國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
第伍章 退休保障可攜性之分析
第一節 退休保障可攜性之分析
根據 Holzmann、Koettl ＆ Chernetsky，退休保障可攜性應達到三個目標188： 目標一：移動勞工不會有退休給付上的不利益對待
勞工於不同的就業國之間移動或返回家國，不應獲得比留在同一國家之 勞工較差的退休待遇。
目標二：就業國及家國之財政公平
不應因為退休保障可攜性的規定或缺乏而增加其中一個國家之社會保 障機構之財政負擔，而另一個國家的機構則享有增益之情況發生。
目標三：有效率的制度
退休保障可攜性的規定或缺乏不應造成相關機構官僚架構上的負擔以 及應該讓移動勞工更容易辦理相關行政程序。
一、 第零支柱
此支柱的可攜性是困難甚至是不可能達到的。因為此支柱之社會政策有可能 牽涉到低收入戶，而且通常係基於需求性及國籍原則，所以一般會被排除於可攜 性之外189。另一方面，此類社會福利牽涉到稅收問題，令可攜性更難以實現。
然而，此支柱的退休保障可攜性對於在海外工作的澳門、香港及中國勞工來 說並非大問題，因為津貼發放的考量係基於居民身份而非工作地點。獲取津貼的 權利不會因勞工離國工作而消滅。此支柱並不存在損失的情況，因為海外工作的 勞工仍能享受與本地勞工一樣的待遇。而在臺灣，勞工原本就被排除於此支柱的 保障中，所以不論勞工選擇於甚麼地方工作，均不會有損失的情況發生。
188 同註 14，頁 19。
189 同註 13，頁 19。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
二、 第一支柱
第一支柱之退休制度可攜性是困難但仍有機會達到的。每一個國家的退休制 度及法規不一，而制訂雙邊及多邊協議可以幫助國家之間在社會保障上之合作。
透過協調，協約國家可以維持本身的制度及法規不變的情況下，與其他國家的社 會保障制度共同執行。若家國及就業國之間有簽訂社會保障協議，勞工即使離國 工作亦可維持獲得應有福利之權利。Holzmann ＆ Koettl 認為，雙邊協議及多 邊協議是令強制性職業退休保障更公平及更有效率的工具190。
即使一個國家已經制訂自己一套的雙邊協議框架，也未必能全套用至所有其 他國家的身上，所以國家與國家間獨立協商仍是不可或缺的。甲國與乙國所訂定 的雙邊協議，可能與甲國及丙國之間所簽訂的有極大的差異。多邊協議的優點為 國家間制訂共同的標準與法規，以及提供平等待遇給從不同國家而來的外籍勞工。
這樣可以避免於同一國家工作的外籍勞工，因國籍及雙邊協議的不同，而獲得不 一樣的權利及待遇。然而，多邊協議不只需要協商，更需要國家之間的高度合作，
因此比起雙邊協議更難做到。
雙邊協議的訂定比較上需要更少的時間及程式，因為要達到兩國雙方同意比 起多國同意更為容易。而且一些特別的需求或情況亦能列入考量範圍。此外，雙 邊協議在處理特例的時候有更大的靈活性。例如美國的累計協議中包括一項規定，
在雙方國家均同意的情況下，允許協約國的相關機構對某些特殊情況作出一般原 則外的規定。而獲得雙方同意比多國同意更為容易，因此，雙邊協議是社會保障 協調中最常用的工具191。而此論文會以雙邊協議作為基礎，以討論退休保障可攜 性及於兩岸四地實踐之可行性。
互惠原則是社會保障協議的基礎。互惠為每個協約國家引用同一樣的機制以 令更多移徙勞工受惠於社會保障制度192。雖然要達成協約並不容易，但協約可以
190 同註 13，頁 22。
191 同註 15，頁 3-4。
192 同註 15，頁 24。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
幫助制定一個框架以促進退休保障權利的可攜性，以及執行相同的稅務處理193。 根據 Hirose、Nikac ＆ Tamagno，制定協議應達五個目標194：
(1) 公平對待 (2) 決定適用法規 (3) 給付請求權之確保
(4) 於境外發放給付（給付出口）
(5) 行政協助
而下列所討論之以雙邊協議實現退休保障可攜性，將會根據以上五個目標作 分析。
(一) 公平對待
某些國家的社會保障是基於國籍原則。而有了這國籍限制，於海外工作 的移動勞工則不符合領取就業國給付的資格，或只能獲得一個比本地勞工較 差的給付。而此國籍限制可以利用社會保障協議來解決。通過協議，就業國 應給予協約國國籍的勞工與本地勞工相同的待遇，這樣可以保障外籍勞工於 就業國之社會保障權利。然而，為容許原本被排除在外的外籍勞工納入社會 保障制度中，可能會需要法律的條訂。雖然通過協議達到公平對待是可行的，
但卻不容易。
除不提供社會保障予外籍勞工外，有些國家甚至不願意與勞工輸出國協 商或簽訂社會保障協議。在此情況下，家國就有責任至少為於海外工作的國 民提供最基本的保障。根據孫健忠的整理，在缺乏相關社會保障協議下，單 邊的權利保障，主要是藉由下列的方式195：
(1) 在社會安全參與資格與給付權益上，移工與國內勞工的待遇平等；
193 同註 17，頁 27。
194 同註 15，頁 25-37。
195 孫健忠（2008），移工社會保障宣言及實施：國際經驗與我國現況的初探，社區發展（第 123 期），頁 160-170。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
(2) 要求出國就業的勞工向國家社會保障制度負擔保險費；
(3) 到國外就業的國民可自願加保；
(4) 到國外就業的勞工可追溯出國期間保費的負擔；
(5) 對移工有利的資格期間；
(6) 國外的投保期間列入計算，使移工享有給付的機會。
(二) 決定適用法規
退休保障可攜性有很多細節需要考量，其中之一就是決定移動勞工應該 適用哪一個國家的法規。移動勞工只應該適用一個國家的法規以避免雙重覆 蓋，同時亦要保障勞工至少適用一個國家的法規以避免雙重不覆蓋的問題。
而這引起要如何決定勞工適用哪一個國家之退休制度的問題。社會保障協議 可以幫助制定一套準則以決定兩個制度中，勞工應該適用哪一個。另外，協 議亦可幫助填補覆蓋漏洞以防止雙重不覆蓋的問題。
最簡單的方法為直接豁免移動勞工參加就業國的退休制度並繼續受家 國的保障，例如《中華人民共和國與德意志聯邦共和國社會保險協定》。即 如已具有家國之參保資格者，可免除於就業國參保的義務。此方法可解決因 國際勞工移動所產生之缺乏退休保障的問題，但卻引起另一個公平性的問題，
尤其是於較好退休福利國家工作的勞工。一個更普遍的原則為移動勞工應該 適用及只適用就業國的退休制度，例如美國與德國的累計協議。此方法較為 公平，但卻需要更多的協商如投保年資等項目，以避免造成攜帶性損失。
另外，亦可以根據勞工於就業國停留的時間長短以決定應該適用哪一個 國家的退休制度。若勞工只於就業國停留一段短暫的時間則可以豁免參加就 業國的退休制度，例如香港對外籍勞工的豁免期限為13個月。然而，何謂「短 暫」根本沒有一個統一的定義，而且每個國家所訂定的時間也有可能不一樣，
所 以 需要 共同 協商 出一 個 協 約國雙 方 都同意 的時間。 但 Stephenson ＆
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
Hufbauer 表示，政府大多不願意用一個精確的時間以訂定何謂「短暫」196。 雖然退休保障可攜性的目的是為避免攜帶性損失，但防止攜帶性增益亦 同樣重要。然而這並不代表勞工不能於其他國家獲得更好的待遇。會發生攜 帶性增益通常是因為退休保障雙重覆蓋下所產生的給付重疊。給付不重疊的 一般原則為勞工離國工作不應獲得額外的給付197。若其中一個國家，假設為 就業國，已經給予勞工與家國一樣的福利，則其中一個國家應該撒回福利以 避免給付重疊。
外派員工應該適用哪一國的法規，在作出決定上會與一般勞工有所差異。
通常，外派員工應該繼續受家國的社會保障覆蓋下而同時豁免於就業國的制 度覆蓋。根據美國及德國累計協議的規定，德國勞工於美國受僱及工作應適 用美國的制度。但此地緣原則不適用於外派員工，而適用外派勞工原則
（detached-worker rule）。外派勞工原則為勞工短暫性轉換工作國家但仍然 受僱於同一個雇主，則繼續受派遣國家的制度覆蓋198。
雖然外派勞工仍能受到家國的覆蓋，但通常會附帶一個工作限期。所以 協約國需要共同協商出一個雙方同意的外派勞工豁免限期。例如美國及德國 的累計協議中的外派勞工豁免限期為5年。亦即被外派至美國的德國勞工若 於美國工作超過5年期限，則應參加美國的退休制度。
(三) 給付請求權之確保
勞工通常需要達到某條件以取得一個國家之社會保障給付。而其中一項 條件為投保年資。若勞工參加兩個或以上國家的退休制度，則有可能因為投 保年資不足而失去一個或多個，甚至全部曾參保國家的給付199。亦即勞工沒
196 同註 9，頁 276。
197 同註 17，頁 17。
198 The U.S. Social Security Administration. (2012). U.S. International Social Security Agreements:
Detached-worker Rule. Retrieved 7 May 2013, from
http://www.ssa.gov/international/agreements_overview.html#a0=4
199 同註 11，頁 6。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
有足夠的投保年資以達到領取給付的要求。
由於需要考慮各國之間的制度差別，比較現實的做法是實行互相承認養 老保險年資。然後利用通算機制以達至累計投保年資的方法解決。通算保險 年資為兩個國家的投保年資累算，使勞工可於曾工作之國家，滿足請領給付 所規定之投保年資的條件200。
但通算年資並非將兩國之間的投保年資直接雙加或轉移至另一國家。勞
但通算年資並非將兩國之間的投保年資直接雙加或轉移至另一國家。勞