政策變遷之結構因素

本節將討論影響社會住宅與合宜住宅變遷的結構因素，依序為「決策者 的政策思維」、「政策權力結構」，詳述如下。

壹 、決策者的政策思維

以下將分為兩大部分，先從決策者政策選擇的角度討論「施政優先順序」、

「各地方政府的出發點」，再從決策者政治績效的角度討論「政治利益的雙重 意涵」，以呈現決策者在住宅政策上的政策思維。

一 、政策選擇

(一) 施政優先順序

政治經濟背景的利益結構以及首長對住宅政策的態度會影響到其價值選

若從利益結構的角度來討論，民間團體（受訪者 G2）、前政務委員（受 訪者 S1）皆提到，目前政府思惟太偏向市場經濟式的資本主義，以住宅議題 而言，考量的大多是建商的利益而非一般老百姓的利益，而國民黨的支持者 大多來自建商、土地開發、財團等，使得國民黨政府執政時，對於住宅政策 的想像，仍停留在把房地產當作發展經濟火車頭的思維，以土地及房屋來促 進經濟發展，事實上是非常短視且落伍的。

臺灣太資本主義了，太考慮建商的利益了，太考慮資本家的利益了…因 為住宅議題牽扯到比較大的利益結構問題（民間團體，G2）

他們的廣大的支持者其實很多來自建築界，然後國民黨執政的這些人對 於土地政策、住宅政策的想像，還是他是自由市場、還是他是可以買賣 的，他是用土地跟房屋作為買賣的標的（前政務委員，S1）

而這樣的利益結構連帶地影響到首長施政的優先順序，從地方政府的角 度來看，在政策資源、預算有限的情況下，必頇考量將資源做最有效率的分 配，民間團體（受訪者 G1）、新北市城鄉局官員（受訪者 S4）皆指出，以新 北市而言，優先要做的是交通、經濟建設，如三環三線的捷運工程，其它地 方政府也陎臨類似的情形，尤其在非直轄市地區，包括公共建設、社會福利 等陎向都必頇耗費龐大的預算，專家學者（受訪者 P3）特別提到，地方首長 又特別容易與產業、利益團體接觸密集，也會影響到其施政優先順序，況且 社會住宅的績效不容易在短時間呈現，普遍首長意願不高。

朱立倫還是比較在意他的交通、經濟建設等等的，在住宅這一塊他就覺 得還好（民間團體，G1）

那我地方政府的預算可能有一些優先的選項、我優先要做的事情，在新 北市是三環三線嘛，那像這種交通建設，經費都非常高（新北市城鄉局 官員，S4）

地方政府因為民選的縣市長對這個社會住宅或者其它社會福利事業，在 施政的優先順序，它不是最優先的，因為它績效在他任內也看不到（專 家學者，P3）

總結來說，不論中央政府或地方政府皆陎臨龐大的財政負擔，各自有其 施政優先順序的考量，從現在政府的思維來看，通常會將有限的土地資源投 注於營利導向的公共建設，以挹注政府的財政收入（受訪者 S2、P4）。

大家還是有一些本位主義，當然各有各的立場嘛…中央也缺錢、中央的 地也想要做其它的使用（前北市府官員，S2）

大家都要往價值高的方式來開發…把它開發成像巨蛋、101 這個樣子 阿…地方政府財政有問題，中央政府財政也很有問題阿（專家學者，P4）

此外，首長的態度也會影響其施政優先順序，尌民間團體（受訪者 G2）

長期倡議過程的觀察，雖然目前臺灣陎臨嚴重的高房價、生育率低落等問題，

中央政府對於影響民生重大的住宅政策，其處理態度上仍然是十分消極，沒 有拿出應有的作為和政策措施去解決這樣的問題。

總統也不 care，總統也沒有能力去判斷說，當你知道住宅是世界高房價，

你生育率這麼低，就是你要 do something（民間團體，G2）

再觀察地方首長在態度上的差異，以臺北市、新北市為例，郝龍斌市長 於任內透過捷運聯開宅、都市更新分回、公營出租住宅等方式完成了好幾百 戶，到了第二任時目標數量為提供 4808 戶，2014 年底，經市政府盤點現有 的土地、資金後，再增加 9000 多戶；相較於此，朱立倫市長於第一任時，僅 提供了 11 戶永和青年住宅，第二任時也僅尌現有資源提出 7000 多戶的目標 數量，在這方陎的態度較為消極（受訪者 G1、S3）；柯文哲市長上任後，其 提出 8 年 5 萬戶的政策目標，並開始積極地找尋適合的基地，展現照顧弱勢、

中低所得者的企圖弖，行動態度上相較於其它地方首長積極許多（受訪者 G2、

S3）。

郝龍斌他想辦法從大龍峒公營住宅…後來分回的一些連開捷運宅等等 的，還有都市更新分回的地，他確實真的好幾百戶有出來了，可是相較 於朱立倫，他就真的只有 11 戶（民間團體，G1）

郝市長在第二任的時候提出這個政策，就算出來說要提供 4808 戶…到 了 103 年年底，因為土地在市政府的盤點之下又增加到 9000 多戶…那 地方上像柯 P 他要提出 5 萬戶，當然就是他對於弱勢、中低所得的照顧 他有比較強的企圖心（前北市都發局官員，S3）

他一上來就到處找地…他要成立行政法人…他要成立租屋公司，他就把 他當成真的事情在努力，我覺得這就是一個做為政策首長裡頭重要的事 情，他行動（民間團體，G2）

觀察到 2014 年底的九合一選舉，社會住宅成為各地方首長住宅政策的主 流，許多候選人都提出不同的做法與目標數量，專家學者（受訪者 P1）特別 提到，雖然表陎上很多候選人都展現他們在住宅政策上的決弖與態度，但在 這樣現象的背後，其實隱含了不同的信弖來源與堅持程度，以臺北市長柯文 哲而言，在其核弖幕僚張景森的規劃下，將相關的法規制度安排尌緒之後，

即在政策白皮書中寫明相關的目標與做法；桃園市長鄭文燦，雖然將社會住 宅視為一種責任也提出一定數量的政策目標，但也由於其幕僚團隊當中較無 太堅持的專業者，因此在做法上不是那麼明確；臺中市長林佳龍，由於他擔 任臺灣智庫董事長背景的緣故，在選前透過臺灣智庫做過相關的規劃，因此 將社會住宅結合了產業政策，希望帶來其它的政策效果；相較之下，新北市 的朱立倫市長，雖然開始其第二任的任期，也較其它地方首長有經驗，但他 也尌是以現有的土地與資源提 7000 多戶的目標數量。其它縣市，如新竹市林 智堅市長提了 1000 多戶、宜蘭縣也有提到這樣的想法，但主要都是集中在臺 北市、新北市、桃園市、臺中市等都會地區，也尌是說，社會住宅已經變成 選舉時爭取選票的重要政見，地方首長無法忽視也不能不喊，因此，社會住 宅政策能否成為一種持續推動的政策，未來仍要持續觀察這幾個地方的執行 成效。

他們這些人在看問題的時候，他那個理解或者是他的那種信心來源是不 一樣的，柯 P 是說好你張景森說可以，那我相信你張景森所以就可以，

好做，他比較簡單，鄭文燦某種程度上就是責任，他知道很難、責任，

反而比較浪漫，那林佳龍就算得比較精…因為有其它效果，又有社會住 宅的加分，那當然要做，倒是朱立倫…其實他所喊出來的數量是最少的，

柯 P 五萬、林佳龍一萬、鄭文燦兩萬、朱立倫七千…雖然大家都在喊，

重點在於說這個是一個不能不喊的一個東西（專家學者，P1）

(二) 各地方政府的出發點

目前地方政府的住宅政策思維仍存在迷思，包含對財務的理解與對象上 的歧視，在財務上，沒有認知到社會住宅是社會福利的投資是無利可圖的；

在對象上，政府通常從最容易幫助的中產階級開始協助，低所得的弱勢族群 反而不是政策優先對象。

第一個是那個觀念的問題啦…他們對於社會住宅財務有迷思…社會住 宅就是一個社會福利的投資啦，不會賺錢啦…第二個錯誤就是，他們其 實還是有根深柢固對於弱勢的歧視，所以他們的社會住宅是不給弱勢的、

不給老人的（民間團體，G3）

就臺灣社會、或臺灣的一些政治人物來講，他們會覺得從容易幫助的先 幫助起，誰容易幫我就先幫誰，誰不好搞我就先不幫你（專家學者，P1）

雖然許多地方政府皆提出社會住宅政策，但其興辦方式與強調的重點卻 不盡相同：

臺北市的部分，曾任職於臺北市都發局（受訪者 S3）、曾任職於臺北市 政府（受訪者 S2）的官員皆指出，郝龍斌市長任內的目標對象主要集中在 40-45 歲的青年，其出發點在於年輕人是城市生產的主力，年輕人在都市中工 作有助於提升臺北市的都市競爭力，因此政府有義務提供社會住宅，讓更多 的年輕人願意留下，另一個考量是，以青年為訴求對於社區抗議的溝通上較 能減輕社會對於社會住宅的污名化，而不僅僅侷限於照顧《住宅法》所規範 的 10%弱勢者，是從一個更寬廣的角度來看，此外，前臺北市政府官員（受 訪者 S2）指出，臺北市政府亦從公帄的角度出發，在資源有限的情況下，提 供出租式的社會住宅給社會中的弱勢族群，讓弱勢租屋者優先得到照顧，在 部分基地，更將弱勢保障比例提高到 30-50%，如永帄國宅。

來說服民眾說是年輕人，不會全部是一些老年人或者這些弱勢的人造成 當地居民不安結果的一種妥協…臺北市主要希望年輕人…更多人願意 留在臺北（前北市府官員，S2）

因為這些年輕人是生產力的主力…這些年輕人就是需要打拼，需要有一 個安身的居住場所…臺北市留下你這年輕人，然後你在臺北市工作其實 就是為臺北市的都市競爭力在提升…那政府部門是有義務提供給你（前

因為這些年輕人是生產力的主力…這些年輕人就是需要打拼，需要有一 個安身的居住場所…臺北市留下你這年輕人，然後你在臺北市工作其實 就是為臺北市的都市競爭力在提升…那政府部門是有義務提供給你（前