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第四節 集體領導與個人分工
中共在文化大革命之後，意識到國家權力取決於一人的不良後果，故鄧小 平在掌權後，強調終止大規模的群眾運動及個人崇拜，努力實行「民主集中制」
並在中共十一屆三中全會上，確定中共中央應實行「集體領導」。「集體領導」
的概念從中共建政以來便存在，是共產黨本身領導制度的問題。十一屆五中全 會的《關於黨內政治活動的若干準則》明訂「集體領導是黨的最高領導原則之 一。從中共中央到基層的各級黨的委員會，都要按照此一原則實行集體領導和 個人分工相結合的制度。凡是涉及黨的路線、方針、政策的大事，重大工作任 務的部署，幹部的重要任免、調動和處理，群眾利益方面的重要問題，以及上 級領導機關規定應由黨委集體決定的問題，應該根據情況分別提交黨的委員會、
常委會或書記處、黨組集體討論決定、而不是由個人專斷。」31
此後，鄧小平在 1980 年 8 月《黨和國家領導制度的改革》講話中表示，「權 力不宜過分集中。權力過分集中，妨礙社會主義民主制度和黨的民主集中制的 實行，妨礙社會主義建設的發展，妨礙集體智慧的發揮，容易造成個人專斷，
破壞集體領導，也是在新的條件下產生官僚主義的一個重要原因」。32鄧小平 認為要有好的團隊，就必須形成集體領導。
鄧小平時期以來，集體領導在中共的權力運作當中的確扮演極為重要的角 色，因為中共很難在出現毛澤東與鄧小平這類具有領袖魅力，以及擁有最終決 定權的強權人物。中共領導人將是集體的，各派系及政治勢力需合縱連橫，彼 此分享權力與妥協。
31「關於黨內政治生活的若干準則」，中共中央文獻選編，(1980 年 2 月)頁 100。
32 鄧小平，「黨和國家領導制度的改革」，鄧小平文選(第 2 卷) (北京：人民出版社，1994 年 10 月)，頁 339。
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鄧小平要求各級黨委要真正實行「集體領導和個人分工負責結合」制度，
就是「黨委會對重大問題的決策，必須經由集體討論，充分發揚民主，按少數 服從多數的原則投票表決決定，而不得由個人專斷。」個人分工負責則是「在 堅持黨委集體領導的前提下，就黨委決定的貫徹實施以及黨委其他的日常工作，
在黨委成員中進行分工，明確其分管事項和相應責任」。33這個原則包含兩個 部分，一方面要防止個別領導人權力過大，要求重大決策必須集體決定；另一 方面又要預防集體領導造成議而不決、無人負責的弊端，要求確定領導成員間 的分工與個人責任。這個原則可說是中共高層處理內部互動關係的基本原則。
政治局常委會是中共最重要的決策核心，常委是否擔任國家機器各系統的 領導職務，就成為判斷個人分工是否落實的線索。根據過去經驗，中共國家機 器大致可以分為黨務、政務、人大、政協、軍事等五大系統。各系統最重要的 領導職務包括總書記、中央書記處常務書記、中紀委書記、全國政協主席，以 及軍委會正副主席等等。過去多年來，除極少數情形以外，政治局常委通常身 兼一項或數項上述職務。當然，政治局常委有時也兼任其他次要領導職務。
中共政治局及其常委會是中共政權中最高決策中心，我們評估中共政治繼 承是否制度化，即可從政治局常委會的集體領導與內部分工情形來衡量制度化 傾向，在分析集體領導的落實方面，我們面臨在資料蒐集上的障礙。舉例來說，
過去中共並未定期公佈政治局開會的日期與決議內容，公佈政治局常委會開會 的次數更少，因此只能掌握零星的相關資料。為了彌補資料上的缺陷，我們將 嘗試從個人分工的情形反推集體領導落實的情形。集體領導與個人分工是一體 兩面，存在著彼此強化的關係。個人分工落實以後，每一位領導人各有業務管 轄範圍與勢力範圍。總書記雖然擁有最大權力與最多資源，但已無法對抗其他
33 李鐵映，論民主(北京：人民出版社、中國社會科學出版社，2001 年)，頁 255-256。
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政治局常委的聯合反對，更無法整肅意見不同的常委。在這種情況下，重大議 題必須經由政治局常委會或政治局討論決定，妥協與讓步成為決策的常態。換 言之，我們可以從領導人職務分工落實的程度來推斷集體領導的發展情形。
一、政治局常委在中共中央的重要職務與排名分工
我們可以從政務系統、人大系統觀察政治局常委在中共中央重要職務的分 工狀況，首先觀察在政務系統中，從十一屆至十七屆期間，總理一直是政治局 常委擔任(華國峰、趙紫陽、李鵬、朱鎔基、溫家寶)。常務副總理(副總理排名 第一者)也多半由政治局常委擔任(鄧小平、姚依林、朱鎔基、李嵐清、黃菊、
李克強)，只有十二屆是由政治局委員擔任(萬里)。此外，1983 年設置的國家主 席一職，除在 1988 年至 1993 年間是由政治局委員(楊尚昆)擔任外，其餘全部 都是由政治局常委擔任(李先念、江澤民、胡錦濤)。同時，隨著國力增強與參 與國際社會，國家主席從單純的虛位元首變成國家象徵。自 1993 年以後，固定 由總書記出任國家主席。國家副主席原本僅為酬庸性質，早期擔任此職務者只 具有政治局委員(烏蘭夫)、黨員(王震)身分，甚至由非黨員(榮毅仁)擔任。「十 五大」以後，國家副主席由胡錦濤接任，開啟實權人物擔任此職的先例。十六、
十七屆時，曾慶紅、習近平以政治局常委接掌此職，使得國家副主席的象徵意 義增加。十七大之後，習近平接替該職務，讓這個虛職具有培養儲君的功能。
此外，十四大至十七大總書記固定是政治局常委(江澤民與胡錦濤)，中央 書記處常務書記一律由政治局常委擔任(分別是胡錦濤、曾慶紅、習近平)，但 紀委書記也多半由政治局常委擔任。自 1978 年恢復設立中紀委後，中紀委書記 僅在十四屆是由政治局委員(尉健行)擔任，其餘各屆均由政治局常委擔任(陳雲、
喬石、尉健行、吳官正、賀國強)。
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另外，在人大系統中，全國人大委員長在十二屆、十三屆由政治局委員擔 任(彭真、萬里)，十一屆、十四屆至十七屆則由政治局常委擔任(葉劍英、喬石、
李鵬、吳邦國)。政協系統的情形和人大系統非常類似。全國政協主席在十二屆、
十三屆時由政治局委員(鄧穎超，1985 年以前)，或普通黨員擔任(鄧穎超，1985 年以後、李先念)十一屆、十四屆至十七屆則由政治局常委擔任(鄧小平、李瑞 環、賈慶林)，這兩個職務由政治局常委擔任的慣例已經穩定。
中央政法委書記則多由政治局委員或中央書記處書記擔任(彭真、陳丕顯、
喬石、任建新)。除了十六屆的羅幹、十七屆的周永康之外，只有十三屆是由政 治局常委(喬石)擔任政法委書記，並同時擔任中紀委書記。十六大起，政法委 書記位階的提升，成為政治局常委。一方面是高層內部權力競爭的結果，另一 方面也是因應日益嚴重的幹部貪腐問題，不得不提高政法系統的重要性。不過，
由於政治局常委擔任政法委書記的個案還不夠多，目前仍無法證實政法委書記 政治局常委擔任的做法已經定型。
從這些事實來看，自 1992 年「十四大」以後，總書記(同時擔任國家主席)、
中央書記處常務書記、總理、常務副總理、全國大人委員長、全國政協主席等 職務，已經固定由政治局常委擔任。然而，在十一屆至十三屆時間，上述職務 中只有總書記與總理固定由政治局常委擔任。其餘職務都是由政治局常委、政 治局委員，中央書記處書記，甚至是不具有政治局委員身分的人輪流擔任。同 時國家主席也不是由總書記擔任。此外，在 1997 年十五大以後，中紀委書記與 國家副主席兩職務也固定由政治局常委擔任。從時間序列來看，我們發現由非 政治局常委、政治局常委輪流擔任上述各職務的時間之前，固定由政治局常委 擔任的時間在後。由此可見，經過一個逐漸演變的過程後，政冶局常委的職務 分工已經是不成文的慣例。只有政法委書記由政治局常委擔任的時間過短，還 不能判斷是否已經成為規律，至於有分管業務但無兼職的常委，仍屬例外情形。
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儘管政治局常委的職務分工仍不斷出現變動，國家機器的重要領導職務已 逐漸固定由政治局常委擔任。(見表 3-10)在黨務系統方面，在十一屆至十七屆 期間，總書記(十一屆為中央委員會主席)固定是政治局常委(華國鋒、胡耀邦、
趙紫陽、江澤民、胡錦濤)。此外，中央書記處常務書記也多半由政治常委擔任。
1980 年中央書記處恢復設置後，書記處書記原以姓氏排序，由總書記直接指揮。
在以姓氏排序的情形下，自然沒有常務書記一職。到 1985 年後，書記處書記不 再以姓氏排序，才出現常務書記(書記處書記排名第一者)，由政治局委員(胡啟 立)擔任。在十三屆以後，中央書記處常務書記一律由政治局常委擔任(胡啟立、
喬石、胡錦濤、曾慶紅、習近平)。而中紀委書記也多半由政治局常委擔任，自 1978 年恢復設立中紀委後，中紀委書記僅在十四屆是由政治委員(尉健行)擔任，
其餘各屆均由政治局常委擔任(陳雲、喬石、尉健行、吳官正、賀國強)。
此外，固定由政治局常委擔任的總書記(同時擔任國家主席)、全國人大委 員長、總理、全國政協主席、中央書記處常務書記等重要黨政職務，逐漸出現 規律性的排序。(見表 3-4)在十二屆以前，僅有黨的最高領導人(十一屆為中央 委員會主席，十二屆以後為總書記)固定為排名第一的政治局常委，其他常委擔 任的職務與其在政治局常委會中的排名完全沒有關聯。這是因為華國鋒、鄧小 平之間的權力鬥爭導致政治局常委頻繁的變動，自然無法形成職務與排名之間 的關聯性。
此外，固定由政治局常委擔任的總書記(同時擔任國家主席)、全國人大委 員長、總理、全國政協主席、中央書記處常務書記等重要黨政職務，逐漸出現 規律性的排序。(見表 3-4)在十二屆以前，僅有黨的最高領導人(十一屆為中央 委員會主席，十二屆以後為總書記)固定為排名第一的政治局常委，其他常委擔 任的職務與其在政治局常委會中的排名完全沒有關聯。這是因為華國鋒、鄧小 平之間的權力鬥爭導致政治局常委頻繁的變動，自然無法形成職務與排名之間 的關聯性。