第五章 ：羅興亞衝突的國家層次分析
第一節 ：軍方的制度優勢
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第五章：羅興亞衝突的國家層次分析
本章將分析國家層次下的兩個行為者：軍方和全民聯，兩個行為者在緬甸現 行的憲政制度和非制度性因素下如何互動，本章將分為三節，分別探討軍方和其 支持的鞏固發展黨在緬甸憲政制度下佔有的優勢、軍方與全民聯之間的關係、以 及全民聯執政後面臨的挑戰。
第一節：軍方的制度優勢
在民主化時期，根據2008 年憲法，軍方依然佔有三點憲政制度上的優勢，
第一是軍方在國會的25%保障席次；第二為國防部、內政部和邊境事務部的部長 必須為軍人；第三是軍方在「國防與安全委員會」（National Defense and Security Council, NDSC）過半。
軍方的第一點制度優勢是憲法保障軍方在國會有 25%的保障席次。即使全 民聯在2015 年的國會選舉中大勝，但在上下議院也只有比過半稍多的席次，而 緬甸修改憲法的門檻是需要國會四分之三席次同意，因此當全民聯推動修改憲法 時，就需要軍方的支持，這讓有四分之一保障席次的軍方擁有修憲否決權。
全民聯如果想要深化民主，勢必得處理軍人從政治退場，回到軍營的問題。
緬甸的跨黨派修憲委員會提出 2021 年時將軍方保障席次減少到 15%的時間表
（Aung, 2020）。翁山蘇姬在接受《日經經濟評論》（Nikkei Asian Review）訪問時 表示，修憲和減少軍方國會席次是緬甸完全民主化的必要過程，並表示若全民聯 在2020 年勝選，會開始處理修憲議題（Nikkei Asian Review, 2019）。而如果要取 消軍人保障席次又要修憲，取消軍方保障席次來限縮軍隊權力成為一個緬甸憲政 改革難以走出的迴圈。
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須是由總司令任命的現役高階將領（Kyi Pyar Chit Saw and Matthew Arnold, 2014）。表5-1：2017 年羅興亞族群衝突有關政府部門時任部長 隊的國防部、管理警察和專注若開邦的邊境警察（Border Guard Police）的內政 部、以及管理國界的邊境事務部都是由現役將領擔任部長，而非一般平民擔任部 長，顯示出即使全國民主聯盟勝選執政，礙於2008 年憲法的規定，在國防、內 政或邊境等和軍方關係密切的部門，依然難以實施管理權。而和羅興亞人事務相 關的宗教或者移民部門，則是由軍方政黨鞏發黨黨籍的人擔任部長。因此在羅興
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管若開邦了（Jagan, 2018）。在 2008 年憲法中也授權軍方有權自主行事18，軍方忽略民選政府自主行動
18 緬甸憲法第 20 條（b）項：The Defense Services have the right to independently administer and adjudicate all affairs of the armed forces and the commander-in-chief of the Defense Services is the supreme commander of all armed forces.
19 緬甸憲法第 213 條（a）項：The President : (a) shall have the right to take appropriate military action, in co-ordination with the National Defence and Security Council formed in accord with the Constitution, in case of aggression against the Union
20 緬甸憲法第 342 條：The President shall appoint the Commander-in-Chief of the Defence Services with the proposal and approval of the National Defence and Security Council.
21 緬甸憲法第 204 條（b）項：The President has:(b) the power to grant amnesty in accord with the recommendation of the National Defenceand Security Council.
22 緬甸憲法第 206 條：The President may establish or sever diplomatic relations with foreign countries with the approval of the Pyidaungsu Hluttaw. However, in situation which requires immediate action, the President may sever diplomatic relations with any foreign country after
coordination with the National Defence and Security Council. The President shall submit that action to the Pyidaungsu Hluttaw for its approval.
23 緬甸憲法第 340 條：With the approval of the National Defence and Security Council, the Defence Services has the authority to administer the participation of the entire people in the Security and Defence of the Union. The strategy of the people’s militia shall be carried out under the leadership of the Defence Services.
24 緬甸憲法第 410 條：If the President learns that or if the respective local administrative body submits that the administrative functions cannot be carried out in accord with the Constitution in a Region or a State or a Union territory or a Self-Administered Area, he may, after coordinating with the National Defence and Security Council, promulgate an ordinance and declare a state of emergency
25 緬甸憲法第 201 條：The National Defence and Security Council led by the President, to enable it to discharge the duties assigned by the Constitution or any law, shall be formed with the following persons :(a) The President; (b) Vice-President; (c) Vice-President; (d) Speaker of the Pyithu Hluttaw;
(e) Speaker of the Amyotha Hluttaw; (f) Commander-in-Chief of the Defence Services; (g) Deputy
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國會上下兩院議長、外交部長、內政部長、邊境事務部長、國防部長、緬甸軍隊 正副總司令。然而其中副總統一人、緬甸軍隊正副總司令、內政部長、邊境事務 部長、國防部長，共有6 人都是軍方的人馬，因此軍方在國防與安全委員會人數 過半（孫采薇，2016）。即使全民聯反對軍隊、警察和邊境警察在若開邦的鎮壓 行動，在國防與安全委員會表決時，軍方大可以6 票過半數同意，授權自己在若 開邦針對羅興亞人的掃蕩，對於在若開邦的軍事行動提供「合法化」的遮掩。
從以上三個憲政制度規範：軍人在國會的25%保障名額、現役將領掌管國防、
內政與邊境事務部，軍方人馬在國防與安全委員會過半，可以看出即使全國民主 聯盟勝選，但是在涉及國防事務，特別是在羅興亞族群衝突時發生時，現行的緬 甸憲政制度讓民選政府也難以介入軍隊相關決策。因為現行憲法給予軍方相當大 的權力。推動改革和羅興亞族群衝突等事件，更讓軍方和全民聯的關係緊繃。
另一方面，民主化開始後，軍方成立鞏發黨作為參政的白手套。鞏發黨起源 於軍方的核心派系「聯邦鞏固與發展協會」。雖然鞏發黨聲稱自己只是普通政黨，
但軍方派系的背景、以及持續有軍人入黨（楊昊，2017）。顯示鞏發黨並非一般 民主政黨，而是代表軍方的特殊政黨。
除了軍方的制度優勢以外，緬甸軍隊也享有非制度性的優勢。從1962 年到 2011 年，緬甸是世上持續最久的軍事獨裁國家，長達半世紀的軍事獨裁對緬甸 留下深刻的影響。即使全國民主聯盟在2015 年的選舉中大勝，軍隊依然是緬甸 國內最有權力的組織，甚至隨著經濟成長，軍隊的實力也隨之成長。緬甸軍隊現 在約有 30 萬人。根據亞洲開發銀行（Asia Development Bank ），緬甸 2014 至 2015 年的預算之中，軍隊預算約佔總預算的 23%，相當於緬甸當年國內生產總 值（Gross Domestic Product, GDP）的 4.8%（Selth, 2018, p. 25-26）。
Commander-in-Chief of the Defence Services; (h) Minister for Defence; (i) Minister for Foreign Affairs; (j) Minister for Home Affairs; (k) Minister for Border Affairs.