新北市公立國民中小學教師年金制度改革意見之研究

全文

(1)國立臺灣師範大學教育政策與行政研究所碩士論文. 指導教授：許添明博士. 新北市公立國民中小學教師年金制度改革意見之研究. 研究生：張瑀芬撰. 中華民國一○六年七月.

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(3) 謝誌總算走到這一步了，寫論文真的是一條艱辛的路，回首研究所這幾年的時光，一路走來跌跌撞撞，多虧身旁許多貴人相助。當初進師大研究所就讀，實在也是意外一場，本來在實習結束就準備進入學校工作，但感謝師大教政所給了我機會，讓我在這幾年可以有機會充實自己，課堂中不但有知識的獲取，還有更多大師級的教授風範讓我學習。一本論文能夠完成要感謝的人很多，首先真的非常感謝指導教授許添明老師，總在百忙之中抽空給予我指導，無論是學術研究的思考或是做事的態度，都是我從老師身上得到的寶貴資產。再來要感謝我的口試委員何宣甫教授及陳玉娟教授，在繁忙的工作中，還是認真仔細的審閱我的論文，並給予許多的鼓勵及指正，特別是親切的玉娟老師，總是在我論文寫作遇到困難需要幫忙時，及時地給我指導與建議。研究所求學階段，有教政所同學及 71108 寢室所有好室友們的陪伴，才讓我的研究生生活不至於太枯燥，雖然大家見面的時間不多，陸續畢業後也都在各自的領域努力，但在我需要幫忙時，大家也二話不說給予支持，真的很感恩。尤其特別要感謝我的好室友琬琳，我們一起歷經研究所繁重的課業，在教甄路上的共同奮鬥，甚至在我最後口試時，妳依舊義不容辭拋下自己的事情，全力協助我完成這最後一哩路，在師大就讀這幾年，另一個最大的收穫就是認識了妳。此外，形成本研究問卷的過程中麻煩了好多人，謝謝曜聖老師、麗秋老師及文欽主任的協助，以及問卷發放過程中所有幫忙的老師，我心中真的充滿感激，尤其發放問卷是件苦差事，但要不是有你們，本研究論文將無法完成。在臺中工作的兩年，雖然需要奔波臺北上課，但上楓的所有同事總是給予我最大的幫忙，大家時時關心我的論文進度，陪我在寫論文的日子裡一起聊天紓壓，也讓我在初任教師的前兩年能夠快點進入狀況，我很幸運在上楓度過了美好的兩年時光，還認識了一群很棒的同事，讓都是我寫論文過程中重要的養分。回到臺北的這一年，同時要上班又要面臨撰寫論文的時間壓力，謝謝學校同事的加油鼓勵，讓我能撐過來，也要感謝身邊許多好姊妹及好朋友的一路相挺，.

(4) 妳們總在我最失意及寫作遇到瓶頸時，聽我抒發心情，並時時鼓勵我。感謝我的家人，你們總是我求學路上最好的加油團，永遠給我最大的自由與支持，在我面對教甄苦海及論文難關時，媽媽常常幫我求神拜佛，並時時關心我的身體狀況，你們的信任與關懷，是我最堅強的後盾。最後，要好好感謝我自己，從全職學生到教甄考生，再到在職學生，一路走來面對身分的多次轉換，曾經懷疑過自己的能力，也一度想要放棄，但不服輸的個性總告訴自己再撐一下，很高興自己熬過來了，期許未來的自己能帶著這樣的精神，繼續在教育工作上奉獻自己的一己之力。. 瑀芬. 謹誌. 2017 年 8 月於師大.

(5) 新北市公立國民中小學教師年金制度改革意見之研究摘要本研究旨在探討當前公立國民中小學教師對年金制度改革的意見，並能分析不同背景變項的教師對年金制度改革態度之差異情形，以供教育決策單位參考。本研究採問卷調查法，研究對象為新北市公立國民中小學教師，抽取樣本為600 人，有效問卷463份。研究調查所得之資料以SPSS for Windows 23.0統計套裝軟體程式進行描述統計、t考驗、單因子變異數分析及卡方考驗等統計處理。歸納本研究結果，獲得以下之結論：一、國民中小學教師多數不瞭解退休金制度，主要獲得年金改革消息管道以「電視及報章雜誌」為主。二、國民中小學教師多數能接受延後退休年齡至 55~59 歲，此與政府年金改革方案一致。三、男性教師比女性教師更能接受大幅度的年金制度調整。四、年輕教師能接受較大幅度的年金改革，年資在 10 年以下的教師對實施年金制度改革的影響有較佳的評價。五、中型規模學校之教師對年金改革的接受幅度較大，對實施年金改革的影響也有較佳的評價。根據本研究所獲結論，針對教育行政主管機關、國民中小學教師提出相關建議，以供參考。. 關鍵字：公立國民中小學教師、退休金、年金制度改革.

(6) The Research of Teachers’ Opinion on Pension Reform from the Public Elementary and Middle Schools in New Taipei City Abstract The purpose of this study is to explore the views of public elementary and middle school teachers on pension reform and to analyze the differences between teachers of different backgrounds. This study was conducted with a questionnaire survey. Participants in this study consist of public elementary and middle school teachers. The questionnaires were given to 600 teachers, and 463 of them were valid. The data was analyzed through SPSS for Windows 23.0 and presented by descriptive statistics, t-test, one way ANOVA and Chi-square test. The results of this study are listed as follows:. 1. Most of the elementary and middle school teachers do not understand the pension system, and they mainly get the pension reform message from "TV media, newspapers and magazines ".. 2. Most of the elementary and middle school teachers agree to delay retirement age from 55 to 59 years old, which is consistent with the government pension reform program.. 3. Male teachers agree with the pension reform more than female teachers. 4. Young teachers agree with the pension reform more, and teachers less than 10 years of teaching experience adopt a more positive view on the impact of pension reform.. 5. Teachers in medium-sized schools agree with pension reform more, and they adopt a more positive view on the impact of pension reform. Based on the conclusion, some suggestions were given to educational authorities, public elementary and middle school teachers.. Key word: public elementary and middle school teachers, pension, pension reform..

(7) 目錄第一章緒論 ....................................................... 1 第一節. 研究動機與目的........................................ 1. 第二節. 待答問題與名詞釋義.................................... 4. 第三節. 研究方法與步驟........................................ 5. 第四節. 研究範圍與限制........................................ 8. 第二章文獻探討 ................................................... 9 第一節. 退休金制度與相關理論.................................. 9. 第二節. OECD 先進國家退休金制度改革之情形 .................... 23. 第三節. 教師退休年金制度現況與問題........................... 34. 第四節. 教師年金改革方案之主要內容........................... 41. 第五節. 教師退休金制度相關實證研究........................... 46. 第三章研究設計與實施 ............................................ 51 第一節. 研究架構............................................. 51. 第二節. 研究對象............................................. 53. 第三節. 研究工具............................................. 57. 第四節. 研究實施程序......................................... 60. 第五節. 資料處理與分析....................................... 61. 第四章研究結果分析與討論 ........................................ 63 第一節. 教師對現行年金制度改革認知之分析..................... 63. 第二節. 教師對年金制度改革趨勢之態度的差異化分析............. 66. 第三節. 教師對實施年金制度改革之影響分析..................... 94. 第四節. 對目前教師年金制度的其他建議......................... 99. i.

(8) 第五節. 綜合討論............................................ 106. 第五章結論與建議 ............................................... 115 第一節. 研究發現............................................ 115. 第二節. 結論................................................ 119. 第三節. 建議................................................ 122. 參考文獻 ........................................................ 127 中文部分...................................................... 127 英文部分...................................................... 132 附錄…………………………………………………………………………………133. ii.

(9) 表目錄表 2-1. 確定提撥制與確定給付制之比較表 ............................ 18. 表 2-2. 主要國家年金給付支出 ...................................... 24. 表 2-3. OECD 主要國家年金基金投資報酬率............................ 25. 表 2-4. OECD 主要國家年金所得替代率(毛所得)........................ 29. 表 2-5. 中小學教師退休金試算表 .................................... 36. 表 2-6. 最適提撥率精算比較表(攤提過去未提存負債) .................. 39. 表 2-7. 各國投保薪資計算方式一覽表 ................................ 40. 表 2-8. 法定請領年金年齡逐年調整表 ................................ 44. 表 3-1. 新北市 105 學年度國民中小學校數及教師數一覽表 .............. 53. 表 3-2. 問卷調查教師預估抽樣人數統計表 ............................ 54. 表 3-3. 正式問卷之抽樣回收情形摘要表 .............................. 55. 表 3-4. 有效樣本之基本資料一覽表 .................................. 56. 表 3-5. 專家效度審查名單一覽表 .................................... 57. 表 3-6. 專家效度問卷統計表 ........................................ 58. 表 4-1. 教師對退休金制度瞭解情況 .................................. 63. 表 4-2. 教師對政府推行退休金改革的瞭解情況 ........................ 64. 表 4-3. 教師對年金改革議題的關注程度 .............................. 64. 表 4-4. 年金改革消息來源次數分配表(複選) .......................... 65. 表 4-5. 年金制度採行的退休條件和性別獨立性檢定表 .................. 67. 表 4-6. 年金制度採行的退休條件和任教年資獨立性檢定表 .............. 68. 表 4-7. 年金制度採行的退休條件和學校規模獨立性檢定表 .............. 69. 表 4-8. 年金改革優先解決項目和職務獨立性檢定表 .................... 70. 表 4-9. 年金改革優先解決項目和學校規模獨立性檢定表 ................ 71. iii.

(10) 表 4-10. 合理的月退休金起支年齡和任教年資獨立性檢定表 .............. 72. 表 4-11. 合理的月退休金起支年齡和職務獨立性檢定表 .................. 73. 表 4-12. 搭配實施展期年金制度和年齡獨立性檢定表 .................... 75. 表 4-13. 搭配實施展期年金制度和任教年資獨立性檢定表 ................ 76. 表 4-14. 搭配實施展期年金制度和學校規模獨立性檢定表 ................ 77. 表 4-15. 所得替代率上限和任教年資獨立性檢定表 ...................... 78. 表 4-16. 所得替代率上限和學校規模獨立性檢定表 ...................... 79. 表 4-17. 每月年金最低保障金額和年齡獨立性檢定表 .................... 80. 表 4-18. 每月年金最低保障金額和任教年資獨立性檢定表 ................ 81. 表 4-19. 每月年金最低保障金額和學校規模獨立性檢定表 ................ 82. 表 4-20. 月退休金給付基準計算和性別獨立性檢定表 .................... 84. 表 4-21. 月退休金給付基準計算和年齡獨立性檢定表 .................... 85. 表 4-22. 月退休金給付基準計算和任教年資獨立性檢定表 ................ 86. 表 4-23. 月退休金給付基準計算和學校規模獨立性檢定表 ................ 87. 表 4-24. 每月繳納退撫基金的法定提撥率和學校規模獨立性檢定表 ........ 88. 表 4-25. 為來另立新退撫基金和年齡獨立性檢定表 ...................... 90. 表 4-26. 未來另立新退撫基金和學校規模獨立性檢定表 .................. 91. 表 4-27. 基金改由專業機構操作和性別獨立性檢定表 .................... 92. 表 4-28. 基金改由專業機構操作和年齡獨立性檢定表 .................... 93. 表 4-29. 基金改由專業機構操作和學校規模獨立性檢定表 ................ 94. 表 4-30. 年金制度改革影響分析表 .................................... 95. 表 4-31. 不同性別教師對實施年金制度改革影響看法之 t 考驗分析摘要表 .. 95. 表 4-32. 不同年齡教師對實施年金制度改革影響看法之變異數分析摘要表 .. 96. 表 4-33. 不同任教年資教師對實施年金制度改革影響看法之變異數分析摘要 97. 表 4-34. 不同職務之教師對實施年金改革影響看法之變異數分析摘要表 .... 97. iv.

(11) 表 4-35. 不同學校規模之教師對實施年金改革影響看法之變異數分析摘要表 98. 表 4-36. 對整體教師年金制度改革之具體感想及建議意見整理表 .......... 99. 表 4-37. 新北市公立國民中小學不同背景教師對年金改革意見統計分析整理表. .................................................................. 107. v.

(12) 圖目錄圖 1-1. 研究流程圖 .................................................. 7. 圖 2-1. OECD 主要國家失業率變動..................................... 25. 圖 2-2. OECD 國家男女可請領退休金年齡(1950~2050 年) ................. 27. 圖 2-3. 多層次老年經濟保障模式 ..................................... 32. 圖 2-4 OECD 國家年金體系............................................ 33 圖 3-1. 研究架構圖 ................................................. 51. 圖 4-1 教師以實際行動參與年金改革議題之次數分配 .................... 65. vi.

(13) 第一章. 緒論. 本章共分為四節，首先闡述本研究之研究動機與研究目的，其次說明待答問題與名詞釋義，第三節為研究方法與步驟，第四節為研究範圍與限制。. 第一節研究動機與目的本節主要分成兩個部分，第一部分說明本研究動機形成之背景與原因，第二部分說明本研究之具體目的。. 壹、研究動機全球人口快速高齡化已成為各國重視的議題，聯合國經濟社會事務處(the Department of Economic and Social Affairs of the United Nations)發布的「世界人口高齡化」(World Population Ageing)報告就指出，由於生育率及死亡率的持續下降，導致幼年人口比率降低，而工作年齡人口與老年人口比率提高，幾乎所有國家都面臨人口老化的問題(國發會，2014)。人口老化的趨勢讓退休成為重要的福利議題，根據世界經濟合作發展組織 (Organization of Economic Cooperation and Development，OECD)的報告指出，自 2007 年以來，一連串的經濟危機和人口結構高齡化的趨勢下，各國的退休年金制度開始產生問題，並造成政府財政的負擔過重，因此許多 OECD 國家均積極研擬並推動各項退休制度的改革措施(OECD，2013)。根據我國內政部的統計，臺灣 65 歲以上人口占總人口的 12.7%，超過聯合國所定 7%高齡化社會的標準(內政部，2016)，因此，有關老人福利、退休制度到養老規劃等議題開始深受各界關注。其中我國教師的平均退休年齡約為 54 歲，以國人現在平均壽命約在 80 歲來計算(內政部，2015)，教師所面臨到的退休生活時間長，相關的退休議題與制度對教師來說顯得更為重要。. 1.

(14) 近年來，因受「55 歲退休優惠專案」、「政府財政吃緊」傳聞，以及校園中師道式微等問題的影響，教師退休人數明顯增加，一批批的教師「退休潮」，在現行退休撫卹制度下，造成政府沉重的財政負擔(凌新福，2010)。民國 103 年銓敘部的退撫精算報告就指出，我國年金制度在二十年內將累積近十七兆元的潛藏債務，其中軍公教新制與舊制退撫約八．三兆元，教育人員退撫基金估計會在民國 117 年破產(公務人員退休撫卹基金管理委員會，2014)。因此，社會各界須正視年金改革的急迫性。此外，我國學校教職員退休條例自民國三十三年公布後，因民國五 0、六 0 年代，教師薪資偏低，政府希望透過較豐厚的退休金補貼教師，並藉由提供穩定的退休福利吸引更多優秀人才投入教職，因而有所修訂並提供相關的配套措施。隨著民國七 0、八 0 年代調薪政策實施，教師的薪資逐漸調漲，現在教師的薪資水準已不能同日而喻，因而政府在民國八十四年，因應經濟環境改變與政府財政困難，將退休金由恩給制改為儲金制。但在缺乏有系統的規劃下，部分介於退撫新、舊制過渡期間的教師退休後之所得，已有超過在職同等級人員現職月薪資所得之情形，其退休所得替代率超過 100%；反觀現在剛出社會的大學生，畢業後一個月薪資只有 22K 左右，相較退休的教師沒有工作，卻可以領到 70K 以上的退休金，此現象實在值得討論。因此，無論是從國家的財政層面抑或是整體社會因素來看，我國現階段的教師年金制度的確有需要檢討之處。民國 101 年時，由於勞保基金財務危機的爆發，引起全民的恐慌，進而發現各項退撫基金正面臨破產的危機，使得年金制度成為社會大眾關切的議題。為此，政府開始宣布推動軍公教勞等各類人員的年金制度改革，在民國 102 年就由教育部及考試院一起研議並推出「教育人員年金制度改革方案」，希望針對教師年金制度的問題進行檢討，並化解退撫基金破產的疑慮。不過這些年金改革法案並未在立法院中獲得朝野立委贊同通過，相關的利益團體也紛紛出來抗議政府的改革政策不公不義，雖然此年金改革方案隨著政黨輪替而胎死腹中，但是一連串的反彈聲浪在媒體的渲染下，往往讓教師成為社會攻訐焦點之一，似乎教師都是貪婪. 2.

(15) 自私，領取退休金造成國家財政困難。不過《今周刊》2013 年曾做「年金改革民意大調查」，發現軍公教族群對年金制度改革的支持度高達 71.5%，比外界想像得來得高，就政府所提出的幾項改革的方向，幾乎過半數的軍公教人員能夠同意。可見有不少教師在面對政府財政困難的狀況下，都願意共體時艱，接受改革。綜合上述，教師在面臨年金改革金議題時，了解其退休制度有不少問題，實有改革之必要，但不同的利益團體，往往對於改革的內容有不同的意見和聲音，回溯以往的退休制度改革，都是由政府官員及學者制定並推行，教師並無表達意見之權利，加上近年社會對教師領取退休金觀感的不友善，已讓許多教師深感灰心。由於年金制度改革影響甚鉅，教師又是國家推動教育工作重要的落實者，身為被改革者的教師族群，對於年金制度改革的意見甚屬重要，故本研究希望能了解公立學校教師對年金制度改革的意見與看法。. 貳、研究目的基於上述動機，本研究擬針對教師年金制度改革進行探究，以了解國民中小學教師對年金制度改革之意見。研究目的如下；一、分析 OECD 先進國家近年來實施退休金制度改革之情形。二、探究我國中小學教師退休金制度的現況與年金制度改革方案。三、調查國民中小學教師對年金制度改革之意見。四、分析不同背景變項之國民中小學教師對教師年金制度改革看法之差異情形。五、針對研究發現提出改進建議，以供教育行政機關制定教師年金改革政策之參考。. 3.

(16) 第二節待答問題與名詞釋義本節分為待答問題與名詞釋義兩部分，茲分述如下。壹、待答問題根據上述研究動機與研究目的，形成本研究的待答問題如下：一、分析 OECD 先進國家近年來實施退休金制度改革的措施為何？二、我國中小學教師退休金制度的現況與年金制度改革方案為何？三、國民中小學教師對退休年金制度改革的看法為何？ (一)國民中小學教師對「年金制度改革之認知」為何？ (二)國民中小學教師對「年金改革趨勢之態度」為何？ (三)國民中小學教師對「實施年金改革之影響」為何？四、不同背景變項(性別、年齡、任教年資、職務及學校規模)之國民中小學教師對年金制度改革的態度及意見是否有所差異？ (一)不同個人背景變項之國民中小學教師對「年金改革趨勢之態度」是否有所差異？ (二)不同個人背景變項之國民中小學教師對「實施年金改革之影響」是否有所差異？. 貳、名詞釋義為使研究更加明確，茲就本研究所探討的重要名詞說明如下：一、教師年金制度教師已達屆齡或任職年資符合退休標準時，依相關規定辦理退休事宜可領到一定的經濟報酬。用以提供老年退休後生活所需。此經濟報酬可以年金方式發給，係指一種符合條件，定期或長期發給的現金給付，可分為每年、每半年、每季、每週。此種現金給付可避免一次給付因受益人資金運用不當所造成的損失，而為因應通貨膨脹，避免貶值，尚可依規定按年調整給付金額，用以提供老年退. 4.

(17) 休後生活所需。在我國教師的退休制度中，唯有教師自退撫基金中領取的月退休金符合年金之定義，一次領取退休金的部分並不包含在此年金意涵中。而公保養老給付因尚未年金化，目前仍舊是退休後一次性領取，故也不算在本研究所稱之年金範圍內。. 第三節研究方法與步驟茲將本研究所採用之方法與研究步驟分述如下：壹、研究方法本研究採用「問卷調查法」進行研究，研究者透過「問卷」將其所要研究的事項，製作成問題或表式，並以郵寄或當面實施之方式，請受試者說明填答。本研究為了解我國公立國民中小學教師對年金制度改革之看法，研究者以文獻資料為依據，歸納出目前教師退休金制度所面臨之問題及改革的趨勢，自編「公立國民中小學教師年金制度改革之意見」調查問卷，針對新北地區國民中小學教師，選取樣本，並發放問卷以進行調查，藉此了解不同背景教師對於攸關自身權益的年金制度改革是否有不同看法。. 貳、研究步驟本研究實施之步驟，首先設定研究主題與範圍以擬定研究計畫，接著收集國內外相關文獻加以研讀分析，掌握研究問題，透過問卷調查了解公立國民中小學教師對年金制度改革之意見。本研究實施流程圖如 1-1 所示，其研究步驟如下：. 5.

(18) 一、確定研究主題與範圍，擬定研究計畫研究者在根據自身興趣修課後，即對教育財政議題產生興趣，其中教師退休年金制度改革更是近年被廣為討論的議題之一，在瀏覽有關年金的相關資料後，經過指導教授以及同學的討論及回饋，確定研究主題與範圍，擬定研究計畫開始展開研究工作。二、蒐集國內外相關文獻利用大學圖書館、國家圖書館、線上資料庫以及網際網路等資源，蒐集國內外退休制度的相關文獻，包括專書、期刊、學位論文、及政府公報等，並做更深入的閱讀與探討，逐步歸納整理，撰寫為文獻探討，以建立本研究之理論架構三、問卷編制與施測研究者依照研究主題蒐集文獻，依研究目的及待答問題自編「公立國民中小學教師年金制度改革之意見」調查問卷，同時請指導教授題供意見修飾後，加以補充修改。問卷編制完成後，延請專家學者協助進行專家效度審查，刪除無效題，成為正式問卷。經隨機抽樣選取樣本後，聯繫受試者並開始對新北地區公立學校的中小學教師進行問卷填答。四、資料分析與解釋調查問卷回收後，進行編碼登錄，利用電腦統計軟體 SPSS for Windows 23.0 對各項資料進行分析，進一步說明問卷統計分析數據結果與所呈現之含意。五、歸納結論與提出建議根據文獻探討內容與問卷結果作統整，進而分析國民中小學教師對年金制度改革之意見，提出本研究之結論，再據以提出具體可行之建議，供相關單位或後續研究參考。六、撰寫論文將上述結論及建議，彙整並撰寫成研究報告。. 6.

(19) 確立研究主題. 修訂研究問卷. 文獻探討. 形成問卷問卷編制與調查選定樣本進行問卷調查問卷回收與登錄. 問卷資料分析與解釋. 提出研究結論及建議. 撰寫研究論文. 圖 1-1. 研究流程圖. 7.

(20) 第四節研究範圍與限制壹、研究範圍一、研究地區本研究問卷調查資料蒐集地區為新北市公立國民中學及國民小學為調查研究範圍，不含私立學校及特殊學校。二、研究對象雖然教師年金制度適用對象為各級公立學校現職教師，包括大專院校教授、高級中學，但其教學工作對象、性質、環境與師資培育方式與國民中小學教師有許多不同，且國民中小學教師人數比起其他學習階段的教師來得多，是教師年金改革中影響最多的對象。故本研究鎖定新北市公立國民中小學教師為對象，不包含代理及代課教師。貳、研究限制一、研究對象本研究僅以現職新北市公立國中小學教師為主要研究對象，對於同為利害關係人之已退休教師，與未來將從事教職工作之代理代課教師並未涉及探討。因此，在研究結果、解釋與建議方面，亦未能考量已退休教師及職前教師對年金改革之意見。二、研究方法本研究方法主要使用問卷調查法，由於問卷調查的評量工具採用自陳量表，為受試者根據自身經驗及主觀想法填答，研究者可能受到情緒、隱私性及從眾心理影響，無法真實反映心中實際想法與狀況，而有所保留或產生不符實際的填答，因此本研究結果可能存在誤差。此外，教師年金議題包含範圍大，加上尚有許多教師不熟悉此制度，故在研究調查上，只針對目前將進行改革的部分進行調查，其餘年金制度之問題，無法做通盤的了解。. 8.

(21) 第二章文獻探討本章將進行理論與文獻回顧的探究，內容共分為四節，第一節敘述退休金制度與相關理論。第二節分析 OECD 先進國家退休金制度改革之情形，第三節探究我國教師退休制度的現況與問題，第四節統整目前我國教師年金改革方案，第五節整理教師退休金制度相關實證研究。. 第一節退休金制度與相關理論本節主要探討的有：退休金制度的概念意涵、退休金理論、退休方式、退休金制度種類，分述如下：壹、退休金制度的意涵與功能退休的問題主要涉及人與金錢兩部分，故本節先以人為出發點，論述退休的意義，進而從金錢的角度說明退休金之意義，最後歸納退休金制度所能提供之功能。一、退休的意義我國歷代文官制度，自漢魏始即稱退休為致仕(致還官爵於君)，「七十致仕」，為各代退休通例，退休給與包括加官爵、贈仕俸、賜財物。如屆年衰不退，則有強迫休致之規定(許南雄，2012)。因此，我國退休制度自古有之，唯有歷代所用名詞不一，除了「致仕」外，諸如「告老」、「歸老」、「歸養」、「致事」、「致政」、「休致」等其含義均相近，就是現今所稱「退休」之意，也就是指人員工作至某一規定年齡、或某一規定期間、獲至某種規定狀態時，退出其所任職務，而從事休歇之意(許有守，1997)。從人力資源管理的角度來看，人力是一個企業或組織最重要的資產，教學人力資源更是各級學校發展的重要動力，規劃完善教育人員之進、訓、用、退、儲之管道，能使教育組織的人力永續不斷，有助教育的推展。因此，當教育人員無法對組織有所貢獻時，也應給予其應有的保障。除此之外，黃英忠(2007)也指出從業人員貢獻於企業已達一定年限不願繼續. 9.

(22) 任職，或已屆滿退休之限齡，或因年老力衰，或因身體殘障無法勝任工作，雇主依規定應同意其退休或命令其退休，並給與退休金，已酬謝其辛勞並安享餘年。從退休一詞的英文「retirement」來解釋，即有撤離工作場所以結束自己職業生涯或長期休息、退隱工作的意義，可見退休並非專指因年老離開職務以安養餘年之意，當人員因傷病或身心因素而無法專注於職務，依據一定的制度與法規申請離開原本的工作位置，也是可以算在退休之範疇。從教育經營管理的角度來看，退休就是組織為促進人事新陳代謝，對已達屆齡或服務年資已符合退休標準者，依服務規定，予以退休，並依其服務年資給予一次或按月退休給付，對退休人員生活予以適當之照顧(蓋浙生，2002)。因此，退休制度其實也扮演促進組織人事新陳代謝的重要角色。. 二、退休金的意義退休金一詞在英文是 “pension”，此一詞根據 Webster’s 大辭典之定義，即當一個人因年老或因殘廢而退休時，在某些規定條件下所定期給付給他或其收益人的固定金額，叫做退休金 (符寶玲，2005)。Atchley(1988)認為退休後，個人依據相關制度離開原本的工作位置，並可以憑藉以往的工作年資領取持續的收入。在傳統的經濟社會中，大多數的勞工必須利用身體力量來提供勞務，一旦因年邁或身體功能受損而退休時，便很難再回到職場。在此情況下，退休金的主要功能是在保障勞工喪失工作能力以後的經濟生活(辛炳隆，2003)。就一般企業機構來說，對所屬年事已高或身體衰弱，以致難以勝任職務之員工，應予以退休，並依其年資給予退休金，以安度晚年生活(林欽榮，2002)。從公務體系的角度來看，公務人員依據法律規定之條件，退出公職，政府依規定給予之現金，謂之退休金(公退金)。可見退休金之給與必須有法律或相關規定的規範(許有守，1997)。在國內，現在常有人將退休金稱為「年金」，但這其實是一種錯誤的用法，因為年金是保險學上的專有名詞，係指根據年金保險契約，由保險人定期給付給被保險人的固定金額。根據此定義，目前教師退休撫卹基金是由教師每個月繳納固定比例的金額，並在退休後可以從中按月領取退休金，此方式可稱之為「年金」 (辛炳隆，2003)。目前我國政府所稱之「年金改革方案」主要內容是針對整體退休金的制度做檢討，包含退休金領取的資格及退休年齡的規定……等，照理應該稱其為退休金改革方案，但現今大部分的退休人員都會選擇按月領取退休金，加. 10.

(23) 上月退方式所牽涉到的制度比起一次性領取退休金複雜，也有較多需要重新調整之處，故政府以年金改革方案為名，就會直接與退休金畫上等號。因此，本研究稱之教師年金改革方案，主要就是在探究教師領取月退休金的相關調整，不涉及一次性領回的部分。. 三、退休金制度的功能教師的退休金制度是為了能讓教師在工作滿一定年限後，能獲得適當休息並在晚年生活有所保障。雖然眾多學者及研究者均認為退休金制度對教師有其重要性，但對於退休金制度所提供之功能亦具有看法上的歧異性。大體而言，綜合歷來學者及研究者對退休金制度之看法，本研究提出歸納要點如下： (一)建立教師永業制度我國正式教師經依法任用後，非依法定事由不能解聘，且教師在職其間，應給予適當待遇，提供適切的保障，使之能安心工作。因此，退休給與時為吸引人才及留用人才之憑藉。教師人事制度既以永業聘僱的保障為目標，則完善之退休制度是足以吸引優秀人才進入教職，投身教育工作並致力於永業制度的精神(許南雄，2012)。況且，對教師來說，退休福利即是年老時的養老金及保障金，這意味著教師將不必為了晚年生活擔憂，自必會奉公守法，以免被解聘，這將有助教師紀律之維持。 (二)減輕用人經費負擔組織的流動是透過人員升遷的更替及退休的汰換，而薪給也因任職年資及升遷的高低而有不同。任職年資久，薪資或階級較高，人事經費花費較多。當退休職缺補進新人時，其年齡較低，年資淺，薪級不高，故用人經費負擔可因此減輕(洪含詩，2007)。況且，新進教師配合所時代進步所引進的新觀念與新教法，能注入學校組織活力並提升教學水準，此為學校組織發展中不可或缺的重要因素(林欽榮，2002)。 (三)所得重分配由於大多數由政府提供的退休金都具有社會保險性質，低所得者每月提撥制休金的費用占其所領退休金的比例往往會低於高所得者，故退休金的制度具有改善所得分配不平均的效果。此外，如果是採用隨收隨付制，則公共退休金除對同一世代教師有所得重分配的效果之外，亦可產生跨世代的所得. 11.

(24) 移轉效果，亦即將某一世代的部分所得移作為其他世代的退休金之用(辛炳隆，2003)。 (四)酬謝教師對教學之貢獻教師將其一生最珍貴的歲月及智慧奉獻給學校組織，當教師因年老力衰而無法勝任教育工作時，基於人道考量，使其能夠退出學校組織之外，安享餘年。而為酬庸教師過去對教育之貢獻，政府單位應給予精神(如免費觀賞社教活動)及一定數額的物質報酬，來表達對退休教育人員的關懷及照顧(蓋浙生，2002)。. 貳、退休金制度理論基礎教師退休金設立目的主要是要安定教師及其家屬晚年生活。若欲建立完善的退休金制度，則需有健全的理論基礎，也就是我們必須了解「為何要發放退休金?」。在經由文獻蒐集，參考不同學者之見解後，研究者將其退休金理論內容敘述如下：一、永久所得說永久所得說(the permanent income hypothesis)是一種消費理論概念，認為勞工重視的不是當期現有所得，而是永久所得，因為有永久所得才能維持永久消費，否則若退休後停止領取工作報酬，那麼其退休者的生活會陷入困境。永久所得為一種期望值，由預測賺取所得期間與所得能力來決定高低，並非真實的實在體。為使勞工能維持永久消費水準，必須將其一生中實際所得加以平均分配，並藉強制性社會保險方式來建立老年退休金制度以平衡所得 (柯木興，2000)。此為解決老年經濟問題最具成效的方式，故永久所得與長期儲蓄概念息息相關。二、人生過程儲蓄說人生過程儲蓄說(the life-cycle hypothesis of saving)同屬消費理論之一，主要論點在強調個人在消費的人生過程中，其所得流程(income path)乃呈現拋物線狀，即在早年與晚年時期，因生產力低，而所得較低；但在中年時期，生產力高，其所得可達頂峰。在另一方面，其消費流程(consumption path)卻呈略遞增的直線，亦即勞工在早年是淨負債者，中年多屬儲蓄者，到了晚年則成為. 12.

(25) 儲蓄使用者。因此，消費者做長期的儲蓄與消費決定時，通常會將其終身所得適當分配到人生每一時期去做消費與儲蓄，使其終身總效用達到極大化 (柯木興， 2000)。顯然的，為維持永久消費，應將工作期間的所得提存部分予以儲蓄，以備提供未來老年退休資源，維持良好生活品質。三、商業權宜概念可視為是一種功勞報酬概念(gratuity theory)，強調雇主對於退休年金的給與，取決於商業上競爭條件與人事管理的需要，亦即基於一種商業權宜，給予退休金，視作一種恩惠。本概念的主張與賞金理論相同，認為公司提供退休金給予一生奉獻給公司的員工，以作為一種賞金或酬勞 (葉至誠，2003)。在這種理論之下，雇主對其員工退休年金應給予多少，完全視其員工的對公司的貢獻經濟利益多寡而定，此種概念純粹以雇主基於一種恩惠性觀念或其本身利益為依歸，而較忽視員工退休後生活保障問題 (柯木興，2000)。此一論點與考銓研究報告所提之「功績報償說」乃相同之理念。此說法認為公務員獻身公務，自有其勞績，除在職時予以薪俸以養其生外，當其退離職位之後，亦應酌予金錢實物以為報償，以眷念忠勤，尤其對於老病殘弱人員離職後之生活照顧為然(凌新福，2010)。四、人力折舊概念所謂的人力折舊概念( the human depreciation theory)，旨在將員工的人力價值(human equity)比喻如廠房或機械成本一般，其會因長期耗損而需折舊，員工在年輕力強時盡力服務，然至其年邁體衰，工作能力日漸消耗，對其工作能力之消耗，理應予以適度的金錢補償，以安其晚年生活(周吳添，2005)。此理論將退休年金視為一種社會責任，因為人的生命有限，員工必須在退休前將自身力量提供給公司，公司也使用它們的服務，這也是個人的社會責任 (葉至誠，2003)。換言之，保護人力價值的退休年金，是雇主在生產上所需負擔的成本之一，具有相當的社會意義，更是雇主對年邁員工無可旁貸的責任 (柯木興，2000)。五、延遞工資概念延付薪資說（deferred wage theory）將退休年金視為應付薪資的一部分，但基於個人終生所得與消費需要之平衡考量，於在職時保留部分薪資不予發給，. 13.

(26) 延至其退休，殘廢或死亡時始行發給。故退休年金是法律上之金錢債務，非人道的贈與酬金(周吳添，2005)。無論是現今工資或是退休年金的延遞工資，均為雇主雇用勞動的要素成本。不過雇主有時會將原擬增加員工現金工資的資金，挪用至退休基金上。事實上，延期工資概念較能符合雇主經營管理的需要，又能對員工所得作時間上的分配，能顯現出較佳的退休年金理論 (柯木興，2000)。惟此理論未能詳述退休後員工的生活保障，也沒有立即請求權，對員工而言不確定性較高。六、適當生活說柯木興(2000)融合上述理論及概念，並依據社會保險原理原則及精算技術，而提出「適當生活維持說」(adequate living-maintenance hypothesis)，作為我國建立年金制度的理論依據。其理論著重維持員工退休或在職死亡後本人及遺族之適當生活，除認定雇主必須給予年邁退休及在職死亡員工退休給付外，尚須注重其給予程度，務必能保障人員退休後或其遺族之生活。退休後生活必須維持在退休前五年平均所得 70%所得替代率水準以上，始稱適當。綜合上述理論可得知，退休金概念涉及員工個人及雇主兩方面，無論從哪一個理論來論述，都有其合理性，但並無一套既定或統一的標準。研究者認為，我國現行教師退休金主要來源分為兩個部分，一部分是依學校教職員退休條例之規定，由政府及教師共同提撥費用建立退休撫卹基金，此條例中也規定發給退休金之數額以在職同等級人員本俸加一倍為基數內涵，這種依職等決定發給金額多寡具有功績報償說之概念。而教師退休金另一部分的來源來自公教人員保險金的一次性給付，這種固定繳納費用，為老年經濟生活做準備的方式，則具有永久所得說之強制社會保險概念。近年，隨著勞工意識抬頭，越來越多員工開始重視自己的退休福利，而良好的退休金制度就成為現今社會重要的議題，它不但可以促進組織的人力新陳代謝，保障退休後之生活，也是一種尊重人權的進步象徵。因此，對於我國公立學校教師來說，身為雇主的政府在面對退休制度的改革時，應該就理論的概念設計，並且尊重教師之意見，避免讓人認為政府這個雇主未盡責任保障員工晚年生活。如何在確保我國退休年金制度之完善及顧及教育人員感受中做出適當的調整，將考驗著政府單位的決策能力。. 14.

(27) 參、退休金制度中的重要概念我國的退休金制度十分複雜，而世界各國家間的退休制度設計也不盡相同，為讓更多人瞭解我國教師退休金制度，以下將針對在退休金制度中，一些重要的名詞概念作說明，以幫助了解我國的退休金制度。一、退休方式組織成員欲申請退休，必須有可依循的退休條件及標準，使能成就退休之效力，發放一定的退休給付。但各國對於退休條件規定各有不同，形成不同的退休方式，統整個學者對退休方式的分類，依其內容加以歸納，可分為強制退休、提前退休、彈性退休及延遲退休等，茲說明如下： (一)強制退休(mandatory retirement) 強制退休也就是我國稱為的命令退休，是以達到一定年齡或不堪勝任職務為基礎條件的退休制度。由於是機關片面強制當事人退休，而非基於當事人的選擇，為防杜爭議，各國通常都以法律明文規定，一般勞動者都以邁入老年的六十五歲為指標(劉昊洲，2008)。但隨著人口高齡化之影響，經濟合作暨發展組織 (OECD) 建議世界各先進國家提高法定退休年齡至超過 65 歲，研究報告指出目前已有不少個 OECD 會員國已經開始提高退休年齡，例如：德國、美國、挪威都已將法定退休年齡提高至 67 歲，所以各國退休年齡逐漸提高勢必成為未來趨勢(OECD，2013)。但反對強制退休政策者認為這種制度是年齡歧視政策，政府在退休政策上應保持中立態度，不應對工作年齡有所限制，侵犯個人的工作權益。 (二)提前退休(early retirement) 此制又稱提早退休，是指尚未達到強制退休的資格條件，或「一定」的退休年齡，由於個人健康，就業環境或工作特質(如危險或困難)等因素，依法申請提早退休。各國提前退休之規定，主要基於人道理由，如生理及心理有障礙者，工作於危險、困難、不健康之環境者；有的則是基於經濟理由，如失業一段期間者，退休以便讓失業青年有更多就業機會；有的則是基於個人的社會成就(social-achievement)，如工作滿相當之年數；有. 15.

(28) 的則是基於公共利益之考量，如裁員或使缺乏工作能力、效率之人員提早退休(王麗容，1991) (三)彈性退休(flexible retirement) 彈性退休是給予退休條件之「彈性」，賦予當事人選擇其本身退休年齡之自由，結果往往是傾向提前退休。因此在實務上，提前退休與彈性退休制，兩者幾乎是密不可分。以德國為例，彈性退休係指允許保險年資超過三十五年者，可以在 63 歲到 67 歲間提領退休金，但實際執行上，當事人往往選擇適用最早退休的可能年齡(63 歲)，因此彈性退休的實施結果，常變成提前退休的一種理由(劉昊洲，2008) (四)延遲退休(deferred retirement) 延遲退休制度是用來鼓勵「年輕老人」繼續留在勞動市場上。而近年來備受重視的原因則是來自退休給付龐大支出的社會成本和財務考量。由於近年來老年依賴人口增加，威脅到退休金收入和支出的平衡情況。若延長老年退休年齡或提高法定退休年齡，將可暫時減少退休給付的支出，而且可以增加保險額的收入，既可開源又可節流，不失為解決安全體制財務困難的方法 (柯木興，2000)。. 綜合上述概念分析我國教師退休制度方式，以《學校教職員退休條例》中之規範，教師應准其申請退休之條件有二：一是任職五年以上，年滿六十歲者，二是任職滿二十五年者。凡具備上述任一條件時，即可申請退休。又如所擔任之職務有體能上之限制者，退休年齡得酌予降低，但不得少於五十五歲，此規定可謂有「彈性退休」之涵義。此外，教師若年滿六十五歲或因心神喪失、身體殘廢而不堪勝任職務者，均應即退休，此依規定屬「強制退休」之精神。若教職員已達 65 歲，但服務學校仍需其任職，而其自願繼續服務者，得報請主管教育行政機關延長服務，至多五年，觀其精神亦屬「延遲退休」。. 16.

(29) 二、退休制度的類型 (一)以退休金來源區分若以退休金及提撥退休金經費加以區分，退休制度可分為恩給制與儲金制兩種(劉昊洲，2008)： 1. 恩給制：指員工退休金由政府按年編列預算支應，個人完全不用負擔，又稱政府籌款制。此制度實施的好處在於在職人員的忠誠度與工作效能；其壞處則在於人事預算經費負擔沉重，易影響政府的運作。 2. 儲金制：指退休金由政府及員工按月依一定比例提撥儲備，建立退休基金，以供未來退休時領取。此制度的好處在於政府得以減輕退休經費的負擔，同時退休基金適當運用亦可有所收益或孳息；而壞處則是員工在職時須提撥部分薪資，使得薪資相對減少。我國教師退休金在民國 84 年以前都是實施都恩給制，因為當時教師在職的薪水相較其他職業並不算優渥，政府為吸引優秀人才加入教職，設計穩定的退休福利，因此必須由政府全權負擔教師的退休金，教師不需要提撥在職的薪水。但隨時代變遷與經濟條件之改變，我國在民國 84 年實行軍公教退撫改制，自此的退休金應由政府與教職員共同撥繳費用建立之退休撫卹基金支付，也就是說新制除了政府負擔部分退休金外，教師也必須從每月在職薪資中提撥一定的金額當作退休基金。根據《學校教職員退休條例》中明訂，教師退休金由「政府負擔最後支付責任」，也就是軍公教人員在退休時，無論退撫基金的投資績效如何，政府都有責任發放退休人員既有的退休金。由此可見，我國現行退輔制度雖已走向儲金制，但仍保有恩給制的精神。 (二)依退休給與提撥方式區分依據退休給與提撥方式作退休金區分，可分為確定給付制和確定提撥，這是退休金財務風險承擔上兩個不同的概念，以下將針對其內容做說明，並整理如表 2-1。. 17.

(30) 表 2-1 確定提撥制與確定給付制之比較表退休金方式. 確定給付制(DB). 確定提撥制(DC). 明定項目. 員工退休金福利水準. 雇主的提撥率. 個人帳戶. 無. 有. 風險承擔. 雇主承擔. 員工及雇主一同承擔. 考量服務年資. 必須考慮過去年資. 無法列計過去年資. 行政費用花費. 較高. 較低. 成本預測. 不易預測. 可預測. 資料來源：研究者自行整理. 1. 確定給付制(Defined benefit plan，簡稱 DB) 確定給付制是確定支付固定金額之退休金的退休計畫，根據員工退休前三年到五年的所得平均值以公式計算。在此計畫下，員工服務年資越久，退休後每年的收入就愈多。根據確定給付制的計劃，退休人員退休金的所有風險必須由雇主承擔，而且可能負擔計劃的所有財務支出 (Luis & David & Robert,2006)。確定給付制對於雇主是否按時提撥退休基金在所不問，只要員工退休時雇主有能力支付退休金義務即可(葉至誠，2003)。因此，採用此制度前，必須先約定好給付條件的制度，再回推個人需要繳納多少費用，具有「量出為入」及「社會保險」的概念，並採取年金給付。例如：我國軍公教人員的退休制度是由政府負最後支付的保證責任，所以具有確定給付制的性質。 2. 確定提撥制(Definited contribution plan，簡稱 DC) 確定提撥制是指雇主承諾為每位參與員工提撥特定金額到退休基金中，每位員工退休金的最終價值是根據計畫的投資結果而定，無法事前預知金額，因此雇主並不保證退休金給付金額，員工和雇主要一起承擔退休金投資的風險和責任(Luis & David & Robert,2006)。這種計畫對. 18.

(31) 雇主的風險較小，其採取個人帳戶制，有「量入為出」的意涵，在職時存多少金額，退休後經過精算就領多少，近年來大多數的退休金計畫皆是使用這種方式。例如：我國勞工新制規定，雇主按月提繳不低於其每月工資 6％的數額，儲存於勞工退休金個人專戶中，退休後就根據在職期間存入的金額領取定額的退休金。 (三)以退休金性質區分退休金性質依其財源的分配不同，可列為國家退休金，職業退休金和個人退休金三種類型 (符寶玲，2005)： 1. 國家退休金國家退休金由政府主辦，所有國民都是參加人，也稱為公共退休金制度，通常以社會保險方式為之，以保障民眾老年之生活。從歷史觀點來看，西元 1889 年德國俾斯麥首相(Otto von Bismarck)為安撫工人，創立世上第一個國家的老年保險制度，其性質類似國民年金制度。1891 年，丹麥也施行了一種免付費的計畫，類似社會救助性質，針對所得或資產低於某一標準，或特定年齡以上者給予免繳費之定額年金，之後歐美各國相繼仿效實施。因此，國家退休金制度的建立，其基本的目的是給予社會大眾最基本的退休後生活保障(凌新福，2010)。 2. 職業退休金這種退休金制度是由雇主提供退休金，其財源來自雇主，而受雇員工擔任參加人或會員。制度的前提是要有僱傭關係，雇主預先與受雇人約定可領取退休金的資格條件，退休金的計算及給付。其中，若產業的員工流動率很高，而且同質性很高時，也有同一個產業的許多企業聯合辦理，由雇主對該產業之受僱人給予退休金，職工在哪一個企業退休，就由該企業的雇主負給付退休金之責任。由於退休金是在長達數十年工作期間之後給付，隱含許多變數，每一個變數均足以影響雇主給付退休金的金額，因此根據勞資雙方預先約定方式，又可分為「確定給付制」. 19.

(32) 及「確定提撥制」兩種。 3. 個人退休金因雇主所提供之退休金或許仍不足保障個人老年生活，因此各國都有稅法規定獎勵國民自行提供養老儲蓄，由個人自己為自己準備養老資源，稱為個人退休金。個人退休金有別於個人儲蓄，因為個人退休金通常有賦稅緩課的優惠，其提存的金額及方式均須到稅法規之約束及認可。例如，在美國有「個人退休帳戶」（individual retirement account, 簡稱 IRA）的制度，即規定每人每年可以提存一定金額存入此養老帳戶，所提存的數額可由當年所得中扣除免稅。這是由個人提供退休金的型式。目前我國教師退休金內涵主要包含教師退撫基金與公教人員保險金兩方面。目前公教人員保險屬由政府主辦之社會保險，目的在保障民眾老年之生活，性質上較屬於國家退休金的概念；而教師退撫基金雖是由政府與教職員共同撥繳費用，但政府身為我國公立學校教育人員之雇主，具有給付退休金之責任，因此，教師退撫金性質是屬於職業退休金概念。本研究所指教師年金制度改革主要是在探究職業退休金的範疇。 (四)依退休給付方式區分主要有一次給付及年金給付兩種，說明如下： 1. 一次給付即個人所得的退休金給付，在其退休或其死亡時，一次結算，全部給付，稱為一次給付。其優點可由個人統一運用，同時已退或已故員工，於領取退休金後，即與組織消除債務關係，也無行政事務之負擔 (趙其文，2002)。一次給付若受益人不能善加運用，將難以維持生活保障，形成社會問題，也違背照顧員工晚年生活之宗旨。因此，在較為完備的退休金制度中，大多沒有將退休金一次給付之規定，主要希望能對員工給予妥切的退休照顧。. 20.

(33) 2. 年金給付即將員工應得的退休金，按年、按季或按月分期發給已退員工或已故員工之遺族，稱為年金給付，主要目的在保障未來生活之安全。年金給付可由退休員工終身受領，如已退員工在此期間死亡者，其未領退休金，可改為撫恤金由其遺族領取 (趙其文，2002)。政府採用此方式可以將累積退休金加以運用，加速資本的形成，並且可安定社會生活，發揮社會保險之功能，以確保退休員工晚年生活經濟無虞。不過，年金給付制度須仰賴高度計算能力及精算技術，才能健全發展。此外，年金給付會受通貨膨脹之影響，故必須依據經濟指標變動來調整其給付金額，如此勢必會增加經營的成本 (葉至誠, 2003)。我國公立學校教師退休金制度除上述兩種方式外，也有結合兩種概念以按比例分配之兼領給付方式進行。就老年經濟生活保障而言，國際退休金趨勢為月退休金，因其較能保障老年生活之無慮。然而，月退休金制度仍需有穩健且適當的退休基金支持，並藉由適當的給付方式，維持退撫基金制度健全及永續發展。 (五)依財務處理方式區分若以退休金財務處理方式為基準加以區分，退休金制度可分為三種： 1. 隨收隨付制(Pay as you go) 此制又可稱為賦課制，係指以當年的經費收入，支付當年度的退休給付及有關支出，惟仍需提存適當的危險準備金，以緩和實際費率之變動，並以負擔能力大小為課徵原則，建立世代間一種社會契約，具有強制性所得移轉作用(轉引自劉昊洲，2008)。因此隨收隨付制的真正精神是跨世代再分配，並跨世代分擔風險。國家不必為未來的退休金事先累積資產，但可以對工作人口徵稅以支付退休一代的退休金。大多數國家退休金計劃主要都是採隨收隨付制(Barr and Diamond ,2006)。. 21.

(34) 2. 充分準備制(Full funding) 充分準備制又稱為基金制，係指參與者在退休制度成立一開始即定期或不定期提撥專款作為退休準備金，以堅實退休制度的財務基礎(符寶玲，2005)。使用此制度者，未來老年給付所需支出，均來自於參與者事先提存累積的基金，以繳費的多寡決定受益大小為原則，切斷世代間所得移轉關係，具有自償性強制儲蓄作用，退休經費負擔難免較重(葉長明，1996，轉引自劉昊洲，2008)。換言之，沒有世代間的重分配，退休者受到自己過去的儲蓄約束，當個人退休後，退休金將只包含個人提撥，連同其所賺取的利息和股息。因此，充份準備制主要精神基於儲蓄及金融投資的概念，獲得的回饋金就會成為基金的一部分，以供未來退休後領回，是一種累積資產的方法(Barr and Diamond,2006)。 3. 部份負擔制(Partial funding) 部分負擔制可稱為修正制，乃前述兩種方式之折衷。通常有可分為兩種處理方式(葉長明，1996，轉引自劉昊洲，2008)： (1)以賦課制為前提，並提存一定期間所需支付的準備金，以應財務調節之需，再有準備金不足時，則採階梯式調整費率挹注。換言之，有減少世代間所得轉移之作用。日、韓等國採行之。 (2)以基金制為前提，但初期繳納之經費並未完全反映退休給付支出之所需，俾減輕新制人員既要承受前代的退休金債務。又要儲備自己的退休基金之雙重負擔。. 我國公教人員退撫基金的成立與運作，原有意朝向充份準備制方向來規劃，但為了減少 84 年後實施退撫新制的推行阻力，及為了減輕政府的財政上的負擔，改革都逐漸偏向部分負擔制。至於舊制所需之退撫經費，全由政府按年度編列預算支付，雖非屬隨收隨付制，但由政府編列經費的角度來看，其精神已接近隨收隨付制。. 22.

(35) 第二節 OECD 先進國家退休金制度改革之情形自 1980 年代以來，西方國家在人口老化、經濟情勢不佳及失業率攀升等情勢下，公共年金制度的財務永續性和保障適足性等問題伴隨而生。因此世界各國多針對其國家退休金制度進行一連串的改革，至今仍持續進行。經濟合作暨發展組織（Organization for Economic Co-operation and Development，OECD）也意識到此問題，自 2005 年起，持續追蹤其會員國內關於國家退休金制度的改革情形，並每兩年發表一次「Pensions at a Glance」報告。本節將參考 OECD 出版之報告及其他相關研究(行政院年金改革辦公室，2017：1-11；劉永慧，2015： 19-47；傅從喜、王宏文、施世駿，2012：12-21；OECD，2011：19-36；OECD， 2013：17-58；OECD，2015：15-43)，歸納說明 OECD 先進國家近年在退休金制度上的改革背景及主要趨勢，作為我國規畫教師年金制度改革之參考。. 壹、OECD 先進國家退休金改革之背景第二次世界大戰後，確定給付與隨收隨付式的年金制度，逐漸成為西方國家主要採行的公共年金制度。此種制度係由政府保障給付水準，並以量出為入的方式決定保費額度，透過當代工作人口繳費奉養退休人口，不但提供穩定之給付金額，且在老年人口比率尚不高的年代，工作者亦不需負擔太高的保費，即可支應當期年金給付所需，並獲得未來的年金領受權利(劉永慧，2015)。然而，近年西方工業國家在國人平均餘命持續延長及出生率下降的趨勢下，人口結構出現重大變化。人口的老化加上年金制度的成熟，再加上國際經濟情勢的轉變，使得退休金的給付成為國家經濟的重大負擔。以下將針對人口結構的改變及經濟情勢的衝擊兩方面作說明。一、人口結構變遷聯合國人口基金會(United Nations Population Fund)(2013)指出，21 世紀最重要的趨勢之一就是人口老化，其重要性與相關影響將會牽連到我們社會的所有層面。不論是高度開發國家、中低度開發國家，甚至於極低度開發國家都將共同面臨人口加速老化的情況；在 2013 年聯合國的全球人口老化報告中，世界平均人口老化的速度由 1950 年的 8%，將一路成長到 2050 年約 22% (黃財丁，2014)。. 23.

(36) 人口預期壽命增加和出生率下降將使老年化成為長期持續的現象，依照聯合國等國際機構定義，一個國家社會的 65 歲以上老年人口超過 7%時，稱之為高齡化社會。在高齡化的社會中，老人人口的比率提高，相對的社會支出也會跟著增加。在 2050 年後，OECD 國家中 75 歲以上的人口比率將類似於今天 65 歲以上的人口比率，如此高齡化社會型態直接會影響退休金計劃的施行，因為工作人口的數量越來越少，必須為越來越多的老年人退休金的支出(OECD，2015)。此外，人口老化所引發的經濟安全年金、醫療保健、社會照顧需求的增加，都會直接反映在該國社會支出的成長。從表 2-2 可得知世界先進國家的國家年金給付支出，占國家 GDP 比例有逐年增加趨勢，其項目在政府總支出的比率也不算低，可見人口結構老化是將是造成各國公共年金支出成長的重要因素，年金支出將是各國財政日益沉重的負擔，更可說高齡社會也是一個高成本的社會。. 表 2-2 主要國家年金給付支出國別. 法國德國日本韓國英國美國 OECD34. 單位：%. 現金給付的老年與遺眷公共支出占 GDP% 占政府總支出% 1990 10.6 9.5 4.8 0.7 4.8 5.8 6.2. 1995 12.0 10.5 6.1 1.2 5.3 6.0 6.7. 2000 11.8 11.2 7.3 1.4 5.3 5.6 6.8. 2005 12.4 11.5 8.5 1.5 5.5 5.7 7.0. 2011 13.8 10.6 10.2 2.2 5.6 6.7 7.9. 1990 21.4. 3.7 11.6 15.8. 2011 24.6 23.4 24.4 7.4 11.7 16.1 17.5. 資料來源：OECD(2015) 二、經濟與就業情勢衝擊 2008 年全球金融風暴導致經濟衰退，以及後續引發歐洲國家債信危機，亦直接造成各國年金基金投資失利，尤其採確定提撥或儲備制年金制度之國家，因累積龐大基金並投入資本市場，而受創尤鉅，如智利，其年金基金 2008 年投資報酬率為-25.3%，嚴重影響已退休者或屆齡退休者之經濟安全(劉永慧，2015)。各主要國家年金基金投資報酬率如表 2-3。. 24.

(37) 表 2-3. OECD 主要國家年金基金投資報酬率. 單位：%. 國家. 2002. 2004. 2006. 2007. 2008. 2009. 2010. 澳洲. -. 8.8. 9.4. 12.5. -11.3. -10.5. 6.2. 加拿大. -7.2. 9.4. 10.4. 1.2. -17.9. 11.4. 8.5. 智利德國. 1.3. - 9.6 3.2. 13.5 3.1. 7.9 2.0. -25.3 -0.9. 19.9 4.5. 10 6.4. 希臘. -. -. -. 3.6. 0.2. 1.7. -7.5. 義大利日本. 30.1. -17.8. -8.5. -4.4. -6.3 -12.5. 5.5 25.2. 1.6 -10.3. 韓國. 8.2. 0.7. 5.9. 1.6. -3.2. -2.2. 2.2. 葡萄牙西班牙. -6.3 -7.0. 6.7 0.6. 6.5 1.8. 5.8 1.4. -14.7 -12.2. 12.5 2.8. -1.9 -1.1. 英國. 1.4. 0.9. -0.3. -0.4. -1.4. -0.2. -1.7. 美國. -3.7. -0.8. -0.6. -1.6. -10.0. 4.4. 1.0. 資料來源：OECD (2012). 此外，經濟衰退亦導致失業率上升與薪資下降，由圖 2-1 可知 2008 年 OECD 國家平均失業率為 5.9%，金融風暴後於 2010 年平均失業率升至 8.3%，此後幾年都維 7%以上。由此可知，各國工作年齡人口繳交保費之能力降低，意味著減少年金體系保費收入，財務狀況更形惡化，另一方面更讓低薪和就業不穩定者，無法持續累積繳費年資，增加其未來落入老年貧窮的風險。. 圖 2-1. OECD 主要國家失業率變動. 資料來源：摘自 OECD 統計資料網站，研究者製圖. 25.

(38) 由上述敘述可得知，由於經濟情勢的轉變，加上人口老化的影響，世界各國均面臨到年金無法負荷的問題，年金財務永續更是各國希望追求的目標。因此，近年來需多國家都開始進行一連串的改革措施，希望能解決當前的年金危機，故年金改革至今在許多國家仍再進行中。. 貳、OECD 先進國家退休金改革之趨勢因應人口老化及全球金融海嘯造成的金融危機與經濟衰退，OECD 國家已加速進行退休金制度的改革，希望在建構安全社會相關機制的種種措施中，將國家資源做最合理的分配，以提供國民獲得基本老年生活的保障，雖然各國因國情及制度差異，採取年金改革之措施不完全相同，但探究各國改革內容仍可大致歸納以下之趨勢：一、延後退休金請領年齡為因應平均餘命持續增加，適度延後退休以延長工作時間，此作法能減緩年金領受人口的增加速度，是許多國家採行之改革策略。依據 OECD 報告顯示，在 1993 年時，OECD 國家中，男性平均請領退休金之年齡為 62.4 歲，女性為 61.0 歲。在 1990 年代開始，各國開始採取延長退休年齡的措施。尤其是可請退休金之年齡，更是有計畫地在延後調整，各國預計在 2050 年將男性的平均退休年齡提高到 64.6 歲，女性的平均退休年齡提高到 64.4 歲(OECD，2011)。捷克、希臘、匈牙利和土耳其都已經延後一般退休金請領年齡至 65 歲，此外尚有一些國家計畫分階段逐步提高退休金請領年齡，如：澳洲和德國及西班牙等國一逐漸延後退休金請領年齡至 67 歲、英國延後退休金請領年齡至 68 歲，可見多數 OECD 會員國已實施或計劃實施將退休金請領年齡延後至超過 65 歲。但未來 40 年平均餘命的增長速度，將遠超過退休年齡的年限，因此，退休年齡勢必再往後延長，才能維持年金財務的永續性(OECD，2011)。. 26.

(39) 圖 2-2. OECD 國家男女可請領退休金年齡(1950~2050 年) 資料來源：OECD(2011). 此外，為因應平均壽命的延長，除了修法延後退休年齡外，也會透過延長全額年金所需之繳費年資，以增加延後休的誘因，例如：法國將申領全額年金之繳費年資，由 40 年逐步調升至 41.5 年。至於欲提早退休者，可以依法申領減額年金，每提早 1 年減額固定比例的年金，隨著提早退休年數越多，其年金的減幅就會加大；相反的，對於延後退休者，則給予增額年金或其他財稅優惠，例如：瑞典政府提供所得稅抵免，以鼓勵高齡工作者繼續留在勞動市場。也有其他國家，像是波蘭和葡萄牙則直接暫停提前退休計畫，以減少退休年金支出。. 二、健全年金體系之財務機制許多 OECD 國家已經通過改革，改善他們的退休金系統，讓財政具持續性，其主要目的是為了節約國家預算。改革方式包括採逐步調升保費費率以挹注年金財源，及改革既有的給付計算方式以控制給付金額成長(0ECDD，2013)。過去年金給付金額多依個人職涯最高一定年數的平均薪資及繳費年資而定，並隨年度物價或薪資成長而調整，現今多數國家均針對年金財務機制進行調整，例如芬蘭、挪威及西班牙等國採年金給付金額和平均餘命連動方式，德國在給付調整機制中加入「永續發展參數」（年金領受人/繳費者之比值），挪威改以個人終生繳費紀. 27.

(40) 錄作為給付計算基準，捷克、匈牙利和挪威不再依薪資成長調整增加退休金的額度。奧地利和希臘凍結年金金額自動調整機制以維持年金體系的財務平衡(劉永慧，2015)。. 三、降低所得替代率 OECD 國家平均年金給付支出在 2011 年已占國家收入的 17.5%，顯示公有退休金的預算迅速增加，許多 OECD 國家經歷退休金制度改革的痛苦過程後，在近期內將進一步採取行動以降低財政負擔，如：法國和墨西哥刪減國營企業員工退休優惠待遇；愛爾蘭則將對公務員退休金所得進行課稅。此外，許多國家更是針對所得替代率進行調降，以減少國家退休金支出。例如：韓國減少公有退休金給付，將退休所得替代率由 60%降至 40%。所得替代率(income replacement ratio)其公式乃是將退休後每月所得除以退休前每月所得之比例，可視為退休後生活品質之重要指標(凌新福，2010)。 OECD 國家的年金所得替代率比較有分為淨所得及毛所得，而我國軍公教的退休金須達到一定金額以上才必須扣稅，故大部分的軍公教人員都介於免稅的範圍內。因此，本研究採用毛所得年金所得替代率作為比較的基準。依據表 2-4 OECD 最新資料顯示，德國男性和女性平均收入者，其毛所得替代率為落在 37.5%，英國 21.6%、美國 35.2%、日本 35.1%、韓國 39.7.5%，大多數國家平均所得替代率皆落在 30%~70%之間，檢視台灣各職業之所得替代率，無論軍公教或是勞工，皆高過大多數 OECD 國家。此外，從 2011 年的研究報告中得知，OECD 國家平均的毛所得替代率為男性平均 68.8%，女性平均 67.1%，與 2015 年 OECD 的數據，男性平均毛所得替代率為 52.9%，女性平均為 52.5%相比，發現各國在近幾年，都朝向降低所得替代率的方向進行改革，並均有所成效。. 28.

(41) 表 2-4. OECD 主要國家年金所得替代率(毛所得) 低所入. 男生平均所入. 低所入. 女生平均所入. 高所入. 高所入. 澳洲. 79.3. 44.5. 32.9. 75.5. 40.9. 29.3. 加拿大. 50.1. 36.7. 25.1. 50.1. 36.7. 25.1. 法國. 56.8. 55.4. 48.8. 56.8. 55.4. 48.8. 德國. 37.5. 37.5. 37.5. 37.5. 37.5. 37.5. 日本. 48.8. 35.1. 30.5. 48.8. 35.1. 30.5. 韓國. 58.5. 39.3. 29.3. 58.5. 39.3. 29.3. 墨西哥. 35.0. 25.5. 24.2. 35.0. 23.6. 22.4. 紐西蘭. 80.1. 40.1. 26.7. 80.1. 40.1. 26.7. 挪威. 62.8. 49.8. 38.9. 62.8. 49.8. 38.9. 英國. 43.3. 21.6. 14.4. 43.3. 21.6. 14.4. 美國. 44.4. 35.2. 29.1. 44.4. 35.2. 29.1. OECD 平均. 64.5. 52.9. 47.8. 64.2. 52.5. 47.4. 資料來源：OECD(2015)。. 四、增加私有年金涵蓋率許多國家於調整確定給付式的公共年金給付水準同時，亦透過保費免稅或補貼等方式，鼓勵或強制雇主及受僱者參加私人年金計畫，建構公私混合之複合型保障體系，以加大退休福利受惠人口的涵蓋範圍，無論是公共或私人年金，都希望提高全民老年經濟安全之保障範圍，並可在不加重財政負擔的前提下，兼顧財政永續性與社會福利間的平衡。例如：法國、匈牙利、波蘭及葡萄牙皆引進了新的私人年金計畫，其中往往伴隨租稅優惠；德國則延長私營退休基金租稅獎勵制度(傅從喜等，2012)。透過這些參與私營的退休基金，的確能有效提高老年退休金的額度，以英國為例，對於收入為全國平均水準的工作者而言，英國公共年金之毛所得替代率為 21.6%，但加計私人年金後將提高至 51.4%，可給予高齡者更充足之退休所得保障。. 29.

(42) 五、提供適足老年保障雖然私人年金的導入有助於提升退休者之經濟保障，但低所得者卻往往因無餘力支付私人年金保費，加上可能因公共年金給付額偏低落入年金貧窮（pension poverty）。因此，部分國家在刪減公共年金給付的同時，亦透過保障低所得者年金所得替代率和最低給付額度等方式，以減少年金改革對其之衝擊 (劉永慧，2015)。一方面，大多數國家對高所得者的公共年金刪減幅度會大於低所得者，且年金所得替代率亦呈現累退趨勢，依 OECD 在 2015 年推估顯示，低所得者(以收入為全國平均水準之一半者為例)的年金平均毛所得替代率為 64.5%，而較高所得者(以收入為全國平均水準之 1.5 倍者為例)則降為 47.8%；另方面，多數 OECD 國家均提供退休者基本的所得保障，以維持其生活水準，主要可分為三種制度形式：提供單一給付額度，或以工作年資(而非薪資)作為給付計算基準的基礎給付（basic schemes）、針對所得或財產在一定水準以下者的資產調查或標的給付（resource-tested or targeted plans），以及補充年金給付額度不足的最低年金制度(minimum pensions) (劉永慧，2015)。由此可見，增加低所得者的年金，削減高所得者的年金給付，為目前的改革趨勢。前者是推行基礎年金保障，避免民眾陷入老年貧窮的風險；後者則是儘可能減少公務員與其他較高所得者的年金所得，藉此減緩其對公共年金體系的財務支出壓力。. 六、給與機制以建構多層次年金為目標人口高齡化使年金改革議題成為所有福利國家最迫切需要面對的問題之一，各個相關組織也提出各自的看法，協助建立良好的退休金制度。世界銀行及 OECD 組織不約而同的，建議各國以多層次年金架構為基礎，建構未來年金的方向，以下將針對世界銀行及 OECD 所提出的多層年金系統作說明。 (一)世界銀行三層式保障的建構模式(a Three-Pillar Model) 世界銀行(World Bank)為解決老年所得保障問題，曾於 1994 年提出一份「避免老年危機(Averting the Old Age Crisis)」的研究報告，對於處理老年危機問題提出若干看法與建議。世銀一開始認為透過再分配、儲蓄或. 30.

(43) 保險等三個功能的發揮，可以解決老年貧窮的問題，並透過共同保險(coinsurance)的方式，避免因通貨膨脹、景氣蕭條，以及低投資報酬等風險所導致的所得損失，以達成老年經濟保障的目標 (柯木興、林建成, 2005)。主要三層制可分為第一層保障的公共年金著重所得重分配，採具強制性的社會安全制度，其主要目的在消除貧窮，透過全民共同分攤風險，以減少老年貧窮問題；第二層保障的職業年金為主要的退休金計畫，必須具有較全面性的適用範圍，因而建議採自營式的強制儲蓄制度來取代公共退休金計畫。其主要目的在強化人民的儲蓄能力；第三柱保障採任意式的個人保險儲蓄方式辦理，採自願方式，係屬第一、二層以外的補充性保障，可透過購買商業儲蓄保險或自行儲蓄等方式，以提高未來老年生活的水準。 (二)世界銀行五層式保障的建構模式(a Five-Pillar Model) 世界銀行協助八十多個國家建立年金制度的經驗中發現，三層保障體系無法因應來自全球經濟的挑戰，於是於 2005 年 5 月間提出新的多層次「老年經濟保障模式」如圖 2-3，建構內含有五層的保障模式，茲說明如下(柯木興、林建成, 2005；葉孟峰，2008)： 1.第零層或稱基層保障：這是一種「殘補性」的全民式補助 (demogrant)或是社會年金(social pension)。這層模式建構主要係在有效保障終身貧窮者以及資源不足或不適用任何法定年金制度的非正式部門和正式部門的年老勞工。 2.第一層保障：這是一種「強制性」的社會保險年金制度，亦屬最傳統的公共年金制度，由社會保險費作為其主要的保險財源，依隨收隨付式的確定給付制度型態來運作。 3.第二層保障：這是一種「任意性」的員工退休金制度。不論是職業年金(occupational)或個人年金(personal plans)，其主要特色係在繳費階段，通常是「確定提撥制」運作。 4.第三層保障：這是一種「自願性」的個人商業保險儲蓄制度。這類年金制度不論是職業年金制度或個人年金，個人均可以自主行決定是否參加、繳費多寡，可能有多種的型態。 5.第四層保障：這是一種「倫理性」家庭供養制度(Family and intergenerational support for elderly)。這層保障係對無工作的家庭成. 31.