第二章 中國的能源安全
第二節 能源結構問題
第二節 能源結構問題
鄧小平為中國持續改革訂出「韜光養晦」的國家發展基調，在過去三十多年 的外交工作目標，始終專注於維持有利國內改革、發展與現代化的國際環境，為 利於降低周邊威脅與穩定區域安全，經濟發展所需的常規能源，以開發國內可開 採量豐富的煤炭為主，隨著能源需求快速增長，大量使用煤炭的情形不僅無法滿 足能源需求，而能源結構對煤炭的依賴所衍生的問題，造成國家利益受損，驅使 中國能源戰略做出調整。
壹、經濟發展依賴煤炭
中國自1978 年改革開放後，隨經濟發展快速成長，帶動了對能源的需求同 步增加，中國的經濟發展逐漸受能源供給與需求變化的制約。1980-‐1990 年的 10 年間，能源消費不足是制約經濟發展的主要因素；但1990 年起，中國國內生產 毛額（Gross Domestic Product, 簡稱 GDP）保持在 7%以上增幅，能源消費總量開 始接近生產總量，從1993 年起，中國由能源淨出口國變成淨進口國，且能源缺 口隨經濟增長逐漸擴大，能源安全形勢日益嚴峻起來。2000 年能源生產與消費 總量缺口迅速拉大，從1914 萬噸擴大到 1.9 億噸。23
能源結構的矛盾是中國能源安全中亟待解決的問題，基於資源禀賦特點和建 政初期所制訂的經濟建設路線，中國能源供應幾十年來一直採取完全依靠國內資 源的方針，煤炭在不可再生能源消費結構中，長期居於主導地位，比重最高達 75％。雖然石油勘探開發增進不少，但由於長期實行油品限供與高價政策，並大 量出口原油以獲取外匯。2000 年中國在不可再生能源消費結構中，石油的比重
23 倪建民、郭雲濤，《能源安全》（浙江：浙江大學出版社，2009 年），頁 45-‐52。
僅為22.2％，而煤炭的比重高達 69.2％，天然氣僅為 2.2％（見表 2-‐1）。但 1998
25 BP, “Country insights: China,” accessed June 01, 2015,
保持高經濟成長的重要燃料，所佔能源消費量最大比重。2002 年，世界不可再 生能源消費增長了2.6％，遠高於 10 年來的年平均增長趨勢 1.4％，中國的能源 消費卻增長了l9.7％，而不含中國在內的世界能源消費增長則低於 1％，連續第 二年低於經濟增長趨勢。煤是2002 年全球消費增長最快的能源，而中國的煤消 費增長高達28％，而世界的煤消費只增長了 7％，若將中國排除不計，世界煤的 消費僅增長了 0.6％。26中國國內能源供需的結構性矛盾，具體表現為清潔高效 的能源供不應求，特別是石油、天然氣的總產量和品種規格的增長趕不上整體迅 速擴大的需求，27致無法降低對煤炭過度依賴。
貳、環境污染問題
由於能源結構過度依賴煤炭，使用煤炭造成的污染，甚至嚴重影響到人民的 生命安全，就如中國央視主播柴靜在「穹頂之下」紀錄片細數煤炭燃燒產生的 PM2.5 細懸浮微粒的空污問題，引起全國性的檢討。28近年來中國的能源結構正 逐漸轉變，煤炭消費的占比雖逐漸下降，由1981 年的 72.7%降到 2013 年的 67.5%
歷史新低，石油從20%降到 17.8%，天然氣在能源消費的比重大幅增加，從 2.8%
增加到5.1%。292014 年 4 月 9 日最新公布的「能源發展戰略行動計畫 2014-‐2020」
中，羅列4 項的戰略目標中就有 2 項明確強調必須降低煤炭的使用總量與佔比，
設定2020 年煤炭總量控制在 42 億噸，比重控制在 62%以下，並提升天然氣比重
http://www.bp.com/content/dam/bp/pdf/Energy-‐economics/Energy-‐Outlook/Country_insights_C hina_2035.pdf.
26 BP, BP Statistical Review of World Energy 2003 (London: British Petroleum, June 2003).
27 舒先林、閻高程，〈石油:中國能源安全的核心與國際戰略〉，《石油化工技術經濟》，3 卷（2004 年），頁15。
28 郭位：能源的代價…應由使用者負擔，經濟日報，2015 年 4 月 20 日，
http://udn.com/news/story/7238/847977-‐名家觀點%EF%BC%8F 能源的代價…應由使用者負擔
（2015 年 5 月 11 日檢閱）。
29 BP. “BP-‐Statistical Review of World Energy 2014 Workbook, ” Statistical Review of World Energy 2014, accessed January 5, 2015,
http://www.bp.com/content/dam/bp/excel/Energy-‐Economics/statistical-‐review-‐2014/BP-‐Statisti cal_Review_of_world_energy_2014_workbook.xlsx.
達到 10%以上。30另外環境污染也無法忽略龐大的維護成本與損害成本，31中國 國家環保總局和國家統計局於2006 年 9 月首度公布 2004 年的中國綠色國民經濟
（綠色GDP）核算報告。2004 年，環境污染的虛擬維護成本為 2,874.4 億人民幣，
虛擬維護成本佔GDP 的 1.8%；總環境污染退化所造成的經濟損失為 5,118.2 億人 民幣，佔 GDP 的 3.05%。32不佳的數字導致中國自此不再對外公布綠色 GDP 核 算結果。
以減少環境污染為考量，若要降低具稟賦優勢的煤炭使用比例，改以提升天 然氣使用量替代，既能達到中國清潔低碳的目標，也能避免增加石油運輸負擔，
兼顧運輸安全下解決能源結構困境，前提是中國能得到可靠的天然氣來源，這個 來源地區最好是政治穩定、與中國關係友好、產量豐富且履約能力強，產量足以 滿足中國急速成長的天然氣進口需求。
參、能源運用效率低
曾經有學者認為提升中國國內的能源利用效率，才是改善中國能源安全最佳 的方法，33但事實顯示若以中國整體能源安全為考量，強化能源供應的重要性優 於改善能源利用效率。「十五」期間，中國大陸存在能源使用效率低、能源消費 結構難以改善等問題，2005 年規劃「十一五」時，能源政策開始轉變，除持續
30 中國國務院辦公廳：能源發展戰略行動計劃（2014-‐2020 年），中國國務院，2014 年 6 月 7 日，
http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-‐11/19/content_9222.htm （2015 年 1 月 12 日檢閱）。
31 環境污染，在「綠色 GDP」的計算即為環境質損，環境質損(environmental degradation)係指人 類活動及各項經濟行為對於環境品質產生負面的影響，其涵蓋的範圍很廣，包括空氣污染、
水質污染、土壤污染及廢棄物污染等項，環境的惡化不僅直接威脅人類的健康與生活品質，
也衝擊到整個經濟體系的永續性，而環境質損的計算一方面可作為衡量環境品質的一種指標，
另一方面則有利於國家環境政策的擬定。其中「維護成本」指降低環境質損（所需花費的成
本；「損害成本」指環境惡化所引起之經濟損失。行政院主計總處：我國綠色國民所得帳環境
污染質損編算之評析，http://win.dgbas.gov.tw/dgbas03/ca/green/data/word/06-‐1-‐3-‐8.pdf。
32 環境保護部網站：環境保護部重啟綠色 GDP 研究，中國氣候變化信息網，2015 年 3 月 31 日，
http://www.ccchina.gov.cn/Detail.aspx?newsId=51776&TId=57%22%20title=%22 环境保护部重 启绿色GDP 研究（2015 年 4 月 20 日檢閱）。
33 克拉克（Ryan Clarke），《中共海軍與能源安全》（Chinese Energy Security:The Myth of the PLAN’s Frontline Status），（台北：國防部史政編譯室，2012 年），頁 93。
重視經濟成長對能源需求外，更加重視能源利用效率、節約能源。34若依 2005
http://databank.shihang.org/data//reports.aspx?source=2&Topic=5# ,作者整理製圖。
34 中國國務院: 受權發布:中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規畫綱要(全文)，
新華網，2006 年 3 月 16 日，http://big5.news.cn/gate/big5/news.xinhuanet.com/politics/2005-‐
10/18/content_3641362.htm（2015 年 4 月 20 日檢閱）。
35 徐薇，〈我國能源消費變動趨勢與對策研究〉，《煤炭經濟研究》，1 期（2006 年），頁42；金碚，