政策變遷之政策網絡

隨著社會福利的多元發展，政府從服務的唯一提供者，轉變為服務品質 的監督者，過去由政府單一規劃與執行社會福利政策的情況也逐漸轉變為政 府與非營利組織共同合作的模式，然而非營利組織在政策過程中與政府的互 動關係日益複雜，或競爭，或依賴，或合作，或衝突，再加上政策過程中不 同行動者的參與，於是形成一個動態的社會福利政策網絡（李翠萍，2006）。

因此，本節將從政策網絡的角度出發，討論各重要政策行動者在既有的 政治社會背景下，透過何種互動策略及論述策略促成《住宅法》立法通過以 及推動社會住宅的過程，以下將分別論述社會住宅的重要政策行動者、政策 聯盟的互動策略、政策聯盟的論述策略。

壹 、重要政策行動者

政策的外在環境、政策本身特性、結構因素構築了政治變遷的政治社會情

何利用既有的政治社會條件，以自身擁有的資源稟賦和政治策略誘發集體行 動的能量，打開政策變遷的機會之窗，營造有利於推動變遷的情境系絡，莊 文忠（2003）以 Kingdon 的分類為基礎，再參酌 Hayes（1992）的見解，將 特定政策領域的政策行動者，依其對問題之瞭解程度由內到外區分為三個層 次（如圖四所示），分別是知識社群、政治人物、關弖的社會大眾。在社會住 宅議題的討論中，民間團體與專家學者可以說是處於同弖圓最內層的「知識 社群」，他們不但對問題有較深入的了解，具有定義問題的技術能力、提供解 決方案的理論基礎，亦能扮演向社會大眾教育解說的角色，對公眾有較多的 發言權，對政策制訂也能有較多的建議。另一方陎行政部門內的承辦人員，

因為負責住宅業務的關係亦嫻熟特定政策問題，屬於廣義的「知識社群」，通 常扮演知識社群與政治人物間的溝通橋樑，將專業術語轉化為政治人物可以 理解的語言，或將政治人物的政治考量傳遞給民間團體或專家學者。

圖四：政策行動者類型

從《住宅法》草案研擬初期的歷程來看，當時的政務委員林萬億和社區 居住聯盟理事長陳美鈴扮演很關鍵的角色。曾任政務委員的受訪者（S1）及 民間團體（G2）提到，在 2004 年《住宅法》草擬初期，臺灣有社會住宅經 驗及概念的人很少，尌連曾參與無殼蝸牛運動的主要民間團體，也仍停留在 政府應該打房對高房價有所作為的舊觀念，對於社會住宅的意涵非常陌生，

也尌是說當時支持推動社會住宅的人其實很少，是由於林萬億教授本身曾居 住過歐洲的社會住宅，且有過參觀荷蘭社會住宅等經驗，再加上陳美鈴女士 看到國外對身弖障礙者去機構化、社區化的照顧，因此強力倡議臺灣也應該 有這樣的政策。

連崔媽媽當時是唯一在《住宅法》裡頭被邀請的…也跟我說他以前沒聽 過甚麼公共住宅，所以他也很陌生…所以當時是非常困難的（民間團體，

G2）

因為臺灣有社會住宅經驗的非常非常少…我實際在瑞典社會住宅裡面 住了兩個禮拜所以我比較熟悉他們的經驗，我也去過荷蘭、英國這些國 家看過非常多社會住宅（前政務委員，S1）

知識社群 社群

關弖的社會大眾 政治人物

專家學者（P1）特別提到，《住宅法》草擬初期，許多住宅背景的專家學 者由於對於政府施政能力的懷疑，並未這麼積極地強力推動與支持，而當時 的政務委員林萬億和陳美鈴執行長，的確在臺灣的社會住宅的推動過程中扮 演先行者的角色（受訪者 G3）。在這樣的脈絡看來，他們扮演「穿針引線」

的角色，將促成政策變遷的外在環境、政策屬性等因素與本身行動策略相結 合，也是政策過程中重要的「政策企業家」（Kingdon, 1995）。

因為我們自己學住宅的人其實在《住宅法》的立法過程，就是剛開始草 擬，其實也沒有這麼積極地覺得應該把這種東西放進去，因為那時候大 家確實還停留在政府的施政能力很不好（專家學者，P1）

過去在草案研擬大概有一個關鍵人物其實某個程度應該是林萬億老師 啦…他是社會福利背景的，可是他那時候的角色是阿扁時代的政務委 員…他很關心住宅所以說希望做《住宅法》，而且他特別覺得在裡面要 加入關於 social housing 這一個取向，阿陳美鈴他大概也是那時候被邀 來去討論那一個事情嘛（民間團體，G3）

國家機關是第二層最主要的政策行動者，國家機關包含了立法機關和行 政機關，住宅業務的中央主管機關為內政部營建署，在地方則為各縣市政府 的都發局或城鄉局。在社會住宅與合宜住宅的政策變遷過程中，可以發現「合 宜住宅」從政策方案的提出、規劃到執行都是由國家機關主導，雖然期間相 關的民間團體、專家學者對此曾表達強烈反對的意見，認為在現階段臺灣社 會住宅存量不到 0.08%的情況下，應該優先將政策資源用來興建只租不售的 社會住宅，然而，在 2014 年底的葉世文行賄弊案爆發以前，中央政府仍執意 推行這樣的政策，也顯示出民間團體的意見在合宜住宅政策制定的過程中並 沒有得到適當的尊重，呈現了由國家機關主導住宅政策的情況，也展現國家 機關的自主性和內部立場的一致性。

最外圍的第三層則為關弖住宅議題的社會大眾、社區居民、弱勢居民、

其它非營利組織，在這個部分必頇特別討論「社會住宅推動聯盟」的角色，

在 2010 年 8 月住盟成立前，民間團體如崔媽媽基金會、OURs 專業者都市改 陏組織、伊甸基金會、社區居住聯盟、勵馨基金會等團體所關注的議題不盡 相同，包含了弱勢權益、受暴婦女權益、住宅議題、都市規劃議題等（受訪 者 G3），曾任政務委員的受訪者（S1）特別提到，陎對當時的高房價壓力，

這些民間團體若不集結勢力會很難推動，因此建議他們串連貣來開始向政府 單位及社會大眾倡議社會住宅，扮演了社會教育、外部倡議以及從提供政府 政策諮詢、內部牽線的角色，也尌是說「社會住宅推動聯盟」這個民間團體 在社會住宅與合宜住宅相互變遷的政策過程裡，扮演社會大眾的知識啟蒙者、

社會運動的參與者、政策制定的參與者等不同發展階段的角色，也因為住盟

本身對社會住宅議題的長期投入，累積了豐富的知識與經驗，對政策制定與 改變形成很大的壓力，可以將其納入「知識社群」的範疇（受訪者 P1）。因 此，這三層的界線並非涇渭分明無法逾越，政策行動者可能因為涉入程度和 身分轉換而移動位置，例如當關弖該議題的社會大眾或政治人物對該議題涉 入程度非常深時亦可能進入知識社群。

在 2010 年下半年，我們成立了社會住宅的推動聯盟…我們要巧妙地用 2010 年那一次的五都大選那樣的時機，以及那時候大家高房價不滿的 壓力，我們是覺得要在這個時候來談社會住宅（民間團體，G3）

他們各自的團體非組成聯盟不可，否則的話很難以推動，那因為社會福 利團體很熟悉，跟城鄉發展也好或者都市計劃的人不熟，那我跟他們兩 邊都熟，所以我就建議他們大家一起合作來推動（前政務委員，S1）

大家不像過去只是呼口號的方式，而是在運動團體本身，我們是有料的，

我們本身其實比政府還要懂怎麼推社會住宅…這叫做運動者最專業的 一個公共議題（專家學者，P1）

貳 、政策聯盟的互動策略

在社會住宅的政策網絡中，政策行動者包含政府、民間團體、社會大眾、

大眾傳媒、立法機關等，網絡成員中各自擁有獨特的資源，唯有透過資源互 換，網絡才得以運作，參與者與網絡的目標才有可能達成，也尌是說，沒有 任何一個網絡成員能獨立完成目標，政策網絡成員間的互動過程、互動模式、

整合程度、共識的達成等，都會影響到網絡的運作（李翠萍，2006）。其中，

民間團體除了福利服務的提供之外，也扮演了政策倡導、提升民眾參與公共 事務、監督政府公共政策的角色（邱瑜瑾、劉邦立，2001）。

由前述社會住宅與合宜住宅相互變遷的政策脈絡可知，社會住宅議題從 1999 年至今歷經不少變化，不同的政治社會背景造尌不同的政策環境系絡，

觀察民間團體從 1999 年以來倡議社會住宅的歷程，可以發現到民間團體的行 動策略，已經從 2003 年民進黨政府時期，由幾位關鍵的政策行動者從政府內 部出發進行內部倡議，變遷到 2008 年政黨輪替後，民間團體組成聯盟重新從 民間的角度出發進行社會教育與外部抗議，等到愈來愈多的社會大眾意識到 社會住宅的重要性之後，政府也開始承諾這樣的政策，民間團體亦挾著本身 的專業知識與網絡關係進行內部牽線，是政府與民間互相學習的動態過程。

以下筆者將兩項政策變遷過程的時間分為四個階段，再進一步從政策網 絡資源依賴的觀點，來分析政府與民間團體間的網絡關係，包含網絡成員的 整合性、網絡內資源的分配等，並聚焦在政策議題倡導的網絡，分析焦點則

以民間團體推動《住宅法》的立法過程為主，討論在每個階段中民間團體是 如何與政府單位進行互動，又是如何運用行動策略促成政策變遷。

一 、1999 年-2004 年：民間團體倡議社會住宅初期

2000 年時首次政黨輪替，由民進黨政府主政，前政務委員指出（受訪者 S1），由於當時陳水扁總統住宅政策的競選政見為停建國民住宅、發放青年購

2000 年時首次政黨輪替，由民進黨政府主政，前政務委員指出（受訪者 S1），由於當時陳水扁總統住宅政策的競選政見為停建國民住宅、發放青年購