretary /20092013clinton/rm/2009a/july/126 271.htm, accessed April 13, 2014.
152 “U.S.-ASEAN Leaders’ Meeting Joint Statement,” The White House, At:
http://www.whitehouse.gov/the-press-office/us-asean-leaders-joint-statement, accessed April 13, 2014.
提升為戰略層次，153在美國國防部所公布的《2010 年美國四年期國防總檢討報 告》(Quadrennial Defense Review Report, QDR)，業已闡述美國針對東協國家各別 的夥伴關係，美國將菲律賓、泰國視為永久的盟友、新加坡則為戰略夥伴，而印 尼、馬來西亞和越南等 3 國是預計積極發展新戰略夥伴關係的國家，美國除以多 邊外交方式與東協交往外，也以雙邊方式加強東協各國關係，俾以持續發展其各 項利益。154另外，2010 年 6 月任命派駐印尼雅加達東協秘書處的大使，此為第 1 個非東協成員國設立常駐使團的國家，並且密切參與東亞高峰會、東協國防部長 擴大會議等，且為將報告中所提出的各類建議加以具體研究落實，因此設立東協 與美國傑出人士小組(ASEAN-U.S. Eminent Persons Group)。此外，雙方關係更積 極之作為是使美國─東協領袖高峰會議制度化，以利後續與東協建立戰略夥伴關 係。
希拉蕊於 2009 年 7 月參加東協區域論壇中提倡，美國與東協加強《下湄公 河流域倡議》(Lower Mekong Initiative, LMI) 之重要合作機制，此為美國重返亞 洲重要另一戰略作為。155此倡議所涉及國家為泰國、寮國、越南及柬埔寨等國，
就環保、教育、衛生、氣候變化及愛滋病防治等主題進行交流合作。《下湄公河 流域倡議》已為美國─東協努力合作的核心因素之一。156此合作項目為美國宣布
「重返東南亞」最力的實踐，亦是除了安全議題以外重要的多邊合作機制，俾以 改善雙方關係增進彼此交流。此外，美國參與東協相關會議中，「東亞高峰會」
為最重要的，此會議於 2005 年首度召開，係東協成員國為核心，由東協加三會 議所延伸的多邊機制，其中包括中國、日本、南韓、印度、澳洲和紐西蘭等國家，
153 “Joint Statement of the 3rd U.S.-ASEAN Leaders Meeting,” United States Mission to ASEAN, At:
http://asean.usmission.gov/news11182011.html, accessed April 13, 2014.
154 中華民國國防部譯印，《2010 年美國四年期國防總檢討報告》(Quadrennial Defense Review Report, QDR)(臺北：中華民國國防部，2010 年 11 月)，頁 137。
155 Emest Z. Bower, Prashanth Parameswaran, “U.S. Moves to Strengthen ASEAN by Boosting the Lower Mekong Initiative,” Center For Strategic & International Studies, At:
http://csis.org/publication/us-moves-strengthen-asean-boosting-lower-mekong-initiative, accessed April 13, 2014.
156 “Lower Mekong Initiative,” U.S. Department of State, At:
http://www.state.gov/r/pa/prs/ps/2012/07/194963.htm, accessed April 13, 2014.
其議題涵蓋貿易、能源、安全等。於 2010 年 10 月第 5 屆東亞高峰會時，美國與 俄羅斯皆受邀為觀察員，美國於 2011 年 11 月首度與會。此會被視為一個提升區 域互信、強化區域穩定的戰略對話機制，但會議無法針對特定議題或是能有效解 決問題的區域組織。雖然如此，東亞高峰會是由國家領袖由上而下共同領導區域 發展，在多軌、多層次的區域架構中，屬於最上層的會議，最具戰略前瞻性的潛 力。157
(二)南海問題之美國外交作為
在美國與東協更緊密及制度化的同時，使美國在介入南海問題上更為積極。
2010 年 7 月希拉蕊在第 17 屆東協區域論壇表示美國是南海情勢的利害關係國，
南海航行自由、亞洲海洋共同資源開放通路，及對國際法的尊重等均涉及美國國 家利益，反對聲索國任一方以非和平方式或是威脅作為解決爭議，並且應該以《聯 合國海洋法公約》之多邊外交方式解決。158美國已表明南海爭議不只是中國與其 他聲索國之間的問題，因南海之戰略位置之故，美國必須捍衛此區域的利益。同 年 10 月美國前國防部長蓋茲參加東協國防部擴大會議時再次強調，海事安全對 美國與東協國家而言，為威脅區域和平穩定及繁榮的關鍵。1592011 年 7 月希拉 蕊再次於東協區域論壇中表示，希望各南海聲索國遵守國際法，針對南海主權之 主張提出有效法律證據，不該僅以歷史水域作為佐證依據。160這是美國直接對中 國擁有南海全部主權的論述予以質疑，也是其他聲索國得以就國際海洋法中的條 文來挑戰中國領土主權最有利的作為。
(三)美國外交作為對南海之影響
美國在東協相關會議中所發表的一系列南海問題立場對區域帶來的震盪，使
157 李瓊莉，〈美國「重返亞洲」對區域主義之意涵〉，《全球政治評論》，第 39 期(2012)，頁 98-101。
158 “Remarks at Press Availability,” U.S. Department of State, At:
http://www.state.gov/secretary/rm/2010/07/145095.htm, accessed April 13, 2014.
159 “Remarks by Secretary at ASEAN Defense Ministers Meeting Plus,” U.S. Department of Defense, At: http://www.defense.gov/transcripts/transcripts.aspx?transcriptid=4700, accessed April 13, 2014.
160 “Sovereignty of South China Sea,” U.S. Department of State, At:
http://www.state.gov/secretary/rm/2011/07/169010.htm, accessed April 13, 2014.
南海問題在美國宣示重返亞洲後，成為各強權戰略部署的重鎮。而且東協國家大 多支持美國在東協區域論壇之發言，其主因為此言論符合論壇成立之宗旨，凡舉 與亞太安全相關知議題皆得予在此提出討論，而且南海問題在東協區域論壇成立 之初已被納入討論。161此外，2011 年 11 月美國首度以會員國身分參加東亞高峰 會，會議中在安全議題中，美國首先就南海議題提出討論，參加的 18 個國家中 有 16 個國家針對南海問題發表言論，其中菲律賓及越南會中表達有關《南海行 為準則》期望得以盡速完成。因此，南海爭議除在東協區域論壇中討論外，另一 重要途徑為東亞高峰會，此會中幾乎涵括亞洲大國及南半球的澳洲及紐西蘭，這 牽動了美國、中國及東協三方在南海議題上的角力，更是中美兩國在權力競逐的 場域。
從上述美國總統、國務卿及國防部長等官員之作為而論，南海問題將會是美 國牽制中國的重要手段。美國在南海衝突的立場是「南海地位未定論」，其核心 論點為盡量拖延南海問題的解決期程，在東協需要美國介入以平衡區域局勢時，
美國藉此得以牽制中國對外影響力的擴大及增加對核心利益處理的困難度；美國 強調與東協國家簽訂的條約和協議，是其亞太安全戰略的重要支撐，多邊安全機 制在未來地區事務中將產生日趨重要的作用。162
二、軍事層次
歐巴馬於 2010 年 8 月宣布美軍在伊拉克的軍事行動已經結束，並於 2011 年
歐巴馬於 2010 年 8 月宣布美軍在伊拉克的軍事行動已經結束，並於 2011 年