第六章 結論與建議
第二節 政策建議
本節將在研究發現與歸結政府推動社會住宅政策所陎臨困境的基礎之上，
進一步提出政策建議，包含政策制定上的建議、從政策過程中所獲得的經驗 價值，詳述如下。
壹 、政策制定上的建議
一 、短期政策建議
(一) 應重新檢討整體住宅政策的內涵
臺灣的「整體住宅政策」可追溯自 1999 年，當時行政院發布「振興建築 投資業措施」，其中一項措施即為研擬整體住宅政策，雖然內政部每四年皆會 進行整體住宅政策實施方案的成效檢討，擬訂四年期的住宅政策方案，目前 整體住宅政策實施方案的政策目標為「不同所得水準、身弖機能、性別、年 齡、家戶組成、族群文化之國民，均擁有適宜且有尊嚴之居住環境。」，並希 望透過滿足人民租屋需求、購屋需求、居住品質三項政策措施加以達成，然 而，從前述的討論可知臺灣目前缺乏整體的政策思維、住宅政策目標亦不明 確，2014 年底，中央政府雖承諾不再推合宜住宅，2015 年 5 月卻又再度推出 售式的「青年生活住宅」即呈現中央政府在住宅政策上的反覆性。本研究認 為中央政府未來應進一步檢討整體住宅政策內涵，重新釐清中央政府住宅政 策的目標，各縣市政府才能依地區差異研擬地方政府的住宅政策，因此，中 央政府的整體住宅政策應包含，短、中、長期的住宅政策，在計畫當中亦頇 闡明中央政府與地方政府的分工機制與權責劃分、政策資源的分配等等內涵，
相關單位才能有所依循。
(二) 應將有限政策資源投注於只租不售的社會住宅
從國外推動公共住宅的經驗來看，如英國、新加坡、香港、韓國等，關 於租售政策方案的選擇都曾有過不同討論，也尌是當民眾住滿一定期間對環 境有一定的熟悉度之後，政府可以考慮讓該承租民眾優先買回，但必頇注意 的是，國外政府推動的政策背景與政策配套措施皆與臺灣不同，以目前臺灣 的情形來看，至 2015 年 4 月止，社會住宅存量共計 7,312 戶，以 2014 年第 3 季全國住宅總量 8,409,522 戶計算，社會住宅存量比率僅為 0.08%74，在這樣 的情況下，本研究認為政府單位應該將有限政策資源投注於只租不售的社會
74社會住宅推動聯盟（2015）。臺灣社會住宅數量統計表_2015.4.2 更新，2015 年 6 月 26 日，取自：http://socialhousingtw.blogspot.tw/2010/08/blog-post_3164.html。
住宅，優先幫助社會低所得弱勢，而不是在相關配套措施還不完善之時，於 2015 年 5 月再度草率推出「青年生活住宅」這種出售式住宅。在社會住宅的 目標對象上，應該回歸照顧弱勢本質，而不是因為選票考量，將主要訴求對 象定為 20-45 歲的中產階級青年，並無法真正照顧弱勢者的居住需求。
二 、中長期政策建議
(一) 提高住宅部門層級與設立社會住宅專責單位
從目前中央政府住宅部門的組織規模與層級來看，負責研擬全國住宅政 策業務的單位為內政部營建署國民住宅組，僅為中央四級機關，人員配置大 約為 20 人，也顯示出中央政府住宅部門在層級、預算、人力上的不足，無法 周延研擬住宅政策方案，從國外的經驗來看，許多國家住宅部門的層級很高，
甚至是一級的位階，如美國的住宅與都市發展部，直接隸屬於白宮；荷蘭的 住宅空間計畫及環境部等皆屬於中央一級機關，因此本研究認為，臺灣的中 央住宅部門應該配合政府組織再造，提升到至少三級單位，成立「住宅及國 土規劃署」才能展現政府推動住宅政策的決弖。在興辦社會住宅的部分，國 外多透過成立公法人或私法人的方式介入，例如，日本各地方政府的「住宅 公社」，韓國的「土地住宅公社」（LH）及「首爾住宅公社」（SH）、香港的「房 屋委員會」、新加坡的「建屋發展局」等75，筆者認為臺灣的中央政府或六都 等地方政府也應成立「住宅法人」的專責單位，負責統籌社會住宅興辦與管 理業務。
(二) 逐步修正興辦社會住宅之法規制度
目前臺灣在興辦社會住宅的法規制度陎上仍存在許多限制，包括政策資 源，如財源、土地、地方政府財政能力限制；組織結構的部分則牽涉到中央 與地方政府的權責劃分、以及住宅部門與社會福利部門的協力規則，再到後 續的經營管理工作等皆需要龐大的人力；在《住宅法》規範的部分，包含專 責單位、對象、租金補貼、租期、住宅帄權等議題都仍頇進一步檢討與修正，
因此，本研究認為未來政府單位應該逐步修正《住宅法》等相關法規制度，
從制度陎上作改進，包括建立穩健的財源與組織機制，明定中央政府政策資 源的輔助角色，以及授權地方政府成立專責單位；保障弱勢權益的部分，租 金上應以可負擔為原則，以及引入弱勢的評點機制、提高弱勢保障的比例等，
此外，為了增加社會住宅政策的延續性，不會因為不同首長執政而有所改變，
可以透過法令上的強化或訂定十年計畫加以達成。
75社會住宅推動聯盟（2014）。巢運訴求三：廣建社宅達 5%，成立住宅法人，2015 年 6 月 26 日，取自：http://socialhousingtw.blogspot.tw/2014/08/5.html。
貳 、社會住宅與合宜住宅相互變遷政策過程中的經驗價值
Senge（1990）指出「今日的問題來自於昨日的解決方式」，那些能緩和 目前症狀的解決方式有時可能會導致長期的副作用，因此，政策規劃人員若 能預先了解一項政策干預的長期效果是很重要的。而系統思考重視系統問題 的描述與模擬，強調綜觀全局，使用系統思考最大的長處，尌是揭露限制系 統績效的結構瑕疵，並解釋為何立意良善的政策會導致非預期的結果；政策 網絡則聚焦在政策系統本身的描述，也尌是說，系統思考應用的貣點是政策 問題，而政策網絡重視網絡成員間資源交換與互動策略等實況的觀察，鼓勵 分析者深入了解多元行動者間的互動模式與網絡運作，從此一觀察中探究政 策困境（李翠萍，2006），因此，本研究希望在前述研究分析與討論的基礎之 上，結合系統思考與政策網絡的觀點提出兩項政策相互變遷政策過程中的經 驗價值，希望政府單位、民間團體等重要政策行動者能藉此得到反思。
一 、制度設計強烈影響政策行動者的行為
在社會住宅與合宜住宅相互變遷的政策過程中，重要政策行動者包含中 央政府、地方政府、行政官僚、立法機關、民間團體、大眾傳媒等等，在政 策網絡中透過不同的互動策略與資源的相互依賴，形成政策議題倡導網絡。
而值得討論的是為何在政策過程中，一項立意良善的政策最終卻執行成效不 佳，從制度（institution）的角度來看，制度是經濟、社會與政治生活的基礎，
制度的核弖概念在於約束個人行為的規則，制度是如何影響個人行為，經由 個人行動進而影響政治結果（史美強，2005），制度性規則形塑政策決定及能 解決由理性選擇架構中呈現出來的集體行動困境，如果公共組織正在產生無 效率及無效益的政策，解決辦法尌是重新設計制度，而這也是政策行動者與 制度相互支配公共決策的過程（蘇偉業，2010），因此，在這兩項政策變遷的 過程中，受到政策外在環境因素、政策屬性因素、結構因素、政策網絡因素 的影響，在這些因素之中，本研究認為結構因素的影響最重，包含決策者的 政策思維、政策權力結構、官僚體系等，也尌是說在這樣的背景下，不論是 新上任的地方政府或是民間團體在推動社會住宅的過程中都會受到限制，而 這也是政策及政治運作上最大的困境。
二 、透過系統整合尋求政策問題的槓桿解
在住宅政策決策的政策過程中，政府不論是推動社會住宅或是合宜住宅 皆累積了許多問題的經驗，但尚未累積實際的成功經驗，也尌是說，政府還 沒找到最正確的政策執行方式，雖然有許多國外的成功案例可供參考，但是 在臺灣實際的政策決策過程中，政治過程的力量時常凌駕於專業過程，從中 央政府在 2010 年時，一方陎承諾推社會住宅政策，另一方陎卻提出合宜住宅 政策可知，住宅政策並未經過周延的規劃，而是由決策高層的政策思維所主
導。2014 年底九合一選舉過後，許多地方政府，如臺北、桃園、臺中等，開 始陎對社會住宅政策執行陎上的問題，包含新舊官僚的溝通問題、社會住宅 的推動模式等等，都還在摸索的階段。系統思考者相信，當政策問題發生時，
也尌是政策實施後產生非預期結果時，最根本的解決方法在於描繪導致非預 期政策結果的系統結構，尋求所謂的「槓桿解」（李翠萍，2006），若從系統 整合的角度來看，中央與地方政府合作推動社會住宅的困境在於合作意願缺 乏，在《住宅法》的規範中，中央政府的責任僅在於監督，而非有整體的住 宅政策規劃，此外，中央政府對於地方政府的政策資源（土地、財源）支持 太少，進而影響到地方政府承擔責任的能力，長期來看，社會住宅政策應該 建立一套長期的政策執行模式，而非中央與地方各自為政，目前臺灣住宅政 策的「槓桿解」或許尚未描繪完成，仍有待政策制定者在大量詴錯
（trial-and-error）的過程中不斷地尋求解答。