第四章 專屬保險之國際立法趨勢
第三節 金融危機後：解除管制與再管制
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監理密度不同從事套利交易，所謂跨境金融監理套利（註冊地監理套利），涉及 國際監理標準調和、共同監理執行、國際金融與租稅協議之落實等，始有可能降 低不當監理套利之弊端。
綜上所述，就國際專屬保險註冊地規範競爭之評價而言，其可能屬於良性競 爭，也可能屬於惡性之競爭，無法一概而論。由於專屬保險制度係由企業經濟面 之需求產生，隨著市場需求的變化和金融保險理論的演進，各種新興專屬保險類 型不斷推陳出新的結果，導致法律規範必須因應現實環境進行解除管制。然而，
對於維持交易市場秩序與預防市場失靈（market failure）171，除了建立市場自我 監控的機制，監理官亦應適度地干預市場之經濟活動，在法規訂定上著重監控防 止不公平競爭或不當之註冊地監理套利。
第三節 金融危機後：解除管制與再管制 第一項 金融危機之背景說明
2008 年 9 月 15 日美國第四大投資銀行雷曼兄弟（Lehman Brothers）宣布破 產、第三大投資銀行美林證券（Merrill Lynch）因次級房貸風波而被美國銀行收 購、保險業龍頭美國國際集團（AIG）也因鉅額虧損而申請並獲得美國財政部支 持及聯準會（Fed）緊急抒困172，美國金融危機因跨國市場之金融全球化，迅速 蔓延至歐洲、日本及其他國家，使各國陷入金融信心危機、全球性經濟衰退、以 及產業蕭條。
2008 年 9 月爆發金融危機後，歐洲聯盟（簡稱歐盟）由執委會主席 Jose Manuel Barroso 於 2008 年 11 月授權委託法國前央行總裁 Jacqes de Larosière 組成專案小 組，針對歐盟金融監理現況及未來作全盤檢視，並提出改革建議。該小組於 2009 年 2 月 25 日提出金融監理改革報告（The High-Level Group on Financial
Supervision in the EU，簡稱 de Larosière 報告），歸納出 2008 年金融危機原因，
包括以下事項173：
171 羅俊瑋，論保險監理與保險消費者之保護，萬國法律，第 189 期，頁 13，2013 年 6 月。
172 關於美國財政部及聯準會（Fed）緊急抒困 AIG 的處理進程，See United States Government Accountability Office, Federal Financial Assistance – Preliminary Observations on Assistance Provided to AIG (GAO-09-490T) (2009) , available at http://www.gao.gov/new.items/d09490t.pdf (last visited: May 10, 2015).
173 See Jacqes de Larosière, The High-Level Group on Financial Supervision in the EU, Brussels:
European Commission 7-12 (2009). 參見余雪明，金融危機與金融監管改革－國際法學會國際貨幣 法委員會第八十六次(巴黎)會議報告，中華國際法與超國界法評論，第 5 卷，第 1 期，頁 7-12，
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(1)總體經濟因素：全球充沛流動資金、低利率趨勢、以及創新的金融商品，加 上各國央行採取寬鬆的貨幣政策，導致信用快速擴張。運用結構性複雜的衍生性 金融商品，以規避信用風險，迅速成長，最終導致全球經濟失衡。
(2)風險管理失當：無論是金融業者或政府監理機關，對風險評估皆產生重大失 靈，尤其是誤解信用與流動性的相互關係，且未徹底查證金融業者的過度財務槓 桿操作，而累積效果是高估金融業者的風險管理能力，而相對地低估承擔潛在風 險應有的資本額。
(3)信用評等機構角色：信用評等機構（Credit Rating Agencies, CRAs）未能察覺 信用風險，而對結構性金融商品（如 Collateralised Debt Obligations , CDOs）給 予 AAA 等級之不當債信評價，而投資人以此錯誤資訊進行交易。
(4)公司治理失靈：金融業的董事會及高階經理人對於新興複雜的金融商品欠缺 瞭解，亦無法管控累積的風險暴露，致嚴重低估公司經營風險。
(5)金融監理與危機管理失靈：對法定資本規範要求過低，內部模型未能反映實 際真正的風險。對市場流動性管控不足，過度側重於監管個別金融業者而忽略對 整體市場的影響。衍生性金融商品市場迅速發展，監理機關未能及時察覺潛在金 融危機。
(6)金融危機的動態擴散：2006 年中期，美國因通貨膨脹壓力而調升利率時，觸 發高價房地產的泡沫化，由美國次級房貸的累積損失，透過衍生性金融市場的損 失曝險擴及全球金融機構，最終引發全球性金融風暴及經濟衰退。
回顧 1990 年代以後，美歐各國受自由經濟政策影響，競相從事金融市場自 由化，金融商品創新卻未能有效監理，導致銀行、證券與保險公司等金融業者過 度追逐高利潤與高報酬，尤以發行各種高風險的衍生性金融產品以及從事過度的 財務槓桿操作，卻缺乏有效風險評估及未能履行相應責任，終致 2008 年發生全 球性金融風暴及重大經濟衰退。
第二項 美國保險監理制度之改革
2008 年金融危機之後，美國乃開始研議立法規範重整金融管制體系，美國 的金融改革成果係 2010 年 7 月通過生效的「華爾街改革與消費者保護法」（The Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act）174，該法案被譽為是
2009 年 6 月。
174 Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act, Pub. L. No. 111-203, 124 Stat.
1376.
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自 1933 年美國「大蕭條」的 Glass-Steagall Act 法以來，最全面性、也是最具有 深遠意義的金融改革法案175，從根本上改變美國金融監管的模式，並為全球金融 監理改革樹立新的典範。該法案之立法目的乃對「大到不能倒」（too big to fail）
176的金融機構（包括：銀行及非銀行）納入金融監理，促進金融市場穩定並消除 監理漏洞，捍衛金融消費者權益177。質言之，該法案「前言」明確說明立法目的，
在於維護美國金融體系穩定，包括強化金融機構的問責制（accountability）及透 明度（transparency），終結「大到不能倒」的問題，停止對問題金融機構的紓 困（bailouts）確保美國納稅人權益，保護消費者防止金融服務之濫用行為。178
「華爾街改革與消費者保護法」的核心規範，主要在於防範系統性風險，以 及保護金融消費者。為維護金融穩定、防範系統性風險，法案設立新的金融監理 機構：即「金融穩定監管委員會」（Financial Stability Oversight Council，簡稱 FSOC）
179，每兩月一次召開會議，檢視美國金融業的營運風險，促進市場紀律及立即回 應對於金融安定造成威脅的系統性風險。FSOC 係由 15 名成員組成180。其中，
10 名成員擁有投票權，包括：財政部長（Secretary of the Treasury）並擔任 FSOC 主席、Fed 主席（Chairman of the Board of Governors of the Federal Reserve System）、
貨幣監理官（Comptroller of the Currency）、消費者金融保護局主任（Director of the Bureau of Consumer Financial Protection）、證交會主席（Chairman of the Securities and Exchange Commission）、聯邦存款保險公司主席（Chairperson of the Federal Deposit Insurance Corporation）、CFTC 主席（Chairperson of the Commodity Futures Trading Commission）、FHFA 主席（Director of the Federal Housing Finance Agency）、NCUAB 主席（Chairman of the National Credit Union Administration Board）以及由總統提名參議院批准具備保險專業的獨立代表，其中財政部長擔 任主席。另外 5 名成員則以顧問身份加入，不享有投票權，包括：金融研究辦公 室主席（Director of the Office of Financial Research）、聯邦保險辦公室主席
175 See Therese M. Vaughan, Regulatory Developments in the US Insurance Sector in the Aftermath of the Financial Crisis, in 16 THE FUTURE OF INSURANCE REGULATION AND SUPERVISION:AGLOBAL PERSPECTIVE 273, 281 (Patrick M. Liedtke & Jan Monkiewicz eds., 2011).
176 關於美國金融集團「大到不能倒」之內幕，See ANDREW ROSS SORKIN,TOO BIG TO FAIL:THE INSIDE STORY OF HOW WALL STREET AND WASHINGTON FOUGHT TO SAVE THE FINANCIAL SYSTEM AND THEMSELVES (2010).
177 李智仁，金融商品之監理趨勢與消費者保護，萬國法律，第 179 期，頁 13-14，2011 年 10 月。
178 其原文如下：”To promote the financial stability of the United States by improving accountability and transparency in the financial system, to end ‘‘too big to fail’’, to protect the American taxpayer by ending bailouts, to protect consumers from abusive financial services practices, and for other purposes.”。
179 Sec. 111 of The Dodd-Frank Act; 12 U.S.C. § 5321(a).
180 Id. § 5321(b).
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（Director of the Federal Insurance Office）、州保險監理官（State insurance commissioner）、州銀行監理官（State banking supervisor）以及州證券監理官（State securities commissioner）。除 FSOC 主席認為監理資訊涉及保密內容且通過正當 程序的確認之外，無投票權成員有權參加相關會議、討論及研究等。
表 3 金融穩定監管委員會（FSOC）之組織架構圖 成員
機構 成員及所屬單位
金融穩定監管委員會」
（Financial Stability Oversight Council, FSOC）
10 名擁有投票權成員：
財政部長並擔任 FSOC 主席、Fed 主席、通貨監理官、
消費者金融保護局主任、證交會主席、聯邦存款保險 公司主席、CFTC 主席、FHFA 主席、NCUAB 主席以 及由總統提名參議院批准的代表保險行業的獨立成 員
5 名不享有投票權成員（顧問身份）：
金融研究辦公室主席、聯邦保險辦公室主席、州保險 監理官、州銀行監理官以及州證券監理官
資料來源：華爾街改革與消費者保護法，並經作者整理。
從美國金融發展的經驗顯示，其金融監理對次級房貸、金融資產證券化包裝 的衍生性金融商品、避險基金的槓桿操作、信用評等公司的信評制度等的寬鬆監 理措施，使金融體系的系統風險大增，因此，FSOC的職權在於識別在金融體系 中處於系統性重要（systemically important）的金融機構，以監控金融服務行為 的系統性風險；對於系統重要性的銀行控股公司或非銀行金融公司給予更嚴格的 監理管控，增強金融業穩定性；就系統性重要金融機構、產品或活動引發的系統 性風險，定期公佈風險報告並每年向國會彙報。
在保險監理制度方面，金融危機之前，依據麥卡倫-弗格森法（the
McCarran-Ferguson Act）181之規定，原則上賦予各州不受聯邦政府干預之保險監 理權限，因此關於保險事務的規範及監理權限，係由各州政府監理官負責，在聯 邦層面基本上沒有設立保險監理機構，而 NAIC 僅是州保險監理官組成的非營利
181 15 U.S.C. §§ 1011-15.
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法人組織，而不具監理官或政府實體之法律地位。在 2010 年的華爾街改革與消 費者保護法之前，除 1981 年產品責任風險自留法（Product Liability Risk Retention Act of 1981），後續並擴大修訂為 1986 年聯邦責任風險自留法（Federal Liability Risk Retention Act of 1986），以及因應 911 事件後美國政府為提供恐怖攻擊風險 保障所制定之恐怖主義風險保險法（the Terrorism Risk Insurance Act of 2002），美 國聯邦政府並未直接參與保險事務的監理。然而，過去長期以來由各州政府負責 保險事務監理，已經衍生諸多監理問題而遭致批判，認為各州政府的保險規範缺 乏一致性，對於跨州經營的保險公司造成重複規範、或增加法令遵循成本，各州 政府的保險規範存在監理漏洞（regulatory gaps）誘發監理套利弊端，且現行州 政府的保險規範體系，實際上阻礙國際監理規範的建構。182「華爾街改革與消費
法人組織，而不具監理官或政府實體之法律地位。在 2010 年的華爾街改革與消 費者保護法之前，除 1981 年產品責任風險自留法（Product Liability Risk Retention Act of 1981），後續並擴大修訂為 1986 年聯邦責任風險自留法（Federal Liability Risk Retention Act of 1986），以及因應 911 事件後美國政府為提供恐怖攻擊風險 保障所制定之恐怖主義風險保險法（the Terrorism Risk Insurance Act of 2002），美 國聯邦政府並未直接參與保險事務的監理。然而，過去長期以來由各州政府負責 保險事務監理，已經衍生諸多監理問題而遭致批判，認為各州政府的保險規範缺 乏一致性，對於跨州經營的保險公司造成重複規範、或增加法令遵循成本，各州 政府的保險規範存在監理漏洞（regulatory gaps）誘發監理套利弊端，且現行州 政府的保險規範體系，實際上阻礙國際監理規範的建構。182「華爾街改革與消費