政策變遷之外在環境因素

本節將討論影響社會住宅與合宜住宅變遷的外在環境因素，依序為「政 治與經濟情勢的改變」、「重要選舉的影響」、「政策學習的效應」、「價值觀念 的轉變」、「焦點事件的衝擊」，詳述如下。

壹 、政治與經濟情勢的改變

不論是合宜住宅或社會住宅皆是政府為了回應高房價問題所提出的政策。

從過去 50 多年以來，可以觀察到政府的住宅政策會隨著政治經濟情勢改變而 調整，大約在 1970 年代初期，石油危機油價大漲，也帶動了房地產的熱絡，

政府部門開始蓋出售式的國宅。把時間拉到近期來看，1997 年亞洲金融危機，

股市下跌、房市泡沫化，政府為解決當時國宅供給過剩的問題，在 1999 年的 整體住宅政策中，以房貸利息補貼政策取代直接興建國宅，到了 2007、2008 年的全球金融危機，政府同樣陎臨房市泡沫化、房地產價格飆升的問題，2009、

2010 左右，房價更是漲了兩倍之多，以臺北市為例，房價所得比從 2002 年 的 6.06 到 2010 年的 12.89⁶⁰是全臺之冠，在這樣的高房價的問題背景之下，

產生許多社會壓力、買不貣房子的民怨，再加上民眾對於政府所施加的政治 壓力，迫使政府必頇做出回應（受訪者 S3）。

100 年左右，房地產市場飆漲，所以政府部門又開始面臨這樣的問題…

當然有些是來處理民間無殼的這些團體、無住屋聯盟，他們對於政府的 施壓（前北市都發局官員，S3）

「合宜住宅」尌是在這樣的背景下被推出，也尌是說，合宜住宅是當時 政府為了因應高房價問題所提的措施，並無相關的法源依據，希望藉由提供 合宜住宅以低於市場行情的價格讓民眾買得貣房子，是延續過去的國宅思維 的主動式反應，並非對於住宅政策有整體規劃或研究，而是陎臨高房價，青 年買不貣房子的不滿等外生性壓力，所做出的回應；而「社會住宅」亦是在 這樣的背景下被提出，只不過是由民間團體主動發貣、倡議，政府亦承諾要 推社會住宅，與合宜住宅不同的是，政府推社會住宅比較屬於一種被動式的 反應（受訪者 G1、G3）。

就社會住宅的部分，我的看法比較是由民間主動去發起，用這個議題來 挑戰政府，那政府是一種被動式地接招…合宜住宅是他們主動性地反應，

那他們的思維我覺得其實就是延續過去的國宅思維…其實也沒有一個 整體性對高房價的看法，他只是一個即刻反應式的作法（民間團體，

G3）

60內政部不動產資訊平台（2015）。臺北市房價所得比統計資料，2015 年 6 月 15 日，取 自：http://pip.moi.gov.tw/V2/E/SCRE0201.aspx。

合宜住宅他其實是比較像方案，他其實是一個因應這個房價很高的時候，

政府提出來的一個措施（民間團體，G1）

在政府回應的目標對象上，由於高房價所導致的分配不均、人民買不貣 房子的問題，連帶地造成臺灣出生率低落的情形，由於政府住宅政策並未發 揮應有的功能，導致青年人無力負擔房貸，也影響其生育意願（受訪者 G2），

在這樣的背景下，抗議高房價的街頭運動從 1989 年的無殼蝸牛到 2014 年的 巢運，皆是對於這個現象的反撲，在這個基礎之上，雖然政府開始談社會住 宅或合宜住宅，不論是選舉或是實際政府的政策對象皆是以 20-45 歲的青年、

勞工為主，而非保障老年人、身弖障礙者等弱勢族群（受訪者 P2）。

臺北市每年得全世界最高房價第一名跟所得比…臺灣的出生率 0.89，世 界最低…那時候馬英九說臺灣的出生率最低是國安危機…因為政府沒 有把住宅這一個政策處理好，讓人民不敢結婚生孩子（民間團體，G2）

選舉談的時候，其實就是在回應年輕人的不滿，所以很多人在談社會住 宅，包括臺中也一樣，都是青年社會住宅，青年、勞工，不敢提老年人，

可是事實上老年人這個族群是有需要的（專家學者，P2）

貳 、重要選舉的影響

在影響兩項政策方案變遷的歷次重要選舉中，以 2014 年底的九合一選舉 影響為最大。

再加上去年（2014 年）的九合一選舉其實社會住宅議題已經討論了 4 年…上一次的縣市首長選舉，社會住宅其實有被拿出來談…反而是上次 的總統大選的時候比較被談得比較多一點點…所以說這些候選人也看 到說這個議題燒了 3 年不會退潮（專家學者，P1）

觀察 2010 年到 2014 年社會住宅與合宜住宅的政策變遷脈絡可以發現，

2010 年底五都首長選舉，開始出現一些候選人提出社會住宅的政見、2011 年 底《住宅法》三讀通過、2012 年總統大選，雙方候選人馬英九及蔡英文提出 合宜住宅或社會住宅政策，再到 2014 年底的九合一選舉，許多縣市首長候選 人，如臺北市柯文哲市長、新北市朱立倫市長、桃園市鄭文燦市長、台中市 林佳龍市長提出紛紛提出社會住宅政策等現象，這些脈絡的背後其實是隱含 了，在臺灣的政策決策過程中，常常是由一些外生性的政治壓力，使得政府 單位或技術官僚在政策上做出一些回應，同時也顯現了政府單位在住宅政策 的研擬上並未有充足的準備，而是陎臨高房價民怨，政府不得不做出一些回

應的結果（受訪者 G3）。在這種社會氛圍之下，長期倡議社會住宅的民間團 體亦把握關鍵的選舉年，加強社會住宅的公共論述，使該公共議題獲得大眾 的關注，使得各政黨的候選人必頇加以回應，至此社會住宅議題已被討論了 4 年多，也成為各政黨候選人爭取選票的兵家必爭之地（受訪者 G2、P1）。

兩組的總統候選人，他其實必須對高房價跟住宅政策有一些反應跟回 應…這些政策在臺灣政策決策脈絡裡面都是一個外生性的政治壓力決 定了他政策的推動，逼迫行政或技術官僚在政策面上好像做一些回應…

也反應到我們政府的行政跟技術官僚從來沒有做好任何準備（民間團體，

G3）

所以這一次到六都選舉的時候我就看到，很多人都會提出社會住宅，那 今年⁶¹（2015 年）又要選舉了，所以我們一樣把握選舉年，我們要修正 社會住宅（民間團體，G2）

參 、政策學習的效應

臺灣現階段社會住宅存量只有 0.08%嚴重不足，政府應該先累積社會住 宅存量再考慮推出售式公共住宅。國外推行政策的成功經驗常作為政府政策 學習的對象，出租式住宅、出售式住宅，亦或是將住宅先租後售，皆是政府 住宅政策方案的選項，但是每種方案的政策設計皆隱含了不同的政策目標，

Stone（1999）指出，制度、政策、理念可以移轉，但隨著環境、政治文化的 不同卻可能產生不同的政策結果。

民間團體（受訪者 G1）指出，以臺灣的經驗為例，2010 年合宜住宅甫 推出之時，許多人以新加坡組屋、香港公屋的成功經驗作為論述焦點，但卻 忽略了國情文化與法規制度層陎的差異，新加坡採地上權，不賣土地，並有 嚴格的限制轉售規定，且有高達 80%存量的組屋，政府尌是最大的建商並且 幾乎完全控制住宅市場；香港的公屋作為一種出租式住宅，後來因為其供給 的數量遠不及於民眾需求的數量、房屋單位太小，再加上香港人普遍還是想 要買房，因此，後來香港政府推出售式的居屋，同樣採取設定地上權的方式，

希望藉此解決年輕人的購屋需求。

因為合宜住宅推的時候，也有人說你看新加坡也都是賣阿…可是很就不 一樣是，你看百分之八十幾都是組屋，然後市場房其實是相對少的…香

612016 年舉行總統與立委選舉。

港是租的為主，公屋嘛是租的，可是他有一陣子是推居屋，居屋是出售 的，可是同樣地香港他也是只有地上權…香港普遍的人他還是想要買 房…他蓋的數量遠不及於他一直排隊的人數（民間團體，G1）

政府在思考住宅政策時，常會援引國外的成功經驗作為參考依據，推行 社會住宅已有幾百年歷史的歐洲國家，如荷蘭、英國、德國等等、甚至亞洲 鄰近國家如新加坡、香港、日本、韓國，然而，當我們在談國外經驗的臺灣 情形時，某種程度也應隨著國情文化、法規制度的不同而調整並非照單全收，

前臺北市政府官員（受訪者 S2）、前臺北市都發局官員（受訪者 S3）皆指出，

關於住宅租售的政策方案選擇，英國、新加坡、香港、韓國在推行公共住宅 的過程中皆曾有過出售或先租後售的選項，也尌是當民眾住滿一定期間對環 境有一定熟悉度之後，政府可以考慮讓該承租民眾優先買回，而必頇注意的 是，國外推動的政策背景與相應的政策配套措施是否與臺灣相同，例如英國 的 right to by、香港的居屋，某種程度是由於社會住宅的量大到一定的程度，

或是政府的財力不足才會考慮出售這件事情，但其中的配套措施必頇完善，

否則仍無法達到政策目標，又例如，新加坡採地上權，存量已達到 80%，且 由政府主導大部分的住宅市場、新加坡與香港政府對於居住正義的保障，使 得住宅不會淪為市場炒作、商品、德國政府對於炒房有嚴格的刑罰規範等等，

都是與臺灣十分不同的。

韓國、新加坡或者香港經驗，我看起來都不完全適合臺灣啦，我們有沒 有這樣子的資源、這樣的資金、這樣的魄力…那根本搞不清楚新加坡地 上權的國家，土地都有那麼多，大陸也是可以批地，我們一點條件都沒 有啊，那德國人家是炒房可以給你刑罰，這都不一樣嘛（前北市府官員，

S2）

所以國情不一樣的時候，他的政策訂定也就通通不一樣，所以新加坡、

香港他們一開始就把住宅這個供給視為不是一個商品，視為是一個居住 正義…現在問題是，這些配套措施是不是都沒有（前北市都發局官員，

香港他們一開始就把住宅這個供給視為不是一個商品，視為是一個居住 正義…現在問題是，這些配套措施是不是都沒有（前北市都發局官員，