第三章 當前雙邊架構下的美日同盟
第三節 美日關係中的合作與分歧
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第三節 美日關係中的合作與分歧 一、同盟關係中的安全議題
（一）日本防衛政策的重大改革
安倍內閣在 2012 年 12 月成立以來，在安全防衛政策上積極推動改革，以
「積極和平主義」作為基本理念，強調國際協調合作的重要性，為此日本必須重 新定位自身的安全防衛政策，尋求與美國等盟友更緊密的合作，以因應外在的局 勢變遷。
安倍內閣在 2013 年期間陸續通過三份重要的安保文件，分別是《中期防衛 力量整備計畫》（2014-2018）、《防衛計畫大綱》、以及首份《國家安全保障戰略》
(National Security Strategy)，勾勒出日本未來的戰略方向。
此外，安倍內閣也陸續進行了被稱為「安保三箭」的改革政策：行使集體 自衛權、廢除武器出口三原則、解除對他國提供軍事援助的 ODA 新大綱。35 這 些改革政策在民主黨政府時期已經取得了執政的民主黨與在野的自民黨之間超 黨派的共識，而由第二次安倍內閣加速完成。未來日本將積極透過武器與軍事技 術出口，加強與各國的防衛合作，落實積極和平主義的戰略。而以下則對各項改 革的具體內容做出分析：
1. 防衛計畫大綱
日本防衛省在 2010 年及 2013 年接連發布最新《防衛計畫大綱》，顯示日本 政府認為外在情勢在近幾年來有重大的轉變，必須因應北韓與中國的威脅，以及 配合美國的亞太再平衡政策，因此率先在防衛方針上做出調整。這兩件《防衛計 畫大綱》在內容與戰略方向上一脈相承，呈現出日本防衛計畫呈現超黨派的共識。
2010 年的《防衛計畫大綱》強調東亞局勢目前並不存在發生「正規戰爭」（動
35「ODA 新大綱 解除支援他國軍方限制」，朝日新聞中文網，
<http://asahichinese.com/article/politics_economy/AJ201501090021> (2015/1/9)。
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員時間長、強度弱、規模大）的條件，然而局部態勢從對峙到小規模衝突，演變 成緊急事態的時間極短，所以日本自衛隊在部署及訓練上，亦需強化介於正規戰 爭與小規模衝突之間的「灰色地帶」之「動態防衛力」 (Dynamic Defense Force)。
這也改變了以往日本防衛政策當中，以防備蘇聯入侵為主要目標的「專守防衛能 力」，轉而重視在日本西南海域以及離島地區的機動防衛能力。
《防衛計畫大綱》也特別強調要加強島嶼防衛，針對離島攻擊能夠迅速部屬 機動單位，並與常駐單位合作，遏除侵略。自衛隊也將確保離島上空的空防戰備，
與海上運輸路線周邊的海域、空域安全。36 另外由於自衛隊緊急事態的體制過 於繁瑣嚴格，不利因應中國突然的軍事行動，所以日本必須進行國防改革，以期 讓自衛隊能協同美軍在第一時間做出有效反映，必須強化包括登島、反登島與奪 島在內的作戰能力。37
2013 年的《防衛計畫大綱》承繼了 2010 年版《防衛計畫大綱》的主要內容，
進而提出了重視陸海空一體化作戰能力的「統合機動防禦力」(Dynamic Joint Defense Force)之戰略，並批評中國近年來在軍事現代化與軍力成長之後，軍事 目的不明且欠缺透明度，又在東海與南海等周邊海域擴大活動，在利益衝突的海 域議題上採取強硬行動，試圖以威懾手段改變現狀，更持續入侵日本領海與領 空，製造不安情勢。38
2. 成立國家安全會議
2013 年 11 月 27 日，日本國會通過國家安全保障會議設置法案，國家安全 保障會議在 12 月 4 日正式啟動，而做為秘書處的國家安全保障局在 2014 年 1 月 7 日正式運作，首任局長為曾擔任過外務省事務次官及內閣官房參事的谷內正
36 Ministry of Defense of Japan, National Defense Program Guidelines for FY 2011 and Beyond, (December 17, 2010), p. 10.
37 郭育仁，「第二次安倍內閣之外交政策走向」，全球政治評論，第 46 期 (2014 年 4 月)，頁 47。
38 Ministry of Defense of Japan, National Defense Program Guidelines for FY 2014 and Beyond, (December 17, 2013), p. 3.
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太郎。
在編制運作上，國家安全會議是由首相、官房長官、外務大臣與防衛大臣組 成的「4 大臣會議」為核心，每兩週舉行定期會晤。另外在緊急狀態時期，可召 開「緊急狀態大臣會議」，決定對策與方針。當需要派遣自衛隊時，為了確保文 官統制，召開包含 4 大臣與總務大臣、國土交通大臣、經濟產業大臣、財務大臣、
國家公安委員長的「9 大臣會議」，討論具體對策。39
而國家安全保障局（以下簡稱「國安局」）在機構設置上由外務省主導，重 視美日同盟的協調運作，其具體功能是從政府各部門間進行情報資訊分析、收 集、管理的能力，進行政策策劃與制訂，以及和各國安保會議進行合作、保持聯 絡熱線等。國安局編制約為 60 人，成員大多來自外務省、防衛省、警察廳，下 設統籌、戰略、情報、同盟及友好國、中國及北韓、其他地區等六個工作小組。
其中，「統籌組」負責國安局的整體規劃，以及每兩週定期為「四大臣會議」向 首相提供議題。「同盟及友好國組」主要負責美國、歐洲、東協等國事務，又稱 為「第一組」，目前主要課題是加強美日同盟，處理沖繩普天間基地等具體問題。
「中國及北韓組」負責處理北韓、中國、韓國和俄羅斯等事務，又稱為「第二組」。
「其他地區組」負責中東、非洲等事務，目前以敘利亞問題與南蘇丹問題為工作 重點，又稱為「第三組」。40
安倍內閣成立國家安全保障會議以及通過相關法案，完成了 2006 至 2007 年第一次內閣時期的未竟之功，此後日本首相的領導與決策權將得到強化，，未 來政務官「由上而下」的決策角色將更為重要，改變日本政界傳統的「由下而上」
的官僚主導決策模式。
此外，日本政府的情報系統改革也邁進了一大步。透過建立「國安會」與「國
39「國家安全保障會議成立」，走進日本，<http://www.nippon.com/hk/genre/politics/l00050/>
(2014/1/7)。
40「走進日本國家安全保障局」，日經中文網，
<http://zh.cn.nikkei.com/politicsaeconomy/politicsasociety/7834-20140127.html> (2014/1/27)；
「日本要嚴懲洩漏國家機密者」，日經中文網，
<http://zh.cn.nikkei.com/politicsaeconomy/politicsasociety/6817-20131018.html> (2013/10/18)。
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安局」的方式，日本首次建立國家級的情報統合機關，得以統籌各政府單位的情 報部門，改善以往各情報部門疊床架屋，缺乏彼此的橫向溝通聯繫，使中央政府 無法統合情資與危機應變能力不足的問題。過往日本政府也缺乏如美國中央情報 局 (CIA)、英國秘密情報局 (MI6) 的對外情報機構，如今國安局的成立可彌補 此項缺憾，往後可積極與各盟國加強緊密聯繫。
3. 制訂特定秘密保護法
2013 年 12 月 6 日，日本國會通過《特定秘密保護法》，並於 2014 年 12 月 10 日正式生效。此法設立的最主要目的是與新成立的國家安全保障會議互為表 裡，為了增進日本與同盟國之間的情報交流與共享，因而需要加強相關情報的保 護機制。
此法生效之後，洩露秘密的公務員最高將處以 10 年有期徒刑，共謀與教唆 洩密者處以 5 年以下有期徒刑，由內閣府新設立的「獨立公文書管理監」作為檢 驗機關以檢視非法行為。至於何謂「特定秘密」的指定權由行政機關的長官指定，
範圍設定在防衛、外交、間諜活動、恐怖活動等四大領域中，因情報洩露而對國 家安全產生不利影響時，即可指定為「特定秘密」。「特定秘密」的有效期限為 5 年，可多次延長，超過 30 年者需得到內閣批准，最長期限可延長至 60 年，但法 案所列舉的其他例外可繼續延長。41
另外法案的反對者擔憂民眾知情權受損，法案特別規定了延伸解釋適用：「公 民的基本人權不得受到侵害，對國民知情權的保障與新聞自由，必須予以充足考 慮」，以及「從事出版和新聞報導者的採訪活動，只要出於公共利益之目的，且 沒有違法或採取不當手法，則屬正常業務行為」的相關規定。然而，反對者仍然 批評，適用「特定秘密」的範圍與「非法採訪」的界定仍然十分模糊，行政機關
41「日本通過《特定秘密保護法》」，走進日本，<http://www.nippon.com/hk/features/h00044/>
(2014/1/20)。
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仍然具有過大的專斷權力以及對民眾進行資訊管控的可能。42
4. 修改武器出口原則
日本政府在 2014 年 4 月 1 日於內閣會議上通過了取代原先「武器出口三原 則」的「防衛裝備移轉三原則」，改變了以往日本在原則上禁止武器出口的方針，
此舉意在針對中國近年來不斷加強海事活動，通過裝備出口與共同開發來促進與 美國等盟國的防務合作，並且有助於提升日本防衛產業的競爭力。43
原先的「武器出口三原則」是在 1967 年由首相佐藤榮作提出，即禁止對共 產國家、聯合國決議禁止對其輸入武器的國家、有國際紛爭的當事國或有此類危 險的國家出口武器。1976 年，首相三木武夫繼續增加限制，對三原則所定區域 以外的武器出口也慎重節制，原則上禁止了所有日本對外的武器出口，等同於武 器禁運政策。44
安倍內閣此次通過的「防衛裝備移轉三原則」具體內容為：(1) 明顯妨礙維 護國際和平與安全時，不轉移防衛裝備；(2) 對允許轉移的情況進行限制和嚴格 審查； (3) 進口方將防衛裝備向第三國轉移和用於目的之外時，需獲得日本事 先同意並置於妥善管理之下。45而日本政府於 2014 年 7 月 17 日舉行的國家安全 保障會議的閣僚會議，已批准了兩項武器出口案件，分別是三菱重工向美國出口 地對空導彈「愛國者」(PAC2)零部件以及日本防衛省、三菱電機和英國企業有關 導彈技術的共同研究。原先日本打算出口坦克引擎技術予土耳其，但因為土耳其 計畫將國產坦克出售給伊斯蘭國家，違反日本「不向爭端當事國出口武器」與「向
42「日本通過《特定秘密保護法》」，走進日本，(2014/1/20)；「社論：《特定秘密保護法》的“不特 定”隱患」，朝日新聞中文網，<http://asahichinese.com/article/opinion/AJ201412100051>
(2014/12/10)。
43「日本武器出口原則轉向有三個目的」，日經中文網，
<http://zh.cn.nikkei.com/politicsaeconomy/politicsasociety/8700-20140402.html>(2014/4/2)。
44「修改武器出口三原則」，走進日本，(2012/2/8)；“Japan’s Policies on the Control of Arms Exports,”
Ministry of Foreign Affairs of Japan, <http://www.mofa.go.jp/policy/un/disarmament/policy/>.
Ministry of Foreign Affairs of Japan, <http://www.mofa.go.jp/policy/un/disarmament/policy/>.