第二章 文獻探討
第二節、 IT 治理架構的演進
2010；OECD, 2003；
UN,2003；研考會，
2007；蕭乃沂，2009 傳播 沂，2009；研考會，2007 實施
Sanbamurhy and
Zmud,1999；蕭乃沂，
2009；研考會，2007 資料來源：本研究整理 要組成部分[Henderson & Venkatraman, 1992]以及分析模型[Richmond et al., 1992；Whang, 1992]，Lawrence & Venkatraman[1992]首先提出 IT 外包的治理機制，Brown[1997]擴大為 IS 治理框架(Information Systems Governance Frameworks)，Sanbamurhy & Zmud[1999]則發展 成 IT 治理框架(IT Governance Frameworks)。IT 治理名詞則先見於 Venkatraman 的研究中[Henderson & Venkatraman, 1992; Henderson &
Venkatraman, 1993]。
Lawrence & Venkatraman[1992]以 1988 年 4 月至 1990 年 8 月文 獻計量的方式提出 IT 外包的治理機制，認為來自內部的影響因素遠 甚 於 外 部 ， 並 提 出 橫 切 面 (cross-sectional approach) 及 縱 切 面 (longitudinal approach)的 IT 外包治理方法。Brown[1997]研究試圖解 釋 IS 治理框架中，原始決策(organic decision-making)、獨立的部門
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(high business unit autonomy) 、 差 異 化 競 爭 策 略 (differentiation competitive strategy)、不穩定的產業環境(unstable industry environment) 等四個企業特徵有助於 IT 分散治理，而企業若不採取統一的 IS 治理 策略，既集中又分權的混和方案將被選擇。IT 集權治理可以透過基 本結構(organic structuring)、部門自主權(business unit autonomy)、競 爭 策 略 (competitive strategy) 、 組 織 相 互 依 存 關 係 (workgroup interdependence) 、 產 業 穩 定 度 (industry stability) 、 產 品 / 服 務 資 訊 (products/services information)等六個方向來應用 IS 治理發展。
Sanbamurhy and Zmud[1999]將早期 IT 治理相關的研究文獻彙整 分 為 企 業 治 理 (Corporate Governance) 、 經 濟 規 模 (Economies of Scope)、吸收能力(Absorptive Capacity)三項影響因素，透過 35 家公 司 73 個部門的訪談調查，提出了 IT 治理「多元權變模式」(multiple contingencies theory of IT Governance)。該理論認為，偶發事件讓其影 響因素相互作用，產生強化或減弱的潛在影響，造成企業 IT 治理模 式的改變[Sanbamurhy and Zmud，1999]。
學者透過 496 篇期刊文獻歸納，提出 IT 治理應包含：策略合作 (Strategic Alignment, SA)、風險管理(Risk Management, RK)、執行測 量(Performance Measurement, PM)、交付評價(Value Delivery, VD)、資 源管理(Resource Management, RM)等四個領域共 24 個項目[Carla and Robert, 2010]。美國國防部規範武器、資訊系統外包商的規格架構 DoDAF(Department of Defense Architecture Framework)從整體、運 作、系統、技術標準四個觀點架構了 26 個工作組[IDEAS, 2011]；
COBIT4.1 定義了計畫與組織、獲取與實施、交付與支持、監控與評 價四個領域 34 個流程[ITGI, 2007]；PRINCE2 定義了 45 個單獨的子 程序，分列在 8 個過程[OGC, 2009]；CMMI-SVC v1.3 透過 24 個核心 流程協助企業改善組織的流程[SEI, 2010]；ISO20000-1:2005 劃分為服 務提供過程、關係過程、解決過程、控制過程、發佈過程等五個 IT 服務過程[itSMF, 2011]；ITILv3 結合 IT 服務管理生命周期觀念擴增 為服務策略、服務設計、服務轉移、服務運營、持續服務改善等五個 核心[OGC, 2007]。
貳、 ePublic Services
來自網路科技快速發展的壓力和公民的期望，過去幾年政府治理 的觀念大幅改變，政府應該更開放、更民主及賦予課責性。歐洲的政 府開始重新定義及改變政府權力及責任關係、服務供應商與企業間、
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公私營和第三部門間，以及政府與公民間關係。新形式的管理正在出 現，特別是反映經濟結構變化的組織，電子化治理關注不只是政府的 網路服務，也關注組成服務供應的技術傳遞過程。Jeremy[2003]提出 開放式服務構想(ePublic Srvices)，透過一站式服務(one-stop-shop)、
友善的客戶介面服務(customer interface and service)、朝向人性化(暖 性)服務、依據公民生活和商業事件設置服務項目、賦予更大的課責 性、公開性、透明度、便利及參與性，以展現前台的概念，如圖(2-2)。
圖 2-2、開放式服務前台概念 資料來源：Jeremy, 2003
在 後 台 的 概 念 ， 政 府 應 進 行 內 部 流 程 再 造 (Government-Process-Re-engineering, GPR) ， 以 打 造 新 的 政 府 組 織 (organisational structure of government)，連結成為無界限的效率化政 府，以支持前台展現「暖性」的人性化服務。即無論是在人員方面及 資源皆依賴於人的直接相互作用(在前台)，如圖(2-3)。
圖 2-3、開放式服務後台概念 資料來源：Jeremy, 2003
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Jeremy[2003]提出具體的作法應該包括前台辦公室(front office) 及後台辦公室(back office)，政府並應須揚棄舊思維，取得再造新想 法，實現的作法如表(2-2)：
資料來源：Jeremy, 2003
參、 Connected Governance
聯合國 2008 電子政府報告中，積極倡議鏈結治理(Connected Governance)模式，目的在使系統間資訊互通讓整個電子政府服務更加
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圖 2-4、鏈結治理改造的主題 資料來源：UN, 2008
一、 結合價值觀、目標和文化：垂直整合因服務所須連通的公共 單位，橫向整合跨越整個組織，連接數個功能以交付一組特 定的服務或職能。後台整合多個功能或多個組織參與時，跨 組織之間因的文化差異漸成重大的挑戰，在文化的差異可能 在語言表達或不同價值觀和和工作方式。要成功的實現後台 整合需要積極的承認與解決文化的差異。
二、 跨組織的協作與共識：在國家層級需創建共同框架和共同標 準的多方參與電子政務的解決方案；在地方層級需整合後台 對服務交付解決方案，以及明確透明的治理安排，維持課責 制以減少潛在的腐敗和利益相關者參與。
三、 私人/公共夥伴關係：透過公共/私營部門合作實現服務交付 的電子政府計劃，需要一致的文化、價值觀以及應用，如專 案管理、業務流程再造和文件控制。
四、 電子政務交付技巧：提供後台整合三種方法：在內部服務、
策略夥伴關係、外包，依整合的方式又可分為單功能整合、
跨功能整合、後台向前台整合。
五、 遠見和領導：遠見和領導不限於中央政府，也呈現在整個政 府的基礎設施，因為它是服務項目與後台整合的成功基礎。
六、 參與和賦權：加強問責制和更民主的包容性，整合治理平台 擴大公民參與力，改善公共決策的透明度和建立信任的政 府。
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七、 人才發展：首先界定員工的職能和活動，以提供明確和客觀 的衡量標準；其次詳細的工作分析；評估適當的工作人員；
分階段轉移必要數量的工作人員以進入新的環境。接著施予 培訓、能力培養、管理發展、領導力發展。
援引前後台的概念[Jeremy, 2003]，後台指支持前台運作所需的服 務及資源，例如 2006 年成立的新加坡旅遊中心(VITAL.org)整合包 含：財務、人力資源、信息技術、行政支持、法律服務、設施管理、
旅遊服務、營銷和溝通。如果前後台的流程能夠整合，不同的服務可 以相互協作補充，就能提高服務的品質和統一的服務交付。理想的狀 態是創造一種環境，讓資料、系統和程序間能完全的整合與相互操 作。聯合國提出電子化政府的出現、增強、互動、交易、鏈結五個演 進階段，最高水平鏈結階段的特點是：橫向連接(各政府機構)、垂直 連接(中央和地方政府機構)、基礎設施的連接(相互操作性問題)、政 府和公民之間的連接、連接各利害關係人(政府、私營部門、學術機 構、非政府組織和民間社會)，五個演進階段內容包括：
一、 出現(Emerging)：政府業務上網，大部分的信息是靜態的。
二、 增強(Enhanced)：政府提供更多的資訊和公共政策，容易接 觸到公民，資料開始歸檔，例如表格、報告、法規等。
三、 互動(Interactive)：統一的政府入口網建置，政府開始提供線 上服務，如表格下載、線上預約申請、執照更新預約、稅款 申請預約等。
四、 交易(Transactional)：政府開始透過線上認證讓公民可以線上 交易，包括線上支付稅金、申請身份證、出生證明、護照和 執照更新。
五、 鏈結(Connected)：政府透過一個內部機制，改造自己成為一 個連結的實體以回應公民需求。
肆、 主動服務概念
從 1992 年 IT 治理概念應用於電子化政府發展以來，經過 IT 外 包管理、傳統政府業務電子化、電子化政府階段，到 2008 年聯合國 開始倡議鏈結治理概念(如圖 2-5)，認為政府應由提供資訊階段提升 到互動服務階段，利用互聯網技術實現社會的有效管治，主要的作為 在前台(front office)的服務歸一化，在後台(back office)實現組織間的 聯繫[UN, 2008]。
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圖 2-5、IT 治理的演進與未來
資料來源：整理自 UN, 2008；Jeremy, 2003；Brown, 1997 一般來說，未提供主動服務的政府，接到公民服務申請後才起始 作業，「先接受指令，後提供服務」是目前政府多數業務的現況。但 少數業務則已具有跨組織的主動服務概念，例如：役男入出境禁止、
欠稅入出境禁止、罰單超商代收、銀行強制執行扣薪等。而主動服務 的概念是積極的作為，依據公民的基本資料客製化服務，也就是事先 預測公民需求，針對組織及關鍵業務先行整合以因應公民申請時主動 提示周邊服務。簡而言之，周邊服務不需公民提出就能「為您服務」，
例如，搬家時於戶政所申請變更地址的關鍵業務，就能完成勞健保、
駕行照、稅籍、社福、學校、水電瓦斯、TV 網路郵件、銀行、電表 主動停止計費等主動變更。
本文所倡議的「主動服務」概念，係以 IT 為基礎，透過跨組織 的服務供應鏈協同作業的建構，以提供公民量身訂製的即時性資訊或 整合式服務。這樣的概念可以由主動辦公室(Active office)建立 G2G 參與機制與 G2B 夥伴機制的組織，透過服務導向組合業務與協同作 業，達到深化公民服務與「服務型政府」的目標，如表(2-3)。
表 2-3、IT 治理階段的特色
階段 作業特色/步驟
IT 外包
IT 外包治理的方法
IT 外包的治理機制
IS 治理框架
IT 治理框架
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資料來源：整理自 UN, 2008；Jeremy, 2003；Brown, 1997 第三節、 IT 治理標準
最初 IT 治理是用來描述企業 IT 委外的管理、監督、控制，並確 保符合企業目標的方法[ITGI, 2003; Grembergen, 2003]。美國國會 2002 年通過「公眾公司會計改革和投資者保護法」 (Sarbanes-Oxley, 簡稱 SOX 法案），該法案要求企業快速公開披露財務變動資訊，並 明確 CEO/CFO 的會計與法律責任。SOX 法案強化了企業內控及報告 制度，為因應 SOX 法案的需求，企業開始加強 IT 控制計畫，也促進 了 IT 治理標準的發展。
目前國際上通行的 IT 治理標準主要有五個：COBIT、CMMI、
PRINCE2、ISO/IEC20000、ITIL。IT 治理研究院(IT Governance Institute, ITGI)於 2000 年發佈 COBIT3.0，2005 年發佈 COBIT 4.0，2007 年發 佈 COBIT4.1[ITGI, 2007]，2012 年發佈目前的版本 COBIT 5[ISACA, 2012]。SEI 於 2009 年 2 月發佈 CMMI-SVC、及補充 CMMI-SVCv1.2，
於 2010 年 9 月發佈 CMMI-SVC v1.3 [SEI, 2010]。OGC(Office of Government Commerce,OGC)在 2009 年出版 PRINCE2-2009[OGC, 2009]；ISO 於 2005 發佈 ISO/IEC20000[itSMF, 2011]；英國政府商務 辦 公 室 (Office of Government Commerce, OGC) 在 1999 年 發 佈 ITILv2、2007 年發佈 ITILv3[OGC, 2007]。隨著 IT 技術不斷發展擴大，
IT 治理架構則愈趨完整。
而 IT 治理標準的訂立，為確保 IT 對業務目標的支援，使 IT 投 資達到最優，同時能恰當地管理 IT 相關領域風險和機遇 [ITGI,
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2007]，COBIT 5 採取五個關鍵原則全面支援企業治理與管理：(1)滿 足利益關係人需求；(2)端到端覆蓋企業；(3)單一整合式框架；(4)整 體全面式方法；(5)區分治理與管理[ISACA, 2012]。CMMI-SVC v1.3 要求組織透過專注改善經營的三個重要面向來達成服務能力的整
2007]，COBIT 5 採取五個關鍵原則全面支援企業治理與管理：(1)滿 足利益關係人需求；(2)端到端覆蓋企業；(3)單一整合式框架；(4)整 體全面式方法；(5)區分治理與管理[ISACA, 2012]。CMMI-SVC v1.3 要求組織透過專注改善經營的三個重要面向來達成服務能力的整