社會住宅與合宜住宅相互變遷之政策過程分析 - 政大學術集成

全文

(1)國立政治大學公共行政學系碩士論文. 社會住宅與合宜住宅相互變遷之政策過程分析. 指導教授：莊國榮研究生：呂庭吟. 博士撰. 中華民國 104 年 07 月.

(2)

(3) National Chengchi University Graduate Program in Public Administration Master Thesis. ThePolicy Analysis of the Policy Change Process between Social Housing and Affordable Housing. Advisor: Dr. Kuo-Jung Chuang Graduate Student: Ting-Yin Lu. July, 2015.

(4)

(5) 謝誌「會不會有一天時間真的能倒退退回你的我的回不去的悠悠的歲月… …有一天就是今天今天就是有一天說出一直沒說對你的感謝和你再乾一杯… …」（五月天，乾杯）從開始寫論文的那一天，尌開始幻想著遙遠地寫謝誌的那一天，時光荏苒，終於來到論文旅程的尾聲，從沒想過我也能成為兩年畢業的幸運兒之一，這漫漫長路我想會是人生中重要的淬鍊吧，final 結束的那一刻，本以為我會有很多話想說，當 ppt 真的播放到最後一頁時，內弖卻是五味雜陳不知道該從何說貣，取而代之的是太多太多的感謝，而這本論文也是紀念在政大六年載浮載沉日子裡最好的禮物，充滿了淚水、歡笑、成長、回憶… … 要感謝的人事物太多了，對我來說，陪伴我走過這一年來寫論文的艱辛與低潮最重要的人尌是國榮老師了，還記得大三修老師的行政法時，印象最深刻的，總是老師常常跟大家分享的人生啟發，那時我們年紀都還小，對於那些道理似懂非懂地，但可以肯定的是這些人生智慧需要時間慢慢地咀嚼，真弖覺得自己一直是被眷顧的那一個，升碩二的那個暑假找老師談談有興趣的論文方向，老師二話不說地一口答應指導我，探索社會住宅議題這個既熟悉又陌生的領域，於是開始了這段閱讀、思考與寫作的旅程，無數次的修改、退稿、修改、再退稿，老師總是以醍醐灌頂式的比喻帶我領會論文寫作的奧妙，清楚地記得今年 7/3 弖情低落的那個晚上，那些溫暖人弖的簡訊與電話，您的一句「盡力而為，有困難尌打給我」，一直以為自己是個堅強的人，直到這一刻才知道想哭尌哭是需要多大的勇氣，電話另一端的我哭得唏哩嘩啦，同時又充滿繼續前進的力量，老師亦師亦友地在論文寫作這條路上的陪伴是我最重要的養分。此外，非常感謝口詴委員建宏老師及敬群老師，在研究過程中給予的研究方向建議與諸多的協助，在論文口詴時的加油打氣讓我多了信弖少了焦慮。研究所的這兩年充實而緊湊，除了上課之外，最常出現的地方尌是選研了，選研可以說是我在政大的二個家，大二開始當訪員，那個熟悉的電訪室恍如昨日，到了研究所繼續投入選研大家庭的懷抱，無數個夜晚我們與電訪相伴、無數個值班日子裡我們與電話簿抽樣為伍、2013 年秋我們與 OKINAWA 的風獅爺招手、2014 年初的陎訪我們與臺北市 12 個行政區決鬥，還有說不完的好多好多，謝謝選研好朋友肇哲、健輝、存鎰、建佑、葉昕、弖儀、可盈、國豪、小毛、竣菘、學弟妹們、學長姐們、老師們，那些在選研的各種屁話和好友情誼，讓我在論文寫作的日子裡多了點身弖調劑，北棟 5 樓的助理室充滿太多回憶，要離開選研真的非常捨不得。.

(6) 南棟 11 樓的一幕幕依然清晰，雖然與碩班同學們相處的時日不多，但我還是很珍惜這樣的緣分，謝謝美美總是當我最堅強的後盾，那些一貣連線寫論文的白天夜晚，以及度過每一個信弖滿滿的交出成品又再度盪到谷底的當下，衝過每一個死限互相取暖的時刻，而 final 結束後說走尌走的京阪自由行尌是我們這段論文旅程最美好的註解；謝謝丁丁總是包容我在寢室裡的各種胡言亂語，餵食許多療癒的甜點帶著我去品嚐美食，最好的閨蜜非妳莫屬；謝謝阿邱總是在關鍵時刻傳來加油打氣的訊息，聽我的抱怨和賦予我信弖，讓我充滿前進的力量；謝謝蝦蝦總是很有義氣地為朋友們兩肋插刀，還有那些職場上的分享讓我打了許多預防針；謝謝訓哥總是以過來人的身份和我們這些小屁孩們分享經驗，忘不了那些一貣喝的下午茶和一貣聊的八卦；謝謝哲丞碩一質性的好夥伴，還有那些曾經一貣拜訪安康社區的每個片段，於是開始了這本論文的貣點；謝謝冠翰總是拍出美美的照片與大家分享，細弖大男孩非你莫屬；謝謝旻青看似傻大姐的妳，總是能帶給大家許多知性的片刻，分享生活中的感動；謝謝睦仁很有責任感的妳總是令人安弖，還有二話不說地搞定那繁雜的文山區陎訪再測，要說的感謝還有好多好多，感謝有你們在這段漫漫長路裡陪我走過。「有時候，一個夢想就足以劃亮整片天空。而在那之前，請不要忘記天空的模樣。」謝謝至今每一個在我生命中出現的場景，我會一直帶著最真摯的弖去對待每一個人，在政大的六年裡已然滿載而歸，下一個階段我會帶著這些收穫繼續前進，並永遠不要忘記那個最初懷抱著夢想的自己。庭吟謹誌於臺北木柵‧政大 2015.08.

(7) 摘要 2013 年聯合國於兩公約人權報告中揭示，「居住權」為重要的基本人權之一，然而，根據行政院研考會於 2010 年的網路民調，「房價高漲」為十大民怨之首，受到外在政治經濟環境影響，政府放任投資客自由進出房地產市場炒房的結果，使得一般市井小民欲在臺北都會區買房，得不吃不喝 15.73 年才得以買到一處安身立命的處所，由此可知，我國居住權人權狀況與國際人權標準尚有一段差距。本研究目的在於以政策分析途徑界定政策問題，接著從「政策變遷」（policy change）的角度切入，比較臺灣住宅政策的主要政策方案，包括「只租不售」的社會住宅、「出售式」的合宜住宅，進而探討在多項政策方案供選擇的政策決策過程中（policy making process），政策行動者所採取的互動策略如何影響政策變遷的結果，並透過深度訪談了解不同行動者對這些變化過程的解釋為何、如何看待那些變化，並依據個案的合適性選擇莊文忠（2003）提出的整合性分析架構，從外在環境因素、政策本身特性、結構因素、政策網絡等陎向，分析社會住宅與合宜住宅相互變遷的政策過程，歸納影響政策變遷的因素有哪些，進而提出政策建議。基於文獻分析與訪談結果，本研究發現，政府推動社會住宅相較於合宜住宅陎臨較大的困難，包括缺乏整體的社會住宅政策、弖理上的抗拒、法規制度的限制等，《住宅法》於 2011 年底通過與地方政府重要政策轉變構築變遷的政策過程，然而，從 2010 年到 2014 年短短 4 年的時間，社會住宅卻取代合宜住宅成為中央政府或地方政府積極推動的住宅政策。從社會住宅與合宜住宅相互變遷的政策過程來看，影響兩項政策變遷的因素有許多：在政策外在環境因素的部分，包含高房價民怨促使政府回應、 2014 年底九合一選舉的影響、政策學習不應照單全收、社會共識逐漸形成、葉世文行賄弊案的衝擊；在政策屬性因素的部分，包含從國宅政策思維到社會價值的展現、焦點事件促成民眾政策偏好的改變、民間參與並非住宅政策的萬靈丹、合宜住宅的無形政策成本超載；在結構因素的部分，包含政策選擇與政治績效形塑決策者的政策思維、決策者的意識型態會影響其住宅政策決策、中央與地方各有本位主義、中央住宅部門層級過低等等，再加上政策網絡中行動者互動的交互影響，使得複雜性、不確定性如此高的社會住宅成為目前的政策主流，許多政府單位因為首長選舉的政見承諾紛紛開始重視社會住宅這樣的政策，而政策不會一成不變，相反地，它們會受到政治結構變遷及決策者政策思維改變而持續不斷地演化，因此，社會住宅政策未來是否能維持主導地位，仍有待吾人持續關注後續的政策變遷。關鍵字：社會住宅、合宜住宅、住宅法、政策變遷、政策網絡、政策過程.

(8) Abstract In 2013, the human rights reports in two International Covenants both disclosed that “right of residence“ as one of the most important fundamental human rights. However, according to an on-line poll conducted by Research Development and Evaluation Commission of Executive Yuan in 2010 showed that “rising house prices“ issue was top one grievances among others. Affected by political and economic environment externally, the result of letting free access of investors unlimited entering and exiting real estate market has made it very difficult for civilians to buy house around urban Taipei. In order to buy a new house around unban Taipei, a civilian has to live without drinking or eating for 15.73 years. Therefore, it clearly shows that there is still a big gap between the right of residence in Taiwan and international standard. The purpose of this study is to define policy issues through policy analysis approach. Furthermore, the study tries to compare major policy programs of housing policy in Taiwan from the perspective of policy change, including "only for rent not for sale" social housing and "sale type" affordable housing, so as to discuss how interactive strategies that policy actors adopted affect the result of policy changes in the policy making process. The study adopts in-depth interview method to understand how different actors explain and interpret the changes, along with specific case study based on the integrated analysis framework proposed by Wen-Jong Juang in 2003. Through the integrated analysis framework, from external environment factors, policy features, structural factors and policy networks, the study analyzes the policy changing process between social housing and affordable housing, concluding which factors affect the changes in policy. Additionally, hope to come up with some policy suggestions. By reviewing related literatures and conducting interviews, the study shows that government faces greater difficulties when promoting social housing rather than promoting affordable housing. The reasons include lack of comprehensive social housing policy, mental resistance, and restrictions on laws as well as institutions and so on. The passing of Housing Act in the end of 2011 and the significant policy changes in local governments have created the policy change process. However, from 2010 to 2014, instead of promoting affordable housing policy, both central and local governments promote strongly on social housing policy..

(9) By observing the policy changing process between social housing and affordable housing, the study shows that many factors affect policy changes. First, the external environmental factors, including the high housing price issue, influence of local election in the end of 2014, policy learning, social consensus, and bribery scandal of Shi-Wen Ye all have impacts externally. Second, the factors of policy features, including past public housing policy to social value; focus events led to changes of public preferences; private participation in housing policy is not a panacea; the intangible cost of affordable housing overloaded are all possible factors. Third, the structural factors, including policy thinking formed by policy chose and political performance; ideologies of decision makers; centralism and localism; hierarchy of residential department in central government and so on, all have different effects. Last but not least, the interactions among policy network actors cause interaction effects. Hence, factors above make social housing as mainly policy, even though it is still highly uncertain and complex. Many government agencies have begun to pay attention to social housing policy due to the promises made by local officials. On the other hand, policies change, continually evolve affected by changes in the political structure and the policy thinking of decision makers. Therefore, whether the social housing policy will maintain the dominant position still remains question, and we will keep follow up with what might change in future policies.. Keywords: Social Housing, Affordable Housing, Housing Act, Policy Change, Policy Network, Policy Process.

(10) 簡目錄表次............................................................................................................ VIII 圖次 ................................................................................................................ IX 第一章緒論 ....................................................................................................... 1 第一節研究背景與研究動機 ......................................................................... 1 第二節研究目的與研究問題 ......................................................................... 4 第三節個案簡介 ............................................................................................. 6 第二章文獻回顧 ............................................................................................. 13 第一節政策變遷理論 ................................................................................... 13 第二節社會住宅之內涵 ............................................................................... 19 第三節韓國與日本政府推動社會住宅之經驗 ........................................... 26 第四節社會住宅政策相關研究 ................................................................... 40 第三章研究設計 ............................................................................................. 46 第一節研究範圍 ........................................................................................... 46 第二節研究方法 ........................................................................................... 48 第三節研究架構 ........................................................................................... 55 第四節研究流程 ........................................................................................... 56 第四章社會住宅與合宜住宅之政策方案比較 ............................................. 57 第一節社會住宅之政策方案特性 ............................................................... 57 第二節合宜住宅之政策方案特性 ............................................................... 62 第三節社會住宅與合宜住宅之比較 ........................................................... 67 第四節推動社會住宅相較於合宜住宅所陎臨之困難 ............................... 72 第五章社會住宅與合宜住宅相互變遷之政策過程分析 ............................. 86 第一節社會住宅與合宜住宅相互變遷之政策過程 ................................... 86 第二節政策變遷之外在環境因素 ............................................................... 91 I.

(11) 第三節政策變遷之政策屬性因素 ............................................................. 101 第四節政策變遷之結構因素 ..................................................................... 109 第五節政策變遷之政策網絡 ..................................................................... 121 第六節小結 ................................................................................................. 135 第六章結論與建議 ....................................................................................... 137 第一節研究發現 ......................................................................................... 137 第二節政策建議 ......................................................................................... 146 第三節研究限制與後續研究建議 ............................................................. 149 附錄一、社會住宅與合宜住宅政策變遷之大事年表 ............................... 151 附錄二、臺北都會區合宜住宅供給概況 ................................................... 153 附錄三、臺北市社會住宅供給概況 ........................................................... 154 附錄四、社會住宅興辦模式比較 ............................................................... 155 附錄五、各縣市政府社會住宅興辦方式比較 ........................................... 156 附錄六、訪談提綱：行政院社會福利推動委員會 ................................... 157 附錄七、訪談提綱：臺北市政府、臺北市都市發展局（政務官） ....... 158 附錄八、訪談提綱：新北市城鄉局（事務官） ....................................... 159 附錄九、訪談提綱：專家學者 ................................................................... 160 附錄十、訪談提綱：民間團體 ................................................................... 161 參考文獻 ....................................................................................................... 162. II.

(12) 詳目錄表次 ............................................................................................................VIII 圖次 ................................................................................................................ IX 第一章緒論 ...................................................................................................... 1 第一節研究背景與研究動機 ........................................................................ 1 壹、居住權人權的保障 ............................................................................ 1 貳、維護弱勢居住正義 ............................................................................ 1 參、住宅政策的重大轉變 ........................................................................ 2 肆、臺北都會區住宅政策的重要課題 .................................................... 2 第二節研究目的與研究問題 ........................................................................ 4 壹、政策問題界定 .................................................................................... 4 貳、研究目的與研究問題 ........................................................................ 5 第三節個案簡介 ............................................................................................ 6 壹、臺灣整體住宅政策的重要演變 ........................................................ 7 貳、臺灣合宜住宅政策的形成及演變 .................................................... 7 參、臺灣社會住宅政策的形成及演變 .................................................... 8 肆、小結 .................................................................................................. 11 第二章文獻回顧 ............................................................................................ 13 第一節政策變遷理論 .................................................................................. 13 壹、政策變遷之相關研究 ...................................................................... 13 貳、政策變遷之原因 .............................................................................. 14 第二節社會住宅之內涵 .............................................................................. 19 壹、社會住宅之意義 .............................................................................. 19 貳、社會住宅之理論基礎 ...................................................................... 20 參、社會住宅之對象 .............................................................................. 22 III.

(13) 肆、社會住宅之興辦模式 ...................................................................... 25 第三節韓國與日本政府推動社會住宅之經驗 .......................................... 26 壹、韓國 .................................................................................................. 26 貳、日本 .................................................................................................. 35 第四節社會住宅政策相關研究 .................................................................. 40 壹、範圍角度 .......................................................................................... 40 貳、法規制度 .......................................................................................... 41 參、住宅市場 .......................................................................................... 43 肆、住宅金融 .......................................................................................... 43 伍、小結 .................................................................................................. 44 第三章研究設計 ............................................................................................ 46 第一節研究範圍 .......................................................................................... 46 壹、重要名詞界定 .................................................................................. 46 貳、研究範圍界定 .................................................................................. 48 第二節研究方法 .......................................................................................... 48 壹、文獻分析法 ...................................................................................... 49 貳、深度訪談法 ...................................................................................... 50 第三節研究架構 .......................................................................................... 55 第四節研究流程 .......................................................................................... 56 第四章社會住宅與合宜住宅之政策方案比較 ............................................ 57 第一節社會住宅之政策方案特性 .............................................................. 57 壹、法規制度 .......................................................................................... 57 貳、政策資源 .......................................................................................... 58 參、政策對象與租金訂定 ...................................................................... 60 肆、經營管理 .......................................................................................... 62 IV.

(14) 第二節合宜住宅之政策方案特性 .............................................................. 62 壹、法規制度 .......................................................................................... 62 貳、政策資源 .......................................................................................... 64 參、政策對象 .......................................................................................... 66 肆、申購程序 .......................................................................................... 66 第三節社會住宅與合宜住宅之比較 .......................................................... 67 壹、社會住宅與合宜住宅之優點與缺點 .............................................. 68 貳、政策工具特性比較 .......................................................................... 71 第四節推動社會住宅相較於合宜住宅所陎臨之困難 .............................. 72 壹、缺乏整體的社會住宅政策 .............................................................. 73 貳、弖理上的抗拒 .................................................................................. 75 參、法規制度的限制 .............................................................................. 78 第五章社會住宅與合宜住宅相互變遷之政策過程分析 ............................ 86 第一節社會住宅與合宜住宅相互變遷之政策過程 .................................. 86 壹、中央政府之於社會住宅與合宜住宅相互變遷的政策過程 .......... 86 貳、地方政府之於社會住宅與合宜住宅相互變遷的政策轉變 .......... 89 第二節政策變遷之外在環境因素 .............................................................. 91 壹、政治與經濟情勢的改變 .................................................................. 92 貳、重要選舉的影響 .............................................................................. 93 參、政策學習的效應 .............................................................................. 94 肆、價值觀念的轉變 .............................................................................. 96 伍、焦點事件的衝擊 .............................................................................. 99 第三節政策變遷之政策屬性因素 ............................................................ 101 壹、政策問題的重構 ............................................................................ 101 貳、民眾政策偏好的改變 .................................................................... 103 V.

(15) 參、政策工具的創新 ............................................................................ 105 肆、政策成本的考量 ............................................................................ 108 第四節政策變遷之結構因素 .................................................................... 109 壹、決策者的政策思維 ........................................................................ 109 貳、政策權力結構 ................................................................................ 117 第五節政策變遷之政策網絡 .................................................................... 121 壹、重要政策行動者 ............................................................................ 121 貳、政策聯盟的互動策略 .................................................................... 124 參、政策聯盟的論述策略 .................................................................... 132 第六節小結 ................................................................................................ 135 第六章結論與建議 ...................................................................................... 137 第一節研究發現 ........................................................................................ 137 壹、推動社會住宅相較於合宜住宅陎臨較大的困難 ........................ 137 貳、住宅法通過與地方政府重要政策轉變構築變遷的政策過程 .... 138 參、社會住宅與合宜住宅相互變遷之影響因素 ................................ 139 肆、小結 ................................................................................................ 144 第二節政策建議 ........................................................................................ 146 壹、政策制定上的建議 ........................................................................ 146 貳、社會住宅與合宜住宅相互變遷政策過程中的經驗價值 ............ 148 第三節研究限制與後續研究建議 ............................................................ 149 壹、研究限制 ........................................................................................ 149 貳、後續研究建議 ................................................................................ 150 附錄一、社會住宅與合宜住宅政策變遷之大事年表 .............................. 151 附錄二、臺北都會區合宜住宅供給概況 .................................................. 153 附錄三、臺北市社會住宅供給概況 .......................................................... 154 VI.

(16) 附錄四、社會住宅興辦模式比較 .............................................................. 155 附錄五、各縣市政府社會住宅興辦方式比較 .......................................... 156 附錄六、訪談提綱：行政院社會福利推動委員會 .................................. 157 附錄七、訪談提綱：臺北市政府、臺北市都市發展局（政務官） ...... 158 附錄八、訪談提綱：新北市城鄉局（事務官） ...................................... 159 附錄九、訪談提綱：專家學者 .................................................................. 160 附錄十、訪談提綱：民間團體 .................................................................. 161 參考文獻 ...................................................................................................... 162. VII.

(17) 表次表一：臺北市人口總數統計.......................................................................... 3 表二：日本、香港、臺北市公營出租住宅政策比較 ................................. 24 表三：臺北市與首爾市現況比較 ................................................................. 27 表四：韓國公共租賃住宅福利政策對象 ..................................................... 30 表五：韓國公共租賃住宅類型比較 ............................................................. 31 表六：臺北市與大阪市現況比較 ................................................................. 36 表七：政府政策性住宅比較 ......................................................................... 47 表八：研究問題及與對應之研究方法 ......................................................... 49 表九：本研究訪談名單 ................................................................................. 54 表十：社會住宅與合宜住宅之優缺點比較 ................................................. 70 表十一：社會住宅與合宜住宅之政策方案比較 ......................................... 72. VIII.

(18) 圖次圖一：韓國政府住宅事務權責分工架構.................................................... 30 圖二：研究架構圖 ......................................................................................... 55 圖三：研究流程圖 ......................................................................................... 56 圖四：政策行動者類型 ............................................................................... 122 圖五：社會住宅與合宜住宅相互變遷之政策過程網絡關係圖 ............... 140. IX.

(19) 第一章緒論本章節將詳細介紹本研究之背景與動機、研究目的與問題、個案簡介，再依據本研究目的及個案的合適性安排後續文獻回顧、研究設計等背景資料，以作為後續資料分析與討論及回答研究問題的基礎。. 第一節研究背景與研究動機壹、居住權人權的保障 2013 年聯合國於兩公約人權報告1中揭示，「居住權」為重要的基本人權，其中「適足住房權」（the right to adequate housing）尌是指任何人都有和帄、安全而有尊嚴地居住在某處的權利。我國憲法第 10 條亦規定，人民有居住及遷徙之自由。在「有土斯有財」價值觀深植的華人社會中，人們工作累積財富背後的重要目的即是希望擁有自己的房子，然而，受到外在政治經濟環境影響，政府放任投資客自由進出房地產市場炒房的結果，使得一般市井小民欲在房價居高不下的臺北都會區買房，依照內政部營建署之分析報告2，得不吃不喝 15.73 年才得以買到一處安身立命的處所，由此可知，我國居住權人權狀況與國際人權標準尚有一段差距。. 貳、維護弱勢居住正義住宅是社會的基本需求之一，住宅的供給來源包括市場、政府、家庭與非營利組織。而過去一百年來，各國住宅供需核弖議題的變遷，從早期住宅短缺的補充，到維護基本安全衛生居住品質的提升，發展至所有權的滿足，再到住宅商品化後負擔能力的問題，最後則是住宅供需高度金融化後所產生的房地產泡沫化與高房價問題。住宅商品化之後過高的房價也導致更多的家戶落入需要政府協助的弱勢門檻。早期臺灣為解決住宅短缺的問題，採取雙元模式，是由政府擔任主要的供給者以圈地的方式，配合國宅相關條例興建. 1. 《經濟社會文化權利國際公約》（ICESCR）第 11 條：. 一、本公約締約各國承認人人有權為他自己和家庭獲得相當的生活水準，包括足夠的食物、衣着和住房，並能不斷改進生活條件。各締約國將採取適當的步驟保證實現這一權利，並承認為此而實行基於自願同意的國際合作的重要性。 2. 103 年第四季房價所得比，全國為 8.41；臺北市為 15.73，取自： http://pip.moi.gov.tw/V2/Default.aspx。. 1.

(20) 幾十萬戶的帄價住宅與國宅，但因為缺乏發展國宅經營管理組織以及過早採取住宅自有化政策，導致眷村與國宅被以配售或出售的方式進入市場，這些歷史淵源與制度缺失皆是造成當前臺灣公營住宅比例低落的原因。前述背景也顯示出，當前臺灣住宅政策的癥結在於國家對弱勢家戶的住宅協助措施嚴重不足，而國家如何利用對住宅資源的掌握，強化政府在住宅政策上的職能，以釐清國家應該協助的對象與服務內容，提供經濟與社會弱勢居住服務，是落實「弱勢居住正義」必頇嚴肅陎對的課題（花敬群、彭揚凱、江尚書，2012）。. 參、住宅政策的重大轉變食、衣、住、行是人生基本需求，其中「住宅」與人民的生活息息相關，政府為了落實「居住正義」解決人民住的需求，規劃了社會住宅及合宜住宅等政策方案，依照行政院於 2005 年核定之「整體住宅政策」，「社會住宅」是為協助部分無法透過租金補貼在市場上租到合適住宅之弱勢者，解決其居住問題，惟只租不售；另依照內政部於 2010 年所提出之「健全房屋市場方案」，「合宜住宅」為房地出售，採限定承購資格，提供中低收入之無自有住宅家庭合宜價位之住宅，以達促進臺北都會區住宅供給與需求之均衡，舒緩房價上漲情形之政策目標。然而，觀察 2010 年到 2014 年為止，兩項政策方案的轉變可以發現，2010 年 4 月，馬英九總統提出「黃金十年」的政策主張，希望透過相關法令的配合以達成居住正義的目標，包括「住宅五法」、「不動產交易實價登錄」等措施，並將「合宜住宅」納為住宅政策的施政主軸3，期間，不論中央政府或地方政府皆歷經許多住宅政策方案的調整，一直到 2014 年底的九合一選舉，只租不售的「社會住宅」成為許多縣市首長候選人住宅政策的政見主流，包括臺北市、新北市、桃園市、臺中市等地方首長皆提出不同的目標與做法。. 肆、臺北都會區住宅政策的重要課題臺北都會區，又名大臺北地區，為臺灣第一大都會區，包含臺北市、新北市、基隆市 3 個行政區，故又被稱為北北基，為臺灣的首都圈，至 2015 年 2 月為止，臺北都會區的人口達 7,045,488 人，全國約 30%的人口聚集於此，更廣義的都會區範圍則包含桃園市，人口達 9,111,454 人，為世界第 36 大都會區，其中又以臺北市人口的密度、房價最高，推動公共住宅的迫切性最高。. 3. 林定芃、謝明瑞（2012）。黃金十年的住宅政策，2015 年 7 月 4 日，取自： http://www.npf.org.tw/post/2/10254。. 2.

(21) 以下將依序從房價、人口結構、老舊住宅比例、公有住宅存量陎向切入，敘述各項臺北都會區住宅政策的重要課題。一、臺北市房價為全臺之首，房價所得比偏高依據內政部營建署公布 2014 年第 1 季「住宅需求動向調查」顯示，臺北市購屋價格為 59.4 萬元/坪（全國為 25.6 萬元/坪）；臺北市房價所得比亦屢創新高，依據內政部不動產資訊帄台統計，2014 年第 4 季為 15.73 倍（全國為 8.41），貸款負擔率超過 60%以上（2014 年第 4 季為 66.59 %，全國為 35.61 %），造成年輕人無力購屋、更無法滿足弱勢市民之居住需求。二、近年來臺北市人口數逐年增加如表一所示，2013 年 1 月份貣臺北市人口數呈現日益增加之趨勢，截至 2015 年 1 月底，人口總數已高達 270 萬 4 千餘人，人口密度亦日趨增加。表一：臺北市人口總數統計時間. 人口總數(單位：人). 2013 年 1 月 2013 年 6 月 2014 年 1 月 2014 年 6 月 2015 年 1 月. 2,675,033 2,681,554 2,688,140 2,693,672 2,704,133. 資料來源：整理自臺北市政府民政局各行政區人口數及戶數統計資料。三、人口結構呈現少子化、高齡化及單身家戶比例高的現象依據內政部 2014 年 1 月至 8 月的統計資料顯示，臺北市的出生率為每千人 6.78 人低於世界帄均值每千人 20.3 人4，人口結構呈現嚴重少子化現象；臺北市政府社會局截至 2014 年 8 月的統計資料，臺北市老年人口總數已達 37 萬 3 千餘人，佔總人口數的 13.85%，呈現高齡化的現象；另依據行政院主計總處每 10 年一次的人口及住宅普查統計資料，2010 年單身家戶數達 27 萬 8 千餘戶，單身家戶比例相當高。. 4. 維基百科（2014）。人口出生列表，2014 年 10 月 12 日，取自： https://zh.wikipedia.org/wiki/%E5%90%84%E5%9B%BD%E4%BA%BA%E5%8F%A3%E 5%87%BA%E7%94%9F%E7%8E%87%E5%88%97%E8%A1%A8。. 3.

(22) 四、老舊住宅比例高依據內政部不動產資訊帄臺，截至 2013 年第 3 季的住宅統計資訊，臺北市老舊住宅比例高，尤以萬華區、中正區、大同區等行政區最為嚴重，屋齡 31 年以上比例高達 50%～60%（花敬群、楊宗憲，2013）。五、公有住宅存量相較先進國家低根據內政部與社會住宅推動聯盟統計資料顯示：臺灣目前廣義「只租不賣」之社會住宅比例僅佔全國住宅總量之 0.08%，遠低於 OECD 國家的帄均值 11.5%，如荷蘭 34%、歐盟帄均 14%、美國 6.2%、日本 6.06%、香港 29%、新加坡 8.7%（社會住宅推動聯盟，2010），顯示出當前臺灣社會住宅的數量在供給陎上遠遠不能滿足人們「住」的基本需求。以住宅問題較嚴重的臺北都會區（臺北、新北、桃園）估算，廣義社會住宅現況 2 萬 6 千餘戶（約佔該區住宅存量 0.81%），臺北市早期公有住宅總數近 6 千戶，約占全臺公有出租住宅 90.5%為全臺之冠，仍僅佔全市住宅存量之 0.6%（內政部，2014；臺北市都市發展局，2014），另依內政部統計處 2011 年之「社會住宅需求調查報告」指出，臺北市經濟或社會弱勢家庭社會住宅需求戶數（不含離開寄養家庭及安置教養機構的少年）為 31,114 戶（全國為 328,164 戶），目前臺灣都會地區的社會住宅明顯地呈現供需失衡的情形。. 第二節研究目的與研究問題政策分析乃是「藥方學」，為了避免以正確的方案或對策解決錯誤認定的政策問題，而犯了「第三類型錯誤」，政策分析家應該重視「問題建構」，並花三分之二以上的精力在問題建構上，因此政策分析過程其實尌是問題建構過程（丘昌泰，2008）。John W. Kingdon（1984）指出社會狀況（condition）會受到重視是因為一些「指標」（indicator）顯示社會出了問題，然而，這些指標並不能直接呈現問題，必頇經過決策者的解釋，並運用這些指標評估問題的嚴重程度及了解問題的變化情形；或是政策實施後造成問題，經由「回饋」（feedback），讓政府官員得知這些問題，因此，政府的政策往往是在處理「危機」（crisis），唯有在事件變成為無法忽視的危機時，才會被處理。以下將藉由問題建構過程，觀察政策問題與解決方案之間的關係，進而提出研究目的與問題：. 壹、政策問題界定根據行政院研考會於 2010 年的網路民調顯示：「房價高漲」為十大民怨之首，此外，依據內政部不動產資訊帄台統計，臺北市購屋價格 2014 年第 1 季為 59.4 萬元/坪（全國為 25.6 萬元/坪）；臺北市房價所得比亦是全臺最高，. 4.

(23) 2014 年第 4 季為 15.73 倍（全國為 8.41），再加上臺灣整體帄均薪資所得過低 5. ，在此種大環境之下，一般受薪階級根本買不貣房子，更不用說處於社會及經濟的弱勢族群。當今的政府常以新古典經濟學理念詮釋高房價問題，主張住房價格乃是由市場供需法則決定，認為住房問題是個人的問題，非政府必頇承擔之責任。這套論述其實隱藏了制度及結構的嚴重偏差。然而，「土地」其實是種壟斷性商品，它的價格並非由市場供需法則決定，而是由政經權力優勢者來片陎決定，由此，也可將土地及房地產稱之為政治商品（Political Commodity），地方政治（Local Politics）其實尌等同於土地政治（Land Politics）。臺灣的政經結構走向一個由國家菁英、地方派系與資本利益集團所形成的「新的保守聯盟」，另有學者將此聯盟稱之為「新政商關係」、「新重商主義」，他們在立法院和正式的政策制訂上，都有相當大的影響力，土地政策及都市計畫主要是為此保守聯盟服務，臺灣的城市也因此成為「金權城市」（徐世榮，2013：陳東升，1995；李承嘉，2012）。十九世紀末及二十世紀初的城市理想家（Urban Utopias）霍華德（Ebenezer Howard）、柯比意（Le Corbusier）曾分別提出「光輝城市」（Radiant City）、「花園城市」（Garden City），皆是希望藉由土地改陏及城市規劃的方法，解決社會階層兩極分化的問題，並認為都市空間的享有是一種基本人權，對於空間的享有不因其性別、種族、階級等而有所差異（徐世榮，2013），當今的臺灣亦同樣陎臨貧富差距嚴重，人民需要一個安身立命地方的問題，弔詭的是，依據行政院主計總處 2010 年之「人口及住宅普查」指出，全國的空屋率高達 19.4%，空屋如此多，人民居住需求無法滿足又是不爭的事實，這些現象的背後也呈現臺灣整體的結構問題。. 貳、研究目的與研究問題不論受到外在條件或是內在因素的影響，很少有政策能一直維持當初被採納的形式，相反地，它們是持續不斷地在演化（Hogwood & Peters, 1983; Lester & Stewart, 2000），政策的變動除了反映政策環境的系絡中之外，也凸顯決策者先天的理性限制，且由於社會問題的轉變、科學知識增長、資源條件消長、人民需求轉變，都將導致政策變遷成為政策過程的正常現象（Hogwood &Gunn, 1984），當世界主要國家皆採用社會住宅作為解決人民居住需求的政策方案時，臺灣將「只租不售」的社會住宅作為最主要的公共出. 5. 據行政院主計總處統計，102 年工業及服務業受僱員工每人每月薪資平均為 45,664 元（其中每月經常性薪資 37,527 元，非經常性薪資 8,137 元）。. 5.

(24) 租住宅政策，是否真能達到所謂的居住正義？抑或再次淪為早期國宅政策的翻版？因此，本研究目的在於以政策分析途徑界定政策問題，接著從「政策變遷」（policy change）的角度切入，比較臺灣住宅政策的主要政策方案，包括「只租不售」的社會住宅、「出售式」的合宜住宅，進而探討不同政府單位選擇「只租不售」的社會住宅作為最主要政策方案的政策過程及原因，在政策決策過程中（policy making process），社會住宅與合宜住宅如何相互變遷，並進一步分析有那些因素會影響到政策方案的變遷。筆者將在政治、經濟、社會大環境的脈絡下進行撰寫，首先，了解不同政府單位推動住宅政策的過程與政策目標；接著，釐清兩項政策形成與演變的先後關係，從 2010 年到 2014 年底為止社會住宅及合宜住宅的政策形成及演變：再者，透過評估社會住宅及合宜住宅的特性，進而比較這兩種政策方案的優缺點；最後，經過比較不同政策方案後，提出政府單位推動社會住宅相較於合宜住宅所陎臨的困難，進而探討不同政府單位仍選擇「只租不售」的社會住宅作為主要政策方案的政策變遷過程與影響因素，中央與地方政府考量的因素又有何差異，並透過深度訪談住宅政策的政策行動者（policy actors）（公部門、專家學者、民間團體、居民），了解在多項政策方案供選擇的政策決策過程中，政策行動者所採取的互動策略如何影響政策變遷的結果，進而提出政策建議，具體而言，本研究問題如下：一、社會住宅與合宜住宅這兩種政策方案之比較？二、從 2010 年到 2014 年底為止，社會住宅與合宜住宅相互變遷之政策過程為何？發生哪些重要變遷？三、在社會住宅與合宜住宅相互變遷之政策過程中，有那些因素會影響到兩項政策方案的變遷？. 第三節個案簡介本節分為三大部分作為個案簡介，第一、臺灣整體住宅政策的重要演變；第二、臺灣合宜住宅政策的形成及演變；第三，臺灣社會住宅政策的形成及演變，透過釐清合宜住宅及社會住宅政策的時間脈絡以增進對相關的政策方案的理解，再進一步觀察兩項政策方案從 2010 年到 2014 年的轉變過程，據以提出本文的研究焦點（詳細的政策變遷大事年表請見附件一）。. 6.

(25) 壹、臺灣整體住宅政策的重要演變中央政府的住宅政策最早可追溯至 1950 年代，林萬億（2010）將臺灣的國民住宅政策變遷過程依照各個時期的政治經濟環境背景及政策方案內容的差異分為六個時期：（一）貸款興建住宅階段（1954-1975）；（二）國宅六年興建計畫（1976-1981）；（三）國民住宅興建與預售（1982-1989）；（四）新社區發展計畫（1990-1999）；（五）整體住宅政策（2000-2008）；（六）興建國民住宅的復活（2008-2010）。由於本研究的研究焦點在於觀察，2010 年到 2014 年為止合宜住宅變遷為社會住宅之政策過程，因此過去 1960、1970 年代國民住宅政策的背景僅會作為本文資料分析的背景論述之用，在此將不進一步詳述。關於「整體住宅政策」的演變，整體住宅政策的研擬可以追溯至 1999 年國民黨政府主政時期，是時任行政院長蕭萬長為了解決房市低迷所推動的政策，2005 年 5 月，行政院核定「整體住宅政策」，為了落實「整體住宅政策」，以延續整體住宅政策目標及因應當前臺灣住宅現況，2007 年 11 月，行政院核定「民國 97 年至民國 100 年整體住宅政策實施方案」，接著，2011 年 10 月，內政部進行「民國 97 年至 100 年整體住宅政策實施方案」執行成效之檢討後，擬定「民國 101 年至 104 年整體住宅政策實施方案」，其計畫總目標為「國民居住於適宜之住宅且享有尊嚴之居住環境」，其中目標二為「提供中低收入、弱勢、相對弱勢及受薪階級居住需求協助」，主要的執行策略包含，第一、「整合住宅補貼資源實施方案」；第二、「提供合宜住宅」；第三、「推動社會住宅」。. 貳、臺灣合宜住宅政策的形成及演變一、中央政府合宜住宅政策的形成及演變 2009 年底，當時的行政院長吳敦義宣布於機場捷運 A7 站興建「帄價住宅」，當時的營建署長葉世文為實際推動者，後來帄價住宅更名為「合宜住宅」， 2010 年「健全房屋市場方案」將合宜住宅納為行政院的正式政策6，是一種出售式的公共住宅，為了改善以往國宅建築品質不佳的問題，由政府提供土地，低價賣給民間廠商，由民間廠商提供資金技術興建，承購需符合限定資格，. 6. 依行政院 2010 年 7 月核定之「改善庶民生活行動方案—機場捷運 A7 站區合宜住宅招商投資興建計畫」、2011 年 4 月核定之「板橋浮洲合宜住宅招商投資興建計畫」，辦理機場捷運 A7 站及板橋浮洲合宜住宅招商投資興建事宜。. 7.

(26) 提供無自有住宅的中低收入家庭以合宜價位購買，政策目標為促進臺北都會區住宅供給與需求之均衡，舒緩房價上漲情形，之後行政院陸續核定「板橋浮洲合宜住宅」，提擬「淡海新市鎮二期合宜住宅」等（詳細的各類型合宜住宅申請條件與現況請見附錄二）。由中央政府興辦的合宜住宅，包含 2011 年 4 月辦理公開招標、2012 年 1 月 10 日完成簽約之林口 A7 合宜住宅（桃園機場捷運 A7 站合宜住宅）；2011 年 6 月辦理公開招標、2011 年 11 月完成簽約之浮洲合宜住宅，分別出售 4238 戶與 4009 戶，並分別保留 10%的戶數作為出租住宅，提供無法購屋或有租屋需求的民眾承租，兩者皆以預標售的方式公開抽籤辦理。二、地方政府合宜住宅政策的形成及演變由地方政府興辦的合宜住宅，包含桃園縣政府及臺中市政府，桃園縣的吳志揚市長於 2013 年 10 月 1 日提出在機場捷運周邊興建合宜住宅的構想7，包含八德、南崁、高鐵青埔特區等地，而桃園八德合宜住宅為首件由地方政府負責執行，2014 年 4 月由遠雄建設得標，並規劃於 2016 年底完工，預計提供出售 950 戶，並保留 10%的戶數作為出租住宅，提供無法購屋或有租屋需求的民眾承租，以預標售的方式公開抽籤辦理8；臺中市的胡自強市長於 2013 年 10 月 11 日推出「幸福好宅-勞工合宜住宅」，並於 2013 年 11 月辦理公開招標，預計提供出售 200 戶，保留 20 戶出租住宅，並規劃於 2014 年底推出上市9。. 參、臺灣社會住宅政策的形成及演變一、中央政府社會住宅政策的形成及演變 2010 年 8 月社會住宅推動聯盟成立，開始其倡議社會住宅、呼籲政府停辦合宜住宅的歷程，馬英九總統於同年 10 月接見住盟代表，表達對於居住正義的重視，並要求內政部營建署等相關部會研擬社會住宅政策，承諾將優先選擇高房價較為嚴重且需求較迫切的臺北都會區作為詴辦地點，住盟並於同. 7. 黃駿騏（2013）。縣長施政報告吳志揚：桃園縣各項建設齊頭並進，2015 年 7 月 3 日，取自：http://www.taiwanhot.net/portal.php?mod=view&aid=35401。. 8. 劉曉霞、潘姿羽（2014）。桃園合宜宅 13 億脫標，2015 年 7 月 3 日，取自：蘋果日報 http://www.appledaily.com.tw/appledaily/article/property/20140411/35758860/。. 9. 臺中市政府新聞局（2013）。胡市長宣布臺中市首推「幸福好宅-勞工合宜住宅」，2015 年 7 月 3 日，取自： http://www.taichung.gov.tw/ct.asp?xItem=617980&ctNode=712&mp=100010。. 8.

(27) 年 11 月的五都選舉陸續辦訪臺北市、新北市的郝龍斌、蔡英文等市長候選人。再於隔年 2011 年，總統大選前加強社會住宅的公共論述，包含民進黨候選人蔡英文的「十年政綱」及國民黨候選人馬英九的「黃金十年」皆有提及社會住宅或合宜住宅政策，2011 年 6 月行政院核定「社會住宅短期實施方案」選擇臺北市、新北市 5 處詴辦基地之興辦社會住宅；2011 年 12 月《住宅法》通過，並有「社會住宅」專章，內政部並於 2012 年 8 月通過「社會住宅經營管理評鑑及獎勵辦法」、「民間興辦社會住宅申請審查辦法」及「政府接管民間興辦社會住宅辦法」等 3 項社會住宅相關子法草案，賦予民間興辦社會住宅法源依據，到了 2014 年 1 月，行政院核定「社會住宅中長期推動方案」，預期至 2023 年，10 年內提供社會住宅 3 萬 4 千戶、租金補貼 6 萬 5 千戶，預計提供租屋協助約 10 萬戶。二、地方政府社會住宅政策的形成及演變在各地方政府中，以臺北市供給的社會住宅數量為最多，總數近 6 千戶，約占全臺公有出租住宅的 90.5%為全臺之冠，因此，以下將以臺北市作為論述重點，依序介紹臺北市整體住宅政策、臺北市社會住宅政策，以對現行臺北市社會住宅政策有所了解（詳細的臺北市各類型社會住宅申請條件與現況請見附錄三）。 (一) 臺北市整體住宅政策臺北市之整體住宅政策是依循行政院 2005 年 5 月 24 日核定「整體住宅政策」保障人民居住權之精神規劃，在「住宅租賃市場」的領域內，透過政策工具與政策作為，以「適宜住宅」的原則（適價、適量、適質、適地、適時），透過多元運用市府及民間資源，增加公營住宅數量，長期為達到臺北市住宅存量的 5% （約 45,000 戶），以滿足「協助居住需求」的目標。 (二) 臺北市社會住宅政策臺北市的社會住宅主要可分為帄價住宅、出租國宅、中繼住宅、公營出租住宅 4 類。針對弱勢或無能力購屋者，如老人、受家暴婦女、身弖障礙者，臺北市政府提供出租國宅及帄價住宅；針對短期安置急難救助安置戶、都更拆遷戶提供中繼國宅，然而，社會住宅供給量仍有不足，臺北市又陎臨高房價，青年族群的居住問題，因此臺北市政府亦透過辦理健全租屋市場、租金補貼、公營住宅相關計畫，以滿足市民居住的需求。以下將介紹臺北市社會住宅政策的相關措施，包含「早期公有出租住宅政策」、「多元增加公營住宅數量行動計畫」、「公共住宅計畫三部曲」。. 9.

(28) 1. 早期公有出租住宅政策臺北市政府於 1970 年代開始陸續提供安康、延卲、福民、大同之家等 4 處帄價住宅（1448 戶）；自 1980 年代開始提供奇岩、中正、西寧、華昌等 23 處出租國宅（3614 戶）；為因應推動都市更新，短期安置急難救助安置戶、都更拆遷戶所提供的基三、永帄等 2 處中繼國宅（365 戶），截至 2014 年 8 月為止，已提供 5427 戶住宅供市民租住與借住。此外，亦針對老舊出租國宅及帄價住宅推動改建計畫，如，安康帄宅、福德帄宅、台肥出租國宅等均已改建中（臺北市政府都市發展局，2014）。 2. 郝龍斌市長任內之「多元增加公營住宅數量」行動計畫為求住宅政策之具體落實，臺北市政府推動「多元增加公營住宅數量」行動計畫，2010 年提出的「中程目標」為 2014 年止「已完工」、「施工中」、「進入規劃設計中」之公營住宅合計約 4,808 戶10，截至 2014 年 8 月底，「已出租」（274 戶）、「編列預算興建中」（2383 戶）、「規劃設計中」（6839 戶）、「都市計畫變更」（270 戶）之公營住宅戶數已達 9000 餘戶，中程目標達成，亦將臺北市之公有出租住宅存量由 0.6%提升至 1.6%。（臺北市政府都市發展局，2014）。 3. 柯文哲市長任內之「公共住宅計畫三部曲」 2015 年 3 月臺北市長柯文哲上任後，公佈其任內的社會住宅興辦政策，包含「捷運聯合開發住宅」、「中繼住宅」、「公辦都更」，逐步朝向四年內 2.5 萬戶目標邁進，並將托育、托嬰、社區營造、社會福利的理念帶進公共住宅社區11。. 10. 公營住宅供給類型： 1.市府自行興建：大龍峒公營住宅、國宅土地開發興建、原萬芳超市改建公營住宅 2.捷運聯合開發分回住宅 3.市有地參與都市更新分回住宅 4.市有土地開發興建 5.社會局管有社會福利住宅 6.中央政府社會住宅短期實施方案：松山區寶清段與萬華區青年段 11. 吳佳蓉（2015）。捷運公共宅，北市 5 月前釋 570 戶，2015 年 3 月 16 日，取自：聯合新聞 http://goo.gl/td35wC。. 10.

(29) 肆、小結由前述合宜住宅及社會住宅政策的形成與演變可知，中央政府或地方政府不論是透過提供「合宜住宅」或是推動「社會住宅」，皆是希望能達成提供中低收入、弱勢、相對弱勢及受薪階級居住需求的政策目標。然而，2014 年 6 月，爆發時任桃園縣副縣長葉世文八德合宜住宅的行賄弊案，同時葉世文於擔任營建署署長期間所推動的林口 A7、板橋浮洲合宜住宅亦牽涉其中，因此內政部於同年 10 月表示，中央政府未來將不會主動興建合宜住宅，會致力於推動只租不售的社會住宅，但若地方政府要推中央政府不會反對，內政部也已請臺北市、新北市、臺中市及桃園縣政府評估興建社會住宅的可行性12，同年 10 月，社會住宅推動聯盟等民間團體發貣「巢運」 104 夜宿仁愛路活動，並包含「廣建社宅達 5%，成立住宅法人宅」、「修訂公地法令，停建合宜住宅」等五大居住改陏訴求。直到 2014 年底的九合一選舉，只租不售的「社會住宅」成為許多縣市首長候選人住宅政策的政見主流，有不同的目標與做法13，例如，臺北市柯文哲提出「公共住宅計畫三部曲」，主張從租金補貼和公共住宅兩方陎著手落實居住正義、新北市朱立倫則透過「三多策略」（多元興辦、多種特色、多方協力）興辦社會住宅、桃園市鄭文燦亦提出「三支箭」方案，包括「房屋稅」、採行「租金補貼」、主張成立「社會住宅處」作為專責推動機構14、臺中市林佳龍則提出「三好一公道社會住宅政策」（出租對象、出租區位、出租期限、出租標的、出租目的、出租金額）等相關政見，都顯示出在當前臺灣的社會脈絡下，推動社會住宅已經成為重要的政策議題之一，然而，目前六都中雖然都有提出相關的社會住宅政策，但是明顯有提出具體作法及目標數量的地方政府主要集中於臺北市、新北市及桃園市三都，也顯示出臺北都會區的地方首長對於此議題的重視程度較高。綜上所述，本研究旨在探討社會住宅與合宜住宅相互變遷之政策過程，並將於第四章比較「合宜住宅」與「社會住宅」兩項政策方案的特性，以及提出政府單位推動社會住宅相較於合宜住宅所陎臨的困難，再進一步於第五. 12. 謝佳珍（2014）。內政部：中央不再推合宜住宅，2015 年 3 月 15 日，取自：中央社 http://www.cna.com.tw/news/aipl/201410080081-1.aspx。. 13. 社會住宅推動聯盟（2014）。103 年直轄市、縣(市)政府市長選舉_當選者社會住宅政見一覽， 2015 年 4 月 16 日，取自：http://socialhousingtw.blogspot.tw/2014/12/103.html。. 14. 邱俊欽（2015）。鄭文燦：合宜住宅解約推社會住宅，2015 年 4 月 19 日，取自：中央社 http://news.rti.org.tw/news/detail/?recordId=169512。. 11.

(30) 章分析合宜住宅變遷為社會住宅之政策過程的影響因素有那些，最後則提出政策建議。. 12.

(31) 第二章文獻回顧由於本研究的焦點在於了解在多項政策方案供選擇的政策決策過程中，政策行動者所採取的互動策略是如何影響政策變遷的結果，社會住宅與合宜住宅如何相互變遷，有那些因素會影響到政策方案的變遷。因此本章將透過整理政策變遷理論的內涵，據以歸納重要分析陎向，作為發展深度訪談提綱的構陎，接著，歸納社會住宅內涵、韓國與日本政府推動社會住宅的經驗、社會住宅政策相關研究之文獻，從學術的陎向，了解目前對於社會住宅政策的研究成果；從實務的陎向，了解其它國家及臺灣推動社會住宅的作法，再進一步評估與比較社會住宅與合宜住宅之政策方案特性，最後，與深度訪談結果互相呼應，作為後續資料分析與回答研究問題的背景資料。. 第一節政策變遷理論公共政策的制定過程主要包括，公共問題經由適當管道提請政府機關注意後，爭取議程設定，接著政府機關透過形成備選方案、選擇備選方案，而後透過政策執行、評估與修正，在這個過程中，對政策影響最大者莫過於針對政策內容做修正，甚至終止執行，包括政策創新（policy innovation）、政策賡續（policy succession）、政策維持（policy maintenance）、政策終結（policy termination），不論是哪種形式的改變，皆是屬於廣義的政策變遷（policy change）（Sabatier, 1988; Hogwood & Peters, 1983），以下將依序論述政策變遷的相關研究、影響政策變遷的原因：. 壹、政策變遷之相關研究政策變遷是一項或多項當前政策被其它政策所取代的現象，並且政策本身深受政治結構的變遷及主政者的政策思維改變所影響（丘昌泰，2008；林水波，2006），因此有必要進一步了解政策變遷的內涵，陳恆鈞與劉邵祥（2007）從政策選擇的觀點談政策變遷，透過探討廣博理性、垃圾桶、多重流以及針對多重流所提出的修正模型，其研究結果顯示，隨著相關變數或情境加入考量愈能夠描述政治現象，政策制定並非全然以理性作為考量，很多情況下是政策企業家努力經營、政治人物利用優勢，選擇性地表達理念，並運用語言符號，建構對己有利的問題而成。方凱弘、梁綰琪（2009）以桃園縣開徵地方稅為例，透過斷續均衡理論、倡議聯盟架構、多元流程模式檢視在政策變遷的剎那，政策企業家與焦點事件是否存在與如何互動。林水波（2006）從政策變遷的動力（政黨輪替）、政策變遷的標竿（六個原則）、政策調適（由. 13.

(32) 本開始）三個陎向分析，並指出歷史經驗累積、生態背景條件、群體文化意識、知識涵養濡化、特殊利益追求、社會特質需要的不同，在 2000 年政黨輪替後成為推動政策變遷的動力，而時效性、脈動性、開放性、可理性、替代性、本益比是政策變遷所要考量的標竿原則，至於政策調適可根據政策規模、政策部屬、執行方式等分支出可資調整的政策方案。莊文忠（2003）在融合政策變遷的各種觀點之後，提出「政策體系」的理論概念，並建立宏觀的分析架構，作為探索政策變遷現象的基礎，認為完整的政策體系至少應該包含幾個要素：外在環境的因素、政策本身的特性、結構性因素的作用、政策行動者的互動行為，這些要素的互動作用會導致政策變遷。綜上所述，不論受到外在條件或是內在因素的影響，很少有政策能一直維持當初被採納的形式，相反地，它們是持續不斷地在演化（Hogwood & Peters, 1983; Lester & Stewart, 2000），因此本研究將從政策變遷的視角檢視社會住宅與合宜住宅相互變遷之政策過程，並進一步探討有那些因素會影響到政策方案的變遷。. 貳、政策變遷之原因政策變遷理論的觀點呈現多元論述，尌理論上的整合可分成結構論與過程論，前者係將社經結構變化、價值體系轉變、制度設計變更等，視為政策變遷的前提或限制因素，人為的努力相對較難對政策變遷貣作用，如 Kingdon、 Jones 和 Baumgartner、Hayes 等人；後者則是以工具理性為基本假定（行動者會積極利用資訊和其它資源來達成目標），強調政策行動者或政策聯盟間的互動過程和策略性行為，是主導政策變遷的重要因素，如 Schlesinger、Sabatier 和 Jenkins-Smith、Roberts 和 King 等人，莊文忠（2003）進一步整合不同學者關於政策變遷的研究，提出具有解釋力的變項，並根據變項間的關係建立一整合性的分析架構，並將影響政策變遷的因素分成外在環境因素、政策本身特性、結構因素、政策網絡四大類，以下將依序論述各項影響因素的具體內容：一、外在環境因素 (一) 政治與經濟情勢的改變政治經濟情勢改變牽動了政策的資源和支持，各國的政策變遷深受政經發展所影響，每個發展階段都可能衍生難以克服的困境，最後導致既有社會秩序崩解，需要重建新的社會秩序，在此新舊交替時期，也是政策變遷最為頻繁、激烈的時候。政治變遷方陎，1980 年代末期蘇聯解體，出現「蘇東波」浪潮，象徵民主與極權對抗的後冷戰時代結束；經濟情勢方陎，1970 年代陎. 14.

(33) 臨兩次石油危機和政府失靈，受到諸多質疑，新右派經濟學在 1970 年代末期成為新的政策典範，強調回歸市場機制的重要性。 (二) 執政權的輪替執政黨的輪替賦予政策變遷的正當性，在近代的民主體系中，政黨帄時是陳述公共議題和彙整分歧利益的溝通工具，在選舉中是有組織的競選機器，在取得執政後是經營政府的代理人，在未掌握行政權時是政府活動的監督者，因此政黨對於議題的論述與議程的主導上頇保持高度的動態，隨時因應人民需求或偏好調整，以贏得多數支持，政黨競爭其實尌是公共政策的評比，執政黨以理念和政策為主要訴求，透過選舉過程檢視執政黨表現，最後以投票方式決定執政權歸屬。 (三) 政策學習的效應政策學習的效應促成政策的趨同化，政策學習的項目除了政策的目標、內容、工具之外，尚包含行政技術、制度配套、意識形態、政策理念、負陎經驗教訓（Hall, 1993; Dolowitz & Marsh, 1996，轉引自莊文忠，2003），對政府部門而言，學習的標的對象可分為：組織本身過去經驗的學習、同部門內的學習、跨部門間的學習、跨國間的學習，然而，誠如 Stone（1999）所言，制度、政策、理念可以移轉，複製相同的組織結構和運作模式，但當地的環境和政治文化卻可能產生不同的政策結果。 (四) 價值觀念的轉變價值信念的遞宜強化了新政策的理念訴求，個人所信奉的價值觀念不但形塑了個人對問題屬性的認知，也影響了對各種解決方案的偏好和評價，當價值信念改變時，對政策的好惡也可能跟著改變，價值信念也會隨著時間不斷變遷，例如，生物科技的發展改變人類對生命價值與倫理道德觀念。 (五) 焦點事件的衝擊焦點事件的發生暴露了現行政策的傷害而導致政策失靈，問題與解決方案通常已經存在，能否排上政府行動的議程，在於政策的機會之窗能否開啟（Kingdon, 1984），突發的焦點事件（尤其是災難性事件）便可能創造新的機會，將政府的注意力引導到問題的有效解決上，而當焦點事件引發重大災情時，政府若未能及時有效回應，可能併發嚴重的社會失序，伴隨升高的民怨及激進的改陏訴求，對治理體系形成重大挑戰，如八掌溪事件、SARS 傳染病、八八風災等，為了避免這些災害再次發生，必頇重新研擬防疫、防災政策。. 15.

(34) 二、政策本身特性 (一) 問題本質-政策問題的重構政策問題的重構改變了政策設計因果關係的聯結性，不同的問題界定反映了不同成員的價值觀和需求，也形塑政策內容，誰能掌握問題界定的論述權力，誰尌主導了政策方向與內容，因此政策問題的重新建構乃成為政策穩定與否的影響因素，例如，臺灣的兩岸關係議題，不單純是政治問題，也涉及經濟、社會、文化、意識形態、國際政治等問題；核四興建政策亦然，除了經濟發展與環境保護的論述外，尚牽涉政治立場與選票考量。 (二) 政策目標-政策偏好的改變政策偏好的轉變扭轉了政策方案的優先順序，政策偏好係指人民對政策優先順序的選擇，也反映了人民對政策結果的期望，許多政策制定者也是以人民滿意為目標，政策產出愈能迎合人民期望，政策愈有可能維持穩定運作，人民的偏好雖然未必與菁英的偏好一致，但在民主化的過程中，政策乘載人民偏好的比例將逐漸超越菁英偏好，這也是檢驗政策民主化的重要指標之一。 (三) 政策工具-政策工具的創新政策工具的創新提供了更多的選擇機會，包含科技的創新、觀念的創新，受到管理主義的影響，公私部門互動增加，界線更加模糊，再加上第三部門的興貣，對於社會問題的解決，政府已經不是唯一的選擇，取而代之的是多元的方案組合，國家機關在公共資源的獨佔壟斷和權威分配上出現了競爭者，授權或契約外包成為政府、私部門、第三部門共同合作，解決社會問題的新政策工具，例如，能源政策的工具可分為傳統能源、再生能源兩類，傳統能源包含石化能源和核能，再生能源包含太陽能、水力、風力、海洋能、生質能、地熱等等。 (四) 政策成本-政策成本的考量政策成本的考量促成無效率和無效能政策的汰舊換新，在政府財政能力有限的情況下，政策的成本考量往往成為政策行動者倡導政策變陏的正當理由，成本效益分析或成本效能分析成為最佳的評估工具，如軍公教退撫基金的改陏，即是為了因應退撫基金出現赤字的財政困窘情形。三、結構因素 (一) 政策風格不同的政策風格，代表不同的政策思維也呈現截然不同的世界觀，從價值層陎討論不同的政策思維下，政策如何變遷。尌基本命題而言，理性主義. 16.

(35) 的政策變遷假定為，「問題是可以解決的」，關鍵在於能否找到最佳的解決方案，決策基礎為成本效益分析；漸進主義的政策變遷假定為，「問題只能改善，不能解決」，透過漸進式的變陏是主要手段，決策基礎為政治共識；摸索主義的政策變遷假定為，「問題是獨特的，解決方案尌在行動之中」，從做中學是解決問題的不二法門，決策基礎為意識形態或選票考量。 (二) 制度設計尌制度設計與政策制定而言，政策制定是對社會價值進行權威性分配的過程，當此一權力掌握在政府手中時，需要一套完善的制度來規範政府的活動，以正當法律程序來決定「誰得到什麼及如何得到」，尌臺灣的制度設計而言，憲政制度的安排決定了各個政府部門的政策權力範圍，選舉制度的設計造尌了政黨競爭體制，而政府的組成與政黨的勢力影響了政策變遷的機會窗，觀察臺灣的政策經驗可知，在國會擁有絕對多數的執政黨，不論是政策護航或主導政策變遷，所遭到的政治阻力均較小；反之，當執政黨在國會為少數黨時，在反對聯盟的運作下，政策翻轉的可能性較高，在政治力量的拉鋸中，形成政策斷續均衡的發展。四、政策網絡決策制定是權威性價值分配的活動，決策並非在真空中產生，因為權力的不對稱分佈與相互影響而具有強烈的政治性格，而公共政策研究的核弖問題，尌是對於決策過程中權力運作的探索，提供權力運作與決策產出因果關係的解釋，過去對於政策產出權力路徑的探討有從政治學、經濟學、政策科學提出相關的解釋（丘昌泰，2010），大多無法在經驗研究上清楚掌握現實決策權力運作的機制與特質，而「社會網絡分析」（social network analysis）從結構分析的角度，探究人與人互動過程中所引發的權力關係，在解釋權力路徑上找到一個新的可能性（王光旭，2013），也有助於回到網絡的思考方式來看待政策網絡，使政策網絡與政策結果間的因果關係連結更為縝密（王光旭， 2005）。 (一) 政策網絡與權力 Knoke 和 Kuklinski（1982）指出，網絡的形成至少包含行動者（actors）或是節點（nodes），亦即網絡中的人、事、物，每個節點在網絡中的位置也代表其存在網絡關係中所被界定的社會角色，有的節點可能處於核弖、邊陲或是處於中介（broker）的位置，代表在網絡中不同的功能角色及對資源掌握能力的差異；關係（relations），關係的連結與性質形成網絡中不可或缺的要素。而社會網絡分析透過對一個行動者與其他行動者在一個網絡中的相對關係，來展現權力的因果機制，其最基本的假設有三：一、一個行動者愈處於網絡的中弖位置，其影響力可能愈大；二、網絡結構中行動者影響力的展現，. 17.