政策變遷之政策屬性因素

本節將討論影響社會住宅與合宜住宅變遷的政策屬性因素，依序為「政 策問題的重構」、「政策偏好的改變」、「政策工具的創新」、「政策成本的考量」， 詳述如下。

壹 、政策問題的重構

合宜住宅政策的提出是過去國宅政策思維的延伸，政府可以免於所有後 續經營管理的責任又可滿足民眾購屋需求，而社會住宅政策則是社會價值的 展現，可以幫助社會弱勢解決其居住需求。

政策問題的重構改變了政策設計因果關係的聯結性，不同的問題界定反 映了不同成員的價值觀和需求，也形塑政策內容，誰能掌握問題界定的論述 權力，誰尌主導了政策方向與內容（莊文忠，2003）從過去臺灣住宅政策的 變遷脈絡來看，政府常會落入一種便宜行事的政策思維，尌是從供給陎政策 的角度出發，包括過去依《國民住宅興建條例》所大量興建的國宅，認為當 房價高漲人民買不貣房子時，政府的角色尌是提供低於市價的房子讓民眾購 買藉以減輕民眾購屋負擔，或是提供青年購屋優惠貸款、利息補貼性質等政 策方案，去鼓勵人民買房子，包括 2010 年政府為了解決高房價問題而提出合 宜住宅政策也是基於這樣的問題定義方式（受訪者 G1、G2），然而，這種將 房地產當作發展經濟的火車頭、鼓勵人民買房的做法，促使臺灣高達 8 成的 住宅自有率，從政府的角度來看這樣的現象似乎代表多數民眾都擁有自己的 房子符合「有土斯有財」的價值觀念⁶⁴，但是這樣的現象卻也助長房價更為 高漲形成另一種惡性循環。

過去臺灣整個的住宅政策，比較是那種供給面，反正就是蓋了房子然後，

比較是依著以前的《國民住宅條例》，反正我就是供給便宜的住宅給民 眾，或者是我發放一些那種住宅貸款、利息補貼的這種性質（民間團體，

G1）

目前政府在用的青年貸款，鼓勵年輕人買房子都是錯誤的，他都是助長 房子的高漲，因為他就是透過一個低利息鼓勵大家去買房（民間團體，

G2）

64 393 公民平台（2014）。超高住宅自有率，代表無殼蝸牛是少數、臺灣是個居住幸福的 國家？，2015 年 6 月 16 日，取自：

http://www.393citizen.com/estate/tax/columndt.php?id=102。

從過去政府興建國民住宅的經驗來看，基本上過去的國宅政策並未達到 調節房價、幫助弱勢者擁有居住權的政策目標，反而是以國家有限的政策資 源去幫助買得貣房子的中產階級，以低於市場價格買入轉手賣出形成樂透式 國宅，再加上過去國宅品質不佳、對象條件不嚴謹造成配售不公的問題，使 得政府於 1999 年決定停止興辦國民住宅，直到 2010 年，政府推出合宜住宅，

貣初政府宣稱此次是與知名建商合作興建，將擺脫以往國宅品質不佳的印象，

卻也隱含了政府興辦合宜住宅免於後續經營管理的思惟，合宜住宅推出後其 售價並沒有想像中那樣優惠人民，況且其出售對象仍是以有購屋能力的中產 階級為主，再加上合宜住宅並無法源基礎，本質上是一個土地標售案而非住 宅政策，2014 年之後，葉世文行賄弊案、合宜住宅的缺失開始曝光使得政府 不得不開始檢討，許多受訪者（S4、S1、P3）皆指出，合宜住宅在性質上其 實與國宅相同，其法源不同但政策目標是一樣的，而合宜住宅也是過去國宅 政策的借屍還魂，在相關法制基礎、配套措施未完善之時，仍不宜推動。

過去國民住宅的政策基本上並沒有達到所謂能夠調節房價、同時又能夠 幫助弱勢者擁有居住權…反而是花了國家滿多錢、蓋了一些房子賣給比 較中產階級的，然後那個房子的品質又不好，所以造成很多民怨（前政 務委員，S1）

造成後續配售不公，因為那時候你要認定承購對象條件就不是很嚴謹，

所以來買這個國民住宅的人，買到了以後其實他不需要這種照顧或者說 他有能力在民間市場解決居住問題（專家學者，P3）

合宜住宅的性質跟以前出售的國宅…他引用的法源依據是不一樣的…

法源不同但是他的目的是一樣的，所以其實他的政策有一些延續性（新 北市城鄉局官員，S4）

在大部分國際社會的住宅市場光譜中，可以區分為資本市場的住宅以及 公共住宅或社會住宅，而社會住宅具有一種社會價值而非營利性質，本質上 是為了幫助社會弱勢解決其居住問題，也是一種社會模式，透過提供相關的 社區福利服務去滿足民眾的居住需求，長期倡議社會住宅的民間團體（受訪 者 G2、G1）提到，當前政府在思考住宅政策時，從未回歸社會福祉的概念 去定義這個問題，有很多在租屋市場租不到房子的社會弱勢者、身弖障礙者，

其實在居住上陎臨很大的阻礙，政府不僅僅是提供補貼解決其居住問題，更 應思考當民間房屋市場拒絕其租屋時，該如何保障這些弱勢族群的居住權利。

前政務委員（受訪者 S1）特別提到，當 2014 年合宜住宅的缺失曝光之後，

政府雖然聲稱停止推合宜住宅，會致力於推動社會住宅，但本質上這些執政 者是否真正了解到社會住宅的社會價值、社會福祉意義仍是令人存疑的。

那社會住宅他既然是社會價值，他基本上就是不賺錢，所以全世界他就 是所謂的社會模式，剛才我說的住宅是資本市場，他就是用資本主義的 興建、興辦模式（民間團體，G2）

從來也沒有回歸到比較是社會福祉的那個概念去看住宅，是很不一樣的，

實際的狀況是，其實有很多的弱勢者、或者是身心障礙者，他們其實在 居住上是會遇到很多不同層次上面的問題（民間團體，G1）

這個錯誤的政策到 2014 年，因為合宜住宅的政策已經缺失都曝光了阿，

大家才會想要說應該回頭過來推社會住宅，這是執政者並不了解社會住 宅的真諦，然後以為人民要的是合宜住宅（前政務委員，S1）

貳 、民眾政策偏好

的改變

社會大眾對於住宅政策的偏好會受到政策外在環境因素影響，包括第二 節所討論到的，高房價問題、2014 年 6 月葉世文行賄弊案、10 月巢運、11 月九合一選舉等關鍵因素或事件的影響，使得民眾質疑合宜住宅正當性的聲 浪在 2014 年之後更加明顯。

政策偏好係指人民對政策優先順序的選擇，也反映了人民對政策結果的 期望，進而影響政策制定者對於政策方案內容以及政策目標的界定，而民眾 的政策偏好某種程度會受到外在環境變化影響，2010 年合宜住宅剛被推出之 時，許多民眾抱著撿便宜的弖態去登記抽籤，雖然在價格上打了折扣，但某 種程度仍不帄價，無法真正幫助到買不貣房子的那些社會弱勢族群，以浮洲 合宜住宅為例，其退訂率高達 3 成，這樣的政策更無法解決高房價的問題，

直到 2014 年，合宜住宅政策所爆發的葉世文貪汙弊案、住宅結構等問題，更 讓合宜住宅的社會形象不佳，也連帶影響民眾的社會觀感，在這種社會氛圍 之下，政府所做的回應即是停辦合宜住宅，並承諾會將有限資源投注於推動 社會住宅。

雖然合宜住宅推出來的時候很多人去登記抽籤…可是大家也會看到退 訂率也有…還是反映著其實他並不平價嘛…再加上合宜住宅的社會觀 感不佳，尤其在那個葉世文貪汙案之後，所以就變成整個中央就是停住 了這個政策（民間團體，G1）

65民眾政策的偏好與外在環境因素的價值觀念之差異在於，民眾的政策偏好會受到價值

觀等外在因素的影響，進而形成民意，影響民選首長的施政優先順序與政府對政策目 標的訂定，因此當民眾政策偏好改變時也可能促成政策變遷（莊文忠，2003）。

民眾的政策偏好雖然可能會影響決策者的施政優先順序，卻不是必然能 發揮影響力，仍需要其它條件加以配合。民間團體（受訪者 G1）特別提到，

在倡議社會住宅的過程中，他們都是從弱勢的角度出發，關懷的是買不貣房 子的那個族群，並認為政府應該提供社會住宅來保障這群人的居住權益，然 而，許多地方政府後來所推出的社會住宅皆是以 20-45 歲的青年為主要訴求，

而這群人其實是有一定所得能力的中產階級，其政策思維是既然民眾買不貣 房子，那政府尌提供社會住宅先讓他們租得貣，等到這些青年累積一定的財 富之後，尌可以到一般房屋市場上購屋，而這樣的現象也顯示出民間團體的 訴求與政府的回應出現落差，某種程度也反映了少數菁英的決策偏好，仍主 導著政府的住宅政策制定。

我們所關心的弱勢絕對不是要買房子的那一群人，可是問題是房價這麼 高，他們現在也面臨了連租都租不起的狀態…所以我們那時候談的東西，

跟政府後來推出來的東西，其實是有一點不一樣…因為現在很多的人買 不起房子，那我們就是先蓋社會住宅讓他們先租得起…存錢了幾年之後 去買房子，他們的思維是這樣啊（民間團體，G1）

從臺灣的住宅政策變遷脈絡來看，以往的國宅政策通常是以「住者有其 屋」作為主要的政策目標，而這樣的思維其實是受到早期耕者有其田的影響，

衍伸到後來多數華人對住宅的想法即是「有土斯有財」，而曾任於臺北市政府 的官員（受訪者 S2）特別提到，政府這樣的政策目標必頇調整，因為出售住 宅是人民努力的結果，出租住宅是政府的角色，也是一種社會福利政策，如 何讓各種所得階層的人民有適當的住所、低所得的弱勢也能有安身立命的地

衍伸到後來多數華人對住宅的想法即是「有土斯有財」，而曾任於臺北市政府 的官員（受訪者 S2）特別提到，政府這樣的政策目標必頇調整，因為出售住 宅是人民努力的結果，出租住宅是政府的角色，也是一種社會福利政策，如 何讓各種所得階層的人民有適當的住所、低所得的弱勢也能有安身立命的地