OECD 先進國家退休金制度改革之情形

自 1980 年代以來，西方國家在人口老化、經濟情勢不佳及失業率攀升等 情勢下，公共年金制度的財務永續性和保障適足性等問題伴隨而生。因此世界各 國多針對其國家退休金制度進行一連串的改革，至今仍持續進行。經濟合作暨發 展組織（Organization for Economic Co-operation and Development，OECD）

也意識到此問題，自 2005 年起，持續追蹤其會員國內關於國家退休金制度的改 革情形，並每兩年發表一次「Pensions at a Glance」報告。本節將參考 OECD 出版之報告及其他相關研究(行政院年金改革辦公室，2017：1-11；劉永慧，2015：

19-47；傅從喜、王宏文、施世駿，2012：12-21；OECD，2011：19-36；OECD，

2013：17-58；OECD，2015：15-43)，歸納說明 OECD 先進國家近年在退休金制度 上的改革背景及主要趨勢，作為我國規畫教師年金制度改革之參考。

壹、OECD 先進國家退休金改革之背景

第二次世界大戰後，確定給付與隨收隨付式的年金制度，逐漸成為西方國家 主要採行的公共年金制度。此種制度係由政府保障給付水準，並以量出為入的方 式決定保費額度，透過當代工作人口繳費奉養退休人口，不但提供穩定之給付金 額，且在老年人口比率尚不高的年代，工作者亦不需負擔太高的保費，即可支應 當期年金給付所需，並獲得未來的年金領受權利(劉永慧，2015)。然而，近年西 方工業國家在國人平均餘命持續延長及出生率下降的趨勢下，人口結構出現重大 變化。人口的老化加上年金制度的成熟，再加上國際經濟情勢的轉變，使得退休 金的給付成為國家經濟的重大負擔。以下將針對人口結構的改變及經濟情勢的衝 擊兩方面作說明。

一、人口結構變遷

聯合國人口基金會(United Nations Population Fund)(2013)指出，21 世紀最重 要的趨勢之一就是人口老化，其重要性與相關影響將會牽連到我們社會的所有層 面。不論是高度開發國家、中低度開發國家，甚至於極低度開發國家都將共同面 臨人口加速老化的情況；在 2013 年聯合國的全球人口老化報告中，世界平均人 口老化的速度由 1950 年的 8%，將一路成長到 2050 年約 22% (黃財丁，2014)。

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人口預期壽命增加和出生率下降將使老年化成為長期持續的現象，依照聯合 國等國際機構定義，一個國家社會的 65 歲以上老年人口超過 7%時，稱之為高齡 化社會。在高齡化的社會中，老人人口的比率提高，相對的社會支出也會跟著增 加。在 2050 年後，OECD 國家中 75 歲以上的人口比率將類似於今天 65 歲以上的 人口比率，如此高齡化社會型態直接會影響退休金計劃的施行，因為工作人口的 數量越來越少，必須為越來越多的老年人退休金的支出(OECD，2015)。此外，人 口老化所引發的經濟安全年金、醫療保健、社會照顧需求的增加，都會直接反映 在該國社會支出的成長。從表 2-2 可得知世界先進國家的國家年金給付支出，占 國家 GDP 比例有逐年增加趨勢，其項目在政府總支出的比率也不算低，可見人口 結構老化是將是造成各國公共年金支出成長的重要因素，年金支出將是各國財政 日益沉重的負擔，更可說高齡社會也是一個高成本的社會。

表 2-2 主要國家年金給付支出 單位：%

國別 現金給付的老年與遺眷公共支出

占 GDP% 占政府總支出%

1990 1995 2000 2005 2011 1990 2011 法國 10.6 12.0 11.8 12.4 13.8 21.4 24.6 德國 9.5 10.5 11.2 11.5 10.6 23.4 日本 4.8 6.1 7.3 8.5 10.2 24.4 韓國 0.7 1.2 1.4 1.5 2.2 3.7 7.4 英國 4.8 5.3 5.3 5.5 5.6 11.6 11.7 美國 5.8 6.0 5.6 5.7 6.7 15.8 16.1 OECD34 6.2 6.7 6.8 7.0 7.9 17.5 資料來源：OECD(2015)

二、經濟與就業情勢衝擊

2008 年全球金融風暴導致經濟衰退，以及後續引發歐洲國家債信危機，亦 直接造成各國年金基金投資失利，尤其採確定提撥或儲備制年金制度之國家，因 累積龐大基金並投入資本市場，而受創尤鉅，如智利，其年金基金 2008 年投資 報酬率為-25.3%，嚴重影響已退休者或屆齡退休者之經濟安全(劉永慧，2015)。

各主要國家年金基金投資報酬率如表 2-3。

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表 2-3 OECD 主要國家年金基金投資報酬率 單位：%

國家 2002 2004 2006 2007 2008 2009 2010 澳洲 - 8.8 9.4 12.5 -11.3 -10.5 6.2 加拿大 -7.2 9.4 10.4 1.2 -17.9 11.4 8.5 智利 - - 9.6 13.5 7.9 -25.3 19.9 10 德國 1.3 3.2 3.1 2.0 -0.9 4.5 6.4 希臘 - - - 3.6 0.2 1.7 -7.5 義大利 - - - - -6.3 5.5 1.6 日本 30.1 -17.8 -8.5 -4.4 -12.5 25.2 -10.3 韓國 8.2 0.7 5.9 1.6 -3.2 -2.2 2.2 葡萄牙 -6.3 6.7 6.5 5.8 -14.7 12.5 -1.9 西班牙 -7.0 0.6 1.8 1.4 -12.2 2.8 -1.1 英國 1.4 0.9 -0.3 -0.4 -1.4 -0.2 -1.7 美國 -3.7 -0.8 -0.6 -1.6 -10.0 4.4 1.0 資料來源：OECD (2012)

此外，經濟衰退亦導致失業率上升與薪資下降，由圖 2-1 可知 2008 年 OECD 國家平均失業率為 5.9%，金融風暴後於 2010 年平均失業率升至 8.3%，此後幾 年都維 7%以上。由此可知，各國工作年齡人口繳交保費之能力降低，意味著減少 年金體系保費收入，財務狀況更形惡化，另一方面更讓低薪和就業不穩定者，無 法持續累積繳費年資，增加其未來落入老年貧窮的風險。

圖 2-1 OECD 主要國家失業率變動

資料來源：摘自 OECD 統計資料網站，研究者製圖

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由上述敘述可得知，由於經濟情勢的轉變，加上人口老化的影響，世界各國 均面臨到年金無法負荷的問題，年金財務永續更是各國希望追求的目標。因此，

近年來需多國家都開始進行一連串的改革措施，希望能解決當前的年金危機，故 年金改革至今在許多國家仍再進行中。

貳、OECD 先進國家退休金改革之趨勢

因應人口老化及全球金融海嘯造成的金融危機與經濟衰退，OECD 國家已加 速進行退休金制度的改革，希望在建構安全社會相關機制的種種措施中，將國家 資源做最合理的分配，以提供國民獲得基本老年生活的保障，雖然各國因國情及 制度差異，採取年金改革之措施不完全相同，但探究各國改革內容仍可大致歸納 以下之趨勢：

一、延後退休金請領年齡

為因應平均餘命持續增加，適度延後退休以延長工作時間，此作法能減緩年 金領受人口的增加速度，是許多國家採行之改革策略。依據 OECD 報告顯示，在 1993 年時，OECD 國家中，男性平均請領退休金之年齡為 62.4 歲，女性為 61.0 歲。在 1990 年代開始，各國開始採取延長退休年齡的措施。尤其是可請退休金 之年齡，更是有計畫地在延後調整，各國預計在 2050 年將男性的平均退休年齡 提高到 64.6 歲，女性的平均退休年齡提高到 64.4 歲(OECD，2011)。捷克、希臘、

匈牙利和土耳其都已經延後一般退休金請領年齡至 65 歲，此外尚有一些國家計 畫分階段逐步提高退休金請領年齡，如：澳洲和德國及西班牙等國一逐漸延後退 休金請領年齡至 67 歲、英國延後退休金請領年齡至 68 歲，可見多數 OECD 會員 國已實施或計劃實施將退休金請領年齡延後至超過 65 歲。但未來 40 年平均餘命 的增長速度，將遠超過退休年齡的年限，因此，退休年齡勢必再往後延長，才能 維持年金財務的永續性(OECD，2011)。

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圖 2-2 OECD 國家男女可請領退休金年齡(1950~2050 年) 資料來源：OECD(2011)

此外，為因應平均壽命的延長，除了修法延後退休年齡外，也會透過延長全 額年金所需之繳費年資，以增加延後休的誘因，例如：法國將申領全額年金之繳 費年資，由 40 年逐步調升至 41.5 年。至於欲提早退休者，可以依法申領減額 年金，每提早 1 年減額固定比例的年金，隨著提早退休年數越多，其年金的減幅 就會加大；相反的，對於延後退休者，則給予增額年金或其他財稅優惠，例如：

瑞典政府提供所得稅抵免，以鼓勵高齡工作者繼續留在勞動市場。也有其他國家，

像是波蘭和葡萄牙則直接暫停提前退休計畫，以減少退休年金支出。

二、健全年金體系之財務機制

許多 OECD 國家已經通過改革，改善他們的退休金系統，讓財政具持續性，

其主要目的是為了節約國家預算。改革方式包括採逐步調升保費費率以挹注年金 財源，及改革既有的給付計算方式以控制給付金額成長(0ECDD，2013)。過去年 金給付金額多依個人職涯最高一定年數的平均薪資及繳費年資而定，並隨年度物 價或薪資成長而調整，現今多數國家均針對年金財務機制進行調整，例如芬蘭、

挪威及西班牙等國採年金給付金額和平均餘命連動方式，德國在給付調整機制中 加入「永續發展參數」（年金領受人/繳費者之比值），挪威改以個人終生繳費紀

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錄作為給付計算基準，捷克、匈牙利和挪威不再依薪資成長調整增加退休金的額 度。奧地利和希臘凍結年金金額自動調整機制以維持年金體系的財務平衡(劉永 慧，2015)。

三、降低所得替代率

OECD 國家平均年金給付支出在 2011 年已占國家收入的 17.5%，顯示公有退 休金的預算迅速增加，許多 OECD 國家經歷退休金制度改革的痛苦過程後，在近 期內將進一步採取行動以降低財政負擔，如：法國和墨西哥刪減國營企業員工退 休優惠待遇；愛爾蘭則將對公務員退休金所得進行課稅。此外，許多國家更是針 對所得替代率進行調降，以減少國家退休金支出。例如：韓國減少公有退休金給 付，將退休所得替代率由 60%降至 40%。

所得替代率(income replacement ratio)其公式乃是將退休後每月所得除 以退休前每月所得之比例，可視為退休後生活品質之重要指標(凌新福，2010)。

OECD 國家的年金所得替代率比較有分為淨所得及毛所得，而我國軍公教的退休 金須達到一定金額以上才必須扣稅，故大部分的軍公教人員都介於免稅的範圍內。

因此，本研究採用毛所得年金所得替代率作為比較的基準。依據表 2-4 OECD 最 新資料顯示，德國男性和女性平均收入者，其毛所得替代率為落在 37.5%，英國 21.6%、美國 35.2%、日本 35.1%、韓國 39.7.5%，大多數國家平均所得替代率皆 落在 30%~70%之間，檢視台灣各職業之所得替代率，無論軍公教或是勞工，皆高 過大多數 OECD 國家。

此外，從 2011 年的研究報告中得知，OECD 國家平均的毛所得替代率為男性 平均 68.8%，女性平均 67.1%，與 2015 年 OECD 的數據，男性平均毛所得替代率 為 52.9%，女性平均為 52.5%相比，發現各國在近幾年，都朝向降低所得替代率 的方向進行改革，並均有所成效。

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表 2-4 OECD 主要國家年金所得替代率(毛所得)

表 2-4 OECD 主要國家年金所得替代率(毛所得)