從科技契合歷程探討電子化政府發展的轉型:以台灣跨機關整合服務為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學科技管理研究所博士學位論文. 政治大從科技契合歷程探討電子化政府發展的轉型：立以台灣跨機關整合服務為例. ‧ 國. 學. ‧. The Transformation of E-Government Development: Insights from the Technology Alignment Process –Case Studies of Integrated Public Services in Taiwan. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 指導教授 : 溫肇東博士研究生：程麗弘. 中華民國一○○年七月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. ii. i n U. v.

(3) 謝辭在論文即將付梓之際，過去一路走來的辛苦，似乎都轉為甘甜的回憶與感謝的心。工作一段時間後再重回校園的人，腦筋常被實務現象所定型，失去從實務中找到研究議題的敏銳洞察力，也失去在學術領域悠遊的樂趣。所幸在深具社會人文特色的政大科管所的薰陶下，增進了自己思想的靈活性、深度與廣度，讓這一本跨越公共行政、資訊管理以及科技管理領域的博士論文得以產生。感謝指導教授溫肇東的悉心教導，引領我從不同角度探討我所關心的研究田野-電子化政府。他透過不斷地啟發與反思的訓練方式，教導我從田野中找出值得探討的議題。他引導卻不帶領，他常問 “一個簡單而犀利的問題＂，卻令我. 政治大. 苦思不已。這並沒有所謂的標準答案，但是卻有一個精闢獨到、言之成理的簡. 立. 單答案。這思辨的過程是很辛苦的，淬鍊過後卻是很快樂的。所幸這過程中不斷. ‧ 國. 學. 地與溫門夥伴們相互砥礪及相互鼓勵，居元、大溢、碧芬、育如、俊銘、皓鈞、明輝等戰友們，以及謝岡的加入，大家相互扶持一起度過這段時期。還有不時關. ‧. 心我們的大師兄政安，更讓人欣慰學術這條路並不是一個人踽踽獨行。. y. Nat. 口試委員們個個學有專精。紀國鐘博士提攜後進，溫和指正；宋餘俠博士實. io. sit. 務經驗豐富，在研究方法與理論實務間提醒甚多；季延平博士言簡意深，殷殷期. n. al. er. 許；陳家祥博士學識豐富，觀點犀利；吳豐祥博士思路嚴謹，會去注意許多細節，. i n U. v. 提醒我在論文格式上確保論文品質。他們在每次口試，總是盡心盡力地協助我，. Ch. engchi. 幫助此論文的論述內容及格式更臻健全。. 感謝我以前的上司林嘉誠部長的提攜，帶領我進入政府部門工作，並有幸地在我國電子化政府發展的重要階段中，親身參與。感謝行政院研考會舊同事的幫助，他們很樂意分享他們工作的所思所見及相關文件，讓我得到許多第一手有力的資料。也感謝志文，在正式論文資料蒐集階段，提供協助與安排訪談。那段期間，我從南到北，跑遍各相關單位，接觸到許多關鍵的訪談對象，他們在不同崗位的不同看法，豐富了田野資料。所上老師吳思華、吳豐祥、許牧彥、蕭瑞麟、退休的劉江彬老師等，與我在課堂外有許多知識互動，他們無私的付出與學術風範，是我永遠學習的對象。所辦翠娥行政事務熟稔，許多攸關學校事務的疑難雜症，在她手上似乎都可迎刃而解。還有指導教授的秘書君華，謝謝她提供無微不至的服務。. iii.

(4) 感謝我的同學良陽，總是在適當時機出現並給與鼓勵；學姊文伶，總是催促我早點畢業；以及學長啟旭，他訓練紮實，令人印象深刻。大家在知識上的切磋琢磨，相互提攜，真是學術上的好夥伴。還有感謝國外友人 YF Juan 的安排，在我博士海外研習時，榮幸地到美國矽谷著名的 Palo Alto Research Center (PARC) 公司擔任訪問研究員一職，實地觀察一個公司如何將尖端科技轉化為商業上可行的創新，並拓展了我以後研究的田野。最後，感謝外子倍豪，陪我走過這段在茫茫學術大海中反覆摸索，自己找問題與找解答的辛苦歷程。他的包容與協助，不僅在經濟上讓我無後顧之憂，並在生活上照顧翔瑞，讓我更能專心地投入在學術研究上。還有在博士就學期間出生的翔瑞，他為我的生命帶來了意義與歡樂。最後，感謝父母對我的栽培與期許，. 政治大. 以及手足們瓊瑩、于芳與泰銘。他們都是支持我持續向上的動力。. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. iv. i n U. v. 麗弘謹誌 2011 年 8 月.

(5) 摘. 要. 政府組織導入資訊科技後，帶來進步與改變的契機。過去研究從發展階段論探討此議題，多預設科技會依獨立自主的邏輯發展而對社會造成衝擊，因此主要的管理工作是協助社會大眾適應不可逆轉的科技發展。然而，這些學理上的臆測，在田野真實性是愈往發展後期愈下降，造成理論與實務的脫節。本研究從科技與社會研究（Science, Technology and Society, STS）學術脈絡下手，從實務觀察中，致力於挖掘科技和社會間雙向互動、相互形塑的關係；並主張以契合式纏繞(aligned-entanglement) 觀點，探討科技與政府組織相互形塑呈現出轉型的動態歷程。本研究援引交引纏繞式（entanglement model）互動的模型，加上科技契合 (technology alignment)觀點，應用於電子化政府整合型服務之研究，以解釋為何纏繞產生非預期結果，以致走向轉型。因為資訊科技特性需連結兩個以上組織才可讓資訊跨組織流通，所以科技與組織互動的轉型態樣有別於以往單一組織與科技互動的態樣。本研究在分析架構上的貢獻有三：1. 提出以科技契合的交引纏繞歷程觀點探討轉型，修正及補強以交引纏繞歷程觀點來分析轉型，2.開發出探討跨組織科技契合的分析構面，抽離出田野背後的運作邏輯， 3.重新詮釋公共服務的創新擴散，將以往僅探討科技創新與採用的關係，再行深入，把科技設計者從科技創新分離出，成為探討科技設計者、科技創新以及採用的關係，由此進一步剖析當科技展演無效而發生轉型現象的論述。本研究根據此看法，採質性多個案研究法來分析台灣電子化政府發展中兩個整合型公共服務，分別是「農產品產銷履歷系統」以及「G2G2B 公文電子交換系統」，探討社會/科技集體從萌生到關係穩定化的歷程，或是位移如何發生，由此探知轉型過程。研究發現四種交引纏繞樣態皆有可能導致社會/科技集體的轉型，分別是「科技誤用，對服務真諦不了解」、「科技挪用，妥協下的次佳選擇」、「科技不適用，未立即傳遞的服務」以及「科技不用/科技調適，端視服務內容可被替代程度而定」四個纏繞軌跡的樣態。其共同特點是剛開始科技與跨組織各要素是契合的，雖偶有不契合也多以微調方式修正即可；但是逐漸在各執行面都有一些偏差，在科技展演無效後，科技設計者在權衡情境後所採取的解決方案，進一步呈現出可能的解釋因素，分別是對「科技精神」的了解程度、設計者對環境變化的認知、或科技特性在特定歷史環境不易充分發揮、或是對服務真諦的了解程度等。本研究提出契合式纏繞觀點，相信這樣的研究成果會深化電子化政府轉型式發展的分析。本研究建議，在無效科技展演後，要預留迴旋空間(leeway)重新開啟科技的詮釋，允許不僅檢討「進度」達成與否，更要檢討「目標」是否合適，如此該社會/科技集體的纏繞式轉型才較不會走偏。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 關鍵字：電子化政府、跨組織關係、科技契合歷程、交引纏繞式轉型、公共服務價值. v.

(6) Abstract The implementation of information technology by government entities brings opportunities for progress and change. The conventional wisdom of technology determinism considers the development of e-government as irreversible and the key objective is to assimilate the users to adopt the technology. However, these theoretical speculations tend to lose their explanation power during the later stages of e-government deployment. In other words, there is a mismatch between theory and practice. This study argues that the adoption of technology in governmental organizations is a result of interactions amongst factors such as strategic alignment, IT alignment, IT-structural and process alignment, business alignment, and service alignment. This study illustrates the dynamic entangled process in offering integrated services for e-government and describes the trajectories of this transformation. The aligned-entanglement perspective is then used to provide a better explanation than the punctuated-equilibrium and situated change perspectives. Three main contributions are made by this thesis. First, it proposes a new model to explore governmental organizational transformation. Second, it develops an analytical framework and makes explicit the operation logics of field practice. Thirdly, it re-interprets the diffusion of innovation in public services by incorporating technology designers, the technology itself, and the adopters as distinct actors in the transformation process. Qualitative case study method is used to analyze the implementation of two integrated public e-services in Taiwan: “Agriculture and Food Traceability System” and “G2G2B Electronic Document Exchange System”. The field studies show how the social/technical collective becomes stabilized overtime or how displacement occurs. This paper finds four patterns of displacement: disuse of technology through lack of understanding, the appropriation of technology, the inapplicability of technology resulting in non-usage, and resistance or adaptation depending on suitability to the adopter’s tasks at hand. The common theme of these patterns is that, while minor misalignment can be fine-tuned in the beginning, these misalignments tend to accumulate through out the execution phases resulting in ineffective performance outcomes. Furthermore, the choices of technology designers to remedy these issues shed light on issues influencing the outcome; namely, misunderstanding. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. vi. i n U. v.

(7) of “technology spirit”, designers’ lack of sensitivity to environment change, the poor fit of technology features given its contemporary government context, and lack of understanding on the essence of services. This study proposes aligned-entanglement perspective and enriches the understanding of transformation in e-government development. This study suggests that, upon ineffective performances in technology, one should make leeway in the calibration of the deployment. By assessing the appropriateness of the initial goals in addition to reviewing progress milestones achievement, the social/technical collective is less likely to go down the wrong path in this (transformation) process. Keywords: e-government, inter-organizational relationship, technology alignment, entanglement, value of public service. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. vii. i n U. v.

(8) 目. 錄. 謝辭 .......................................................................................................iii 摘要...................................................................................................... v 第一章緒論 .......................................................................................... 1 第一節研究背景 ........................................................................... 1 第二節研究動機 ........................................................................... 2 第三節研究目的與範圍.................................................................. 6 第四節研究流程與內容.................................................................. 9 第二章文獻探討(一) ............................................................................... 11 第一節全球電子化政府的發展與階段論......................................... 11 第二節我國電子化政府的發展歷程及國內外評比............................ 21 第三節公共組織與公共服務價值 .................................................. 42 第三章文獻探討（二） ........................................................................... 51 第一節資訊科技與跨組織轉型...................................................... 51 第二節科技契合觀點 ................................................................... 64 第三節跨組織科技契合與交引纏繞式轉型 ..................................... 76 第四章研究方法 ................................................................................ 86 第一節質化研究的哲學思維 ......................................................... 86 第二節研究設計與研究方法 ......................................................... 88 第五章「農產品產銷履歷資訊系統」（2003~2009） ........................... 96 第一節農委會採用農產品產銷履歷查詢系統之契合歷程.................. 99 第二節農產品產銷履歷資訊系統契合度與轉型之分析 ....................109 第三節執行(可追溯性系統)科技行動之情境..................................128 第六章「G2G2B公文電子交換資訊系統」（2000~2009）....................135 第一節中央政府採用公文電子交換系統之契合歷程 .......................137 第二節 G2G2B科技契合度與轉型之分析........................................149 第三節執行（G2G2B資訊系統）科技行動之情境 ..........................155 第七章研究發現與討論 .....................................................................161 第一節研究發現 ........................................................................161 第二節研究討論 ........................................................................175 第八章結論與建議............................................................................181 第一節研究結論 ........................................................................181 第二節研究貢獻 ........................................................................188 第三節研究限制與未來研究方向 .................................................192 參考書目 ...............................................................................................195 附錄一：相關名詞定義............................................................................206 附錄二：半結構式訪談指引 .....................................................................209. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. viii. i n U. v.

(9) 表. 錄. 一-1：本研究範圍 ................................................................................ 7 二-1：全球電子化政府發展模式(E-government development models)..... 16 二-2：（87-89）我國電子化政府各項子計畫關聯示意............................ 23 二-3：第一階段計畫執行成果 .............................................................. 24 二-4：優質網路政府計畫..................................................................... 29 二-5：各機構衡量電子化政府之指標 .................................................... 35 二-6：WEF-NRI指標-台灣歷年名次 ....................................................... 35 二-7：GES排名前五名國家 ................................................................... 36 二-8：布朗大學電子化政府評比指標內容演變 ....................................... 38 二-9：民眾對電子化政府相關議題的看法調查統計 ................................ 40 二-10：公共組織的環境、策略目標、組織角色、結構與流程的特性 ........ 42 二-11：全球電子化政府的發展與「IT精神（spirit）」的轉變 .............. 45 三-1：IT平台支援功能分析 ................................................................. 52 三-2：三個浮現歷程觀點的比較........................................................... 63 三-3：三篇用質性方法探討科技契合的相關文獻之比較 .......................... 75 四-1：判斷質性研究品質的方法........................................................... 88 四-2：資料蒐集階段、時間、內容、方法及重點.................................... 90 四-3：訪談個案對象及次數列表........................................................... 91 四-4：本研究的資料分析架構 .............................................................. 94 五-1：農產品產銷履歷制度推動大事紀及經費 ....................................... 97 五-2：各類農產品供貨與通路媒合規劃 .............................................106 五-3：大賣場開始販售產銷履歷產品的年次 .........................................107 五-4：消費者認知農產履歷查詢的服務價值內涵及比例 .............124 五-5：四種類型科技採用者的實務改變以及契合度的變化......................127 五-6：大賣場中產銷履歷產品類別與售價增加情形 ...............................131 七-1 生產作業契合式操演及纏繞歷程 ..................................................164 七-2：驗證作業契合式操演及纏繞歷程 ................................................166 七-3：銷售作業契合式操演及纏繞樣態 ................................................168 七-4：交換及整合資訊公告作業的契合式操演及纏繞樣態......................170 七-5：「科技展演無效」與「不契合」的對應關係 ...............................173 七-6：轉型的軌跡-為解決不契合所產生的四種位移方向 .......................174. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 表表表表表表表表表表表表表表表表表表表表表表表表表表表表表表表. 目. Ch. engchi. ix. i n U. v.

(10) 圖. 錄. 一-1：研究流程與章節內容架構........................................................... 10 二-1：數位台灣E化政府計畫內容大綱 .................................................. 28 二-2：政府行政機關每年IT投資金額 .................................................... 32 二-3：價值核心的策略邏輯 ................................................................. 46 三-1：交引纏繞圖（修改自Latour） .................................................... 62 三-2：Scott-Morton科技契合度模型 .................................................... 68 三-3：Henderson and Venkatraman (1993)策略契合模型....................... 69 三-4：跨組織科技設計者與科技採用者科技契合相關構念....................... 80 三-5：契合式交引纏繞圖..................................................................... 84 三-6：本研究的分析架構圖 ................................................................. 84 五-1：產銷履歷紀錄相關組織架構.......................................................101 五-2：稻米產業價值鏈功能與角色 ......................................................101 五-3：產銷履歷行政管理資訊系統架構 ...............................................105 五-4：資訊系統運作 ..........................................................................110 六-1：公文閘道系統(XML-Gateway).....................................................140 六-2：公文電子交換流程示意圖..........................................................141 六-3：目前公文電子交換架構圖..........................................................142 六-4：G2B公文及訊息服務系統之功能 .................................................147. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. io. sit. y. Nat. n. al. er. 圖圖圖圖圖圖圖圖圖圖圖圖圖圖圖圖圖圖. 目. Ch. engchi. x. i n U. v.

(11) 第一章緒第一節. 論. 研究背景. 全球先進國家電子化政府的發展已逾十年，在這不算短的時間裡，隨著資訊科技(Information and Communication Technology, ICT) 的推波助瀾，促成政府資訊不再以電子化或公開化為滿足，而朝向跨越組織疆界流通進而將資訊整合提供優質公共服務為導向。援此，政府科技採用後與跨組織各要素一連串的契合活動，不僅引爆將既有服務推陳出新或提供新服務之契機，隨著科技與公共組織互動日深，更是促發微妙的轉型之發生。. 治政性，透過深化對民眾或企業的服務，帶動經濟成長及強化民眾對政府的信任，以大立取得合法性基礎，並轉化為人民的忠誠支持。其次，尚有來自傳統官僚組織、產. 政府之所以汲汲於資訊科技投資，主要在於國家須持續地在社會中尋求合法. ‧ 國. 學. 業及社會面等大環境之變化。. 官僚組織方面，二十世紀盛行的官僚組織是工業經濟時代的產物，當時的社. ‧. 會結構是彼此自主，領域各自分立，各有專精，企業組織各部門功能及服務高度. sit. y. Nat. 專業分工，透過效率化的運作大量生產，以達規模經濟。政府部門組織運作也是反映當時社會需求，也是各有專責執掌，各有職權範圍，組織只要各司其職，善. io. n. al. er. 盡本分，毋需多去考慮其他部門(Moon, 2002）。但是進入二十一世紀後，隨著. Ch. i n U. v. 網際網路的發達及 Web 科技的進步，政府組織過去功能專門化 (function. engchi. specialization)的流程設計反而逐漸被視為非效率、無效能、甚至對使用民眾是不友善的（Layne and Lee, 2001）。因此，利用資訊科技促成政府資訊跨機關流通，以滿足目前在功能專門化體制下民眾被延宕的福祉之呼聲日益提高。產業方面，隨著各國服務業的產值及從業人口皆有超越製造業的趨勢，政府組織所面對的整體社會經濟外在環境已巨幅改變，許多國家也宣稱「服務經濟」時代的來臨。因此，因應產業環境變遷，政府在政策制定上不僅希望透過集思廣益的方式，反映時代的趨勢，促進企業的創新，靠服務業來創造更多就業機會，提升國家競爭力；更甚者，政府組織也在內省思考如何因應外在環境的變動，利用 Web 科技促使政府的服務更契合服務經濟時代的發展與社會需求。社會方面，在個人主義的思維下，大部分民眾的態度是視自己為公共服務的 1.

(12) 客戶而不用負責去決定這個服務是如何產生的；若是會參與公共事務，也多是該議題會直接影響到個人利益才會去參與，學者稱此現象是「“我＂的政治」 (“me＂politics＂)(Scase, 1999)。再加上，在網路空間中，政府資訊及服務、電子商務資訊、個人部落格資訊等，大量資訊充斥各角落，而資料更新、變化速度既迅速又頻繁，讓人目不暇給，不免發生使用者資訊超載(information overload)的問題，為避免疲勞轟炸，因此使用者僅能從搜尋資料中擷取滿足自己需求的那一部分，加以解讀與理解，不然不但對其決策沒幫助，反而會造成干擾。因此，政府利用 ICT 提供「整合資訊」服務以去蕪存菁地呈現給民眾，便成當務之急。過去十年，我國政府掌握到科技發展的脈動，在美國布朗大學及國際電子化. 政治大各有不同偏重方向，也僅能列為參考。本研究認為，新科技的導入雖然促使資訊立. 政府相關評比也屢獲佳績；評比雖然能揭露部分事實，卻也因其指標設計旨趣而. ‧ 國. 學. 跨組織流通的可行性增加，但是科技不是依獨立自主的邏輯發展而對社會系統造成巨大的衝擊，管理工作也不只是協助成員去「適應」不可逆轉的科技發展，科. ‧. 技與組織是互動及相互形塑的。不同組織有不同的結構流程及文化，公共服務也更須以民眾需求為導向，因此成功的科技行動不是將機關間的行政及運作流程無. y. Nat. al. er. io. 且科技化的服務也要與民眾需求吻合才是。. sit. 異地配合科技結構及流程之需要，而是需要彈性地讓科技與跨組織各要素契合，. v i n C h年四月底公布「雲端運算產業發展方案」，其要素互動而衍生轉型。正值 2010 engchi U n. 台灣經驗提供一個重要的研究田野，讓我們看到資訊科技導入如何與組織各. 中將「推動政府雲端應用」列為三大策略之一，雲端運算(cloud computing)概. 念又是新一波資訊科技軟硬體技術的精進，其科技精神是信任(trust)，在此精神帶動下，可預期科技與組織互動又有另一波新氣象出現。透過本研究，不僅有助於整理過去，更有助於面對未來，期望政府組織在一波波新科技發明之浪潮下，科技的導入能持續保持國家競爭優勢。. 第二節. 研究動機. 目前學理上對於電子化政府的發展，多以階段論觀點探討，該觀點有 “進步＂的意涵。本研究認為該觀點有其不足之處，而主張電子化政府的發展是持續地在轉型中進展，有時是原地踏步，有時是醞釀很久等條件成熟後就有新氣象出. 2.

(13) 現。以下將針對「發展模式」提出反思，並從「科技與社會」理論脈絡、「創新的採用」以及「科技契合歷程」理論分別提出觀察重點如次：壹、發展模式的反思目前探討電子化政府的發展階段（development of stages）或稱成長階段（growth of stages）的研究，學理上多認為包括目錄化、互動、交易、整合（垂直與水平）、電子參與等（如 Layne and Lee, 2001;Moon 2002；West 2004），這些概念多是探討政府的服務提供(service provision)對企業或民眾的互動介面（interface）之影響，又可稱為「最終服務產品的發展」。但是發展一詞，帶有線性、進步的意涵，隱含者「產品」會一直推陳出新，管理者的要務是要使用者要持續去適應新服務產品。雖然階段論研究或多或少反映出電子化政府不. 政治大出隨著發展階段的不同，服務目標不同，服務意涵更為不同，因此管理手段也應立. 同發展階段服務目標之不同，但是目前對於電子化政府的研究取向，並無法區分. ‧ 國. 學. 有所調整之特點（Brakebill, 2007；Kelly, 2005）。Coursey and Norris (2008) 認為資訊科技促成不同階段公共服務本質之轉型，特別是從初期「目錄化、互動. ‧. 或交易服務」階段轉型到後期「整合服務」階段的公共服務，他們從實證資料發現這些規範性的階段論研究，可解釋初期的發展現象卻無法在後期的現象中得到. y. Nat. sit. 田野資料的支持。. er. io. 部分學者會從技術面向探討為了產生這些 “服務產品＂，前台及後台的整. al. v i n 同組織間異質資訊系統資C 料h 庫的相容性 (compatibility) 及相互操作性 engchi U n. 合或資訊系統架構(information system architecture)的演化為何，以促成不. (interoperability)的提升（Janssen & van Veenstra, 2005; Weerakkody et al., 2007; Ebrahim & Irani, 2005）。但上述觀點多傾向科技決定論觀點(technology. deterministic perspective)，認為只要資訊系統導入及建置，隨著功能性提升，假以時日採用者就會採用。但是，研究告訴我們科技導入需適應使用情境及使用經驗，相關組織變革的預期不是那麼立即且明顯，而且也不見得會如科技設計者所預期（Orlikowski, 2002；Latour, 1999）。另有一些學者會關注政府採用科技如何促進政府組織合法性（legitimacy）基礎，促進回應性(responsiveness)，因此以「電子化民主」為理想的終極方向（West, 2004; Moon 2002），或是組織行為或組織結構對科技採用的影響，關心的焦點都是以「組織」為分析重點（Fountain, 2001）。近年來更因為 Web 科. 3.

(14) 技的進步，Web 2.0 的精神下，政府與公民間的互動關係，更使民眾得以個人身分參與政策形成過程的機會大增，民眾更有可能成為「製造消費者（prosumer）」，自己不僅消費產品（公共政策）也製造產品（提供公共政策的資訊內容）（Chadwick, 2008）。在學理上這些理論雖具前瞻性及有趣，但是事實執行上尚是零星地、以地方性議題為主。因此，值得我們提出不同的理論觀照，唯有清楚地區分出在不同階段的主要挑戰之不同，也才可提出適宜的處方。貳、創新的採用及採用的創新過去的科技採用研究多將「採用」視為是科技導入組織後的一個終點 (end-state)，並認為科技只要一旦獲得採用，就代表科技的採用，愈多人採用，. 政治大後採用（post-adoption）問題，探討即使組織採用科技後，仍會出現採用困難立. 創新就會擴散（Rogers, 2006）。但是，陳信宏(2006)提出反證，他指出科技的. ‧ 國. 學. 的原因。從 STS 的觀點，會認為創新擴散理論僅描述某一科技人造物透過一些可被定義的要素，影響採用者採用與否的決定之歷程，該理論假設科技本身形體是. ‧. 一成不變的(immutable)以及採用者在採用過程一直保留自身基本特性 (identity)，但是創新擴散理論人與物二元性(dualism)的預設，在強調社會/科. y. Nat. sit. 技互動的理論假設是完全不一樣的。. er. io. 政府部門也可以是創新的主體(Osborne and Gaebler, 1992)。den Hertog. al. v i n Ch (2001)認為傳統上將政府視為提供制度環境或透過法規、資金協助企業的創新活 engchi U n. (1999)認為成功科技導入並不是創新科技的採用而已，更是採用的創新。Hauknes. 動，或是企業創新產品的使用者，但是，公部門利用科技提供公共服務的活動對. 整體非市場的社會創新影響更為深遠，例如因應老人化社會的來臨，遠距醫療照護體系的必要，或是利用物聯網技術(如 RFID)追蹤加工食品製造歷程以保障國人食品安全等，這些服務提供者已橫跨公私部門，所以相關新科技的使用、政府組織與民間相關產業如何相互協調，對政府部門而言即是新的嘗試，且推出的公共服務對使用者而言，更是較屬於滿足個人福祉需求，提升生活品質的新服務。因此，在電子化政府的情境，政府並不是只透過政策藉以鼓勵企業創新的創新客體，而是創新的主體，亦即透過科技導入，合理安排內部資源以動態地支援科技與組織的磨合，組織策略目標隨環境變動有所調整、在結構上、流程上、或職能分工上進行許多變革，以產生新服務，並期望獲得外部採用者(民眾)的認. 4.

(15) 可。所以科技促成(enable)公共服務的創新，甚至政府組織的轉型，讓這些政府活動可能帶動新產業的發展、或是新服務供者 (new player)的產生，對民眾數位機會的提升以及嘉惠民眾福祉。因此，政府創新對整體社會的影響比起企業創新可能是更為深遠。參、科技與社會對話的研究脈絡科技帶來新的機會與挑戰，行動體間如何互動，會形塑集體未來的走向及可能的轉型。科技與社會研究（Science, Technology and Society, STS）致力於挖掘科技和社會間雙向互動的關係，而不認為社會是如「科技決定論」者所預期的科技會依獨立自足的邏輯發展而對社會造成巨大的衝擊，也不是由社會行動者單獨就可做決定科技的發展。在探討科技與社會互動的研究脈絡中，本研究受行. 政治大是對等的(symmetric)，都是社會中的行動體，他們的關係就在互動中生成，社立. 動者網絡理論(Actor Netowrk Theory)的啟發，認為人(human)與非人(nonhuman). ‧ 國. 學. 會與科技是相互形塑的（Latour, 2004）。 Bijker and Law(1992)認為科技並不純粹是一個技術人造物(artifact)，他們是由科技設計者依其組織情境所設計. ‧. 出來，在個體與個體間傳遞，個體依其情境會賦予意義，每穿越過一個個體，其意義就被型塑，傳到另一人，又再被型塑一次。有時使用者覺得沒義務再去傳下. y. Nat. sit. 去，其科技的意義可能被定型了；但是有時科技以嶄新形象出現，卻完全被使用. er. io. 者顛覆，而賦予和當初被發明時完全不一樣的面貌。因此，會發生科技設計者或. al. v i n Ch 的詮釋，到後來完全走樣的情形(Latour, and Poole, 1994)。 U e n g 1987, c h i DeSanctis n. 發明者當初設計該科技的「精神」 (“spirit＂of technology)經由不同採用者. 受到此學術脈絡的啟發，本研究將該理論應用到政府網路服務的情境中，致. 力於探討科技與政府組織相互形塑的動態歷程。此為本研究的主要關懷。肆、跨組織科技契合的動態歷程一、科技契合歷程（alignment process）研究途徑從權變理論觀點，組織因應外部環境的變化，科技導入與組織策略、結構流程與人員分工契合，組織績效才會好，而這些一連串的變動會牽動相關行動體，他們的行動彼此影響，促成組織的轉型。近年來，學者不認為契合為靜態的狀態，而逐漸將契合視為動態的歷程，意指隨著有目的地或浮現的管理活動，組織目標及功能隨時間持續演化、調適及變動，隨著時間的推移，科技與組織的契合有高低程度的變化。因此，科技契合是一個持續調適的歷程（Henderson and. 5.

(16) Venkatraman, 1989; Sabherwal et al., 2001）。本研究也是將契合視為是歷程研究(process theory)而非變數理論(variance theory)，意味著契合程度對組織轉型而言是必要條件(雖不是充分條件)。雖然契合程度高，也不一定使組織轉型成功，因為還有許多外部隨機事件的影響，但是若是不契合，肯定組織轉型失敗，因為主事者沒有去萃取科技的精髓及考量相關行動者企圖，以在管理活動上做些調整。研究者的工作就是找出一些事件順序來描述科技契合樣態 (patterns)如何隨時間改變(Van de Ven, 1992)。只是目前對於科技契合歷程與轉型的研究，是以間斷均衡模型（punctuated equilibrium）來觀察科技與企業行為的互動( Sabherwal et al., 2001)，本研究另提出以交引纏繞(entanglement)模型來觀察，以更貼切地描述科技與政府組織的互動關係。二、科技契合與跨組織. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 大部分探討科技契合觀點，多是以單一組織為分析核心，並不是在跨組織情境下。部分學者(如 Venkatraman 1989；Tallon 2008；陳信宏 2006；鄒鴻泰 2008). ‧. 將契合的觀點擴大解釋到跨組織供應鏈關係的溝通上。鑒於目前尚未有探討公部門利用 ICT 科技推動整合服務所帶來的跨組織科技契合與轉型的相關研究，因. y. Nat. sit. 此，本研究引用企業探討跨組織契合的概念到公部門的情境並進行修正，以探討. al. er. io. 科技設計者、科技本身與科技採用者的契合形式，並以前人的研究基礎上，再將. v. n. 契合歷程與轉型的關係予以呈現，透過更精緻化地詮釋資料，以產生更有意義的結論。. Ch. 第三節. engchi. i n U. 研究目的與範圍. 壹、研究目的基於上述動機，本研究主要目的是探討在電子化政府發展的整合服務階段，科技如何與跨組織專案之策略目標、結構與流程等要素契合的動態歷程，並分析科技契合歷程如何在導致服務專案(若以 Latour 的語言，稱社會/科技集體)轉型中扮演一個關鍵角色。這個議題隨著電子化政府發展從初期交易服務階段演進到後期整合服務階段愈形重要，政府為了自己的內部邏輯去推動電子化公共服務，在交易階段所推出的公共服務多是政府將既有公共服務利用新科技使傳遞方式更新，以達到更有效率或使用方便的境界，而該公共服務本質上並未改變，使用. 6.

(17) 者義務上需去使用這些服務，例如網路報稅、政府的電子採購系統等（Kelly,2005）；然而在整合階段所推出的公共服務，係利用資訊科技將政府資訊跨組織流通，促使新服務的產生，其不僅服務本質上是以滿足民眾慾望型需求為主，與以往以滿足民眾義務型需求的公共服務已有所轉變。科技推力與組織要素拉力之纏鬥過程如何導致轉型，透過剝絲抽繭將原貌重現，讓我們看到許多條件因素的存在，相信日後對政府政策制定會有所啟發。尤其是這些跨組織，可能是跨公部門間、或是跨公私部門間、甚至是私部門彼此間，組織目標及資訊系統各不同，其異質性相當高，如何異中求同，將這些多元化的組織用合理的方式促進組織合作與資訊系統互通，著實是件不易之事。科技契合(Technology alignment)提供一個適合的觀點來探討，在資訊科技促使. 政治大織間如何互動以及資訊科技如何與組織更緊密地結合，尤其是在發展新的公共服立組織須彼此合作才得以增加資訊互通的可行性以提升整合服務效益的前提下，組. ‧ 國. 學. 務時，就愈顯重要。「社會/科技纏繞式互動（entanglement）」研究脈絡更是讓我們看到行動體在契合行動中如何牽動其他行動體，彼此交引纏繞交織出綿密. 貳、研究範疇. ‧. 的社會/科技集體之存在。. y. Nat. sit. 本研究主要呈現在電子化政府發展的整合服務階段，以跨組織服務專案. er. io. (service project)為分析層次，以「採用」為分析單元，並以對採用機關而言. al. v i n Ch 些慾望型整合服務，本研究認為相較於其他政府利用資訊科技進行數位化服務是 engchi U n. 是自願性採用且對後端消費者而言是滿足慾望型採用的公共服務為研究範疇。這. 較創新卻更不易進行的，因為不僅少了單一組織的控制文化，需進行跨組織協調合作，透過「自願性」採用以使資訊流通（Soh and Sia, 2004）；更甚者，其所提供的公共服務本質上已脫離使用者「義務型(oblication)」需求而是「慾望型(desire)」需求的公共服務，更須加倍去了解使用者需求所在。研究範圍見【表一-1】之右上角。表一-1：本研究範圍 New to org. 跨組織. 既有服務網路化，跨組織協調：如財政部網. 利用網路科技，創新性高：農委會農產品產銷履. 路報稅系統；公共工程委員會電子採購系統. 歷查詢；研考會/經濟部商業司 G2G2B 公文交換. Not new to. 既有服務網路化：如考選部網路報名系統；. 既有服務網路化：如台北市政府市長信箱。利用. org.：單一組織. 台鐵火車訂票. 網路科技 web 2.0 精神之新服務：如政策論壇. Not new to citizen:滿足義務型需求之公共服務 7. New to citizen:滿足慾望型需求之公共服務.

(18) 此類公共服務也是目前階段論者未能詳實處理之處（Coursey and Norris,2008）。本研究發展出一個分析性架構，來說明這類跨組織服務的科技設計者、科技本身與科技採用者的契合行動如何影響電子化政府的轉型。解釋當科技特性促使資訊跨組織流通可行性增加，為什麼當科技設計者不是用坊間套裝軟體，在設計時已將科技採用者的需求納入設計概念後，卻在實際上線使用後仍有不契合現象發生，以致結果未如預期(Soa and Sia, 2004)。此外，並以此分析架構解釋實務上案例，並說明利用資訊科技開發出新的公共服務專案後，如何實現科技價值的運作原則，以透過提供更好的服務以追求國家在社會的合法性。基於上述理由，引申出下列研究問題：（1）為實現科技精神，有哪些電子化政府整合服務的科技契合操演行動？. 政治大. （2）科技契合的操演行動如何促成相關行動體的關係在互動中生成以及如何導. 立. 致社會/科技集體的轉型？. ‧ 國. 成長觀點？. 學. （3）在探討電子化政府的發展中，契合式纏繞的轉型觀點如何優於創新擴散的. ‧. 第一個問題定位出電子化政府整合服務關鍵契合行動為何，以符合整合服務的科技精神。第二個問題提出在提升整合服務效益的指導原則之下，這些科技契. y. Nat. sit. 合行動如何讓我們可追蹤這些行動體(actant)如何由「什麼都不是」到成為被普. al. er. io. 遍認識的「客體」的過程，進而了解為什麼可以穩固社會/科技集體或位移社會/. v. n. 科技集體。第三個問題是探討當在交引纏繞研究脈絡上加上契合觀點，比起從創. Ch. engchi. 新擴散觀點探討電子化政府發展加值之處。. i n U. 本研究以台灣中央政府行政部門導入網路科技十年以來所累積至今的經驗，作為觀察研究的田野。這十年之間，雖歷經不同執政黨，但是在行政作為上，則有其延續性，皆是同樣地支持新科技的採用以促進政府施政效能之提升。這些歷程，就像接力賽，都是站在前人的肩膀上再往前邁進，每個階段的主事者都有所貢獻。政府在不同科技發展階段，所開發出許多網路服務，有些是廣泛使用，有些則是乏人問津。本研究將挑選主要屬於利用資訊科技滿足慾望型需求公共服務的兩個案例，這些案例，目前正經歷著高潮後的低盪重整階段。雖然這些資訊系統導入後的效果不如預期，但是卻提供有用的素材，透過本研究的診斷，釐清轉型歷程。. 8.

(19) 第四節. 研究流程與內容. 本論文計分為八章，其研究流程與內容如【圖一-1】。第一章與第二章文獻探討(一)，可作為定位理論缺口的階段。在這階段中，闡述研究動機、目的及研究問題；並藉由台灣的實務觀察與對電子化政府發展階段的文獻探討，作為先導性研究(prior study)，以發現理論不足之處，所以才從科技社會互動(STS)研究脈絡進行觀察。第三章文獻探討 (二) 則是確立研究觀點，進行相關構念的釐清，以提出一個適合應用在電子化政府跨組織情境的分析架構。第四章為研究設計及方法，本論文採質性多個案的研究設計，並對於如何進行研究的方法，蒐集到哪些資料，處理資料時用什麼方法來分析，進行交代。第五章到第六章為個案研究部分，計分兩個個案，第一個是農委會的農產品產銷履歷制度（2003-2009），. 政治大程進行上中下游串連，公開呈現給大賣場或消費者以追溯，降低資訊不對稱，促立. 是屬於水平整合的資訊系統，該個案是企圖建立一套資訊系統將農產品的生產歷. ‧ 國. 學. 進國人健康。第二個案是跨組織間G2G2B公文電子交換的歷程（2000-2009），是屬於垂直整合的資訊系統，此一個案是屬於我國政府進行的大規模跨組織資訊系. ‧. 統建立與資訊流通的案例，從公文在政府內部跨組織流通進展到公文在政府與企業間流通。這兩個歷時甚久的案例，有豐富的田野資料以供爬梳，俾以提供系統. y. Nat. sit. 性論述。第七章進行跨個案的比較分析，透過質性多個案研究，以深入不同個案. er. io. 特徵，並在共同的理論架構指導下，個案間相互印證與比較，並對個案發展出更. al. v i n Ch 照，展現出理論性意涵與將理論落實在情境脈絡中，呈現實務性意涵。 engchi U n. 細膩解釋，以臻理論建構的目標。最後第八章為結論與建議，透過與其他研究對. 9.

(20) 研究流程. 章節內容第一章緒論一、研究背景二、研究動機三、研究目的與範圍四、研究流程與內容. 定位理論缺口. 步驟一觀察實務現象定位理論缺口界定研究問題. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 步驟三說明研究設計說明研究方法. ‧. 第四章研究方法一、質化研究的哲學思維二、研究設計與研究方法. n. al. er. io. sit. y. Nat 步驟四個案研究. 第二章文獻探討（一）一、全球電子化政府的發展二、我國電子化政府發展歷程及評比三、公共組織與公共服務價值第三章文獻探討(二) 一、資訊科技與跨組織轉型二、科技契合觀點三、跨組織科技契合與交引纏繞式轉型. 建立操作化. 步驟二文獻探討(一) 先導個案文獻探討(二) 確立研究途徑提出分析性架構建立構念定義. Ch. i n U. v. 第五章個案一農產品產銷履歷制度. engchi. 步驟五跨個案分析研究發現. 第六章個案二 G2G2B 公文電子交換. 第七章研究發現與討論. 步驟六歸納結論. 第八章結論與建議. 圖一-1：研究流程與章節內容架構. 10.

(21) 第二章文獻探討(一) 本章計分三節，第一節針對主要先進國家電子化政府的發展情形進行闡述，並從相關研究電子化政府發展階段的文獻中發現理論缺口。第二節闡述我國電子化政府的發展歷程，並透過此先導性個案，說明在不同科技發展階段的組織目標、決策機制及 IT 預算分配的變化，以及台灣的個案在全球相關評比及國內相關評比所呈現的反差現象，說明其特殊性值得進一步研究。第三節探討公共組織的特性及科技化公共服務內涵。第一節. 全球電子化政府的發展與階段論. 本節分為三大部分，第壹部分說明網路科技對各國政府運作之影響，呈現各. 政治大段，闡述目前相關對電子化政府發展階段的文獻及反思。第参部分說明電子化政立國電子化政府的發展概況及推動機關，第貳部分說明電子化政府的定義與發展階. 府的纏繞式轉型歷程，點出纏繞式轉型的特色。. ‧ 國. 學. 壹網路科技對各國政府運作之影響. ‧. 一、概述. 九十年代網際網路的普及，讓各國公部門的資訊化除了輔助內部行政管理流. Nat. sit. y. 程提升行政效率之外，更開啟了資訊可打破組織藩籬，將原本分段式的服務流. er. io. 程，轉變成可直接提供民眾相關服務的新契機。. al. v i n Ch Review）中提出運用資訊科技進行革新(reengineering)，建立以顧客導向的電 engchi U n. 1993 年美國副總統高爾(Gore)在國家績效評估報告（National Performance. 子化政府，連結資訊科技與政府績效提升，自此，「電子化政府」概念首次出現。 1998 年美國「政府書面文件消減計畫」(Government Paperwork Elimination Act, GPEA)，預計於 2003 年將政府公文檔案全面無紙化，而以電子文件取代，並採用電子簽章；克林頓(Clinton)總統於 1999 年 12 月 17 日批准電子化政府備忘錄（Memorandum on E-Government），該備忘錄訂出 500 個民眾使用表格在 2000 年 12 月以前需上線。其他國家如芬蘭政府於 1994 年將電子化政府政策落實為行動計畫、2000 年新加坡發表了第一個 e 政府計畫(E-government Action Plan)、加拿大於 2000 年大力推動線上政府(Government On-line, GOL)方案、我國政府也在 1997 年推出電子化/網路化政府中程推動計畫等。政府對於利用資訊科技的發展以進行策略規劃的步調，恆略慢於企業界。也. 11.

(22) 就是說，當 21 世紀初，許多Web 2.0 概念的商業網站能歷經網路泡沫化的洗鍊浴火重生時，各國政府正忙於建置單一入口網(portal)，企圖讓民眾或企業透過單一入口網更有效率地取得所需的政府資訊與服務，類似Web 1.0 的概念。如 2000 年 9 月美國政府成立政府入口網站FirstGov.gov；新加坡政府於 1999 年推出電子化政府入口站— eCitizen (http://www.ecitizen.gov.sg)，加拿大於 2001 年 1 月推出政府入口網站，芬蘭政府於 2003 年建置入口網 www.suomi.fi，我國於 2001 年建置www.gov.tw。在 2003 年行政院研考會副主任委員在立法院第五屆第三會期科技及資訊委會委員會第七次會議備詢時的答覆，就很清楚表示：「政府部門必須具備一定的能力因為現在企業大部分都國際化，一些經費問題、和政府往來問題、簽證、表格等等需要和全世界同步。… 所以政府必須跟著企業跑，. 政治大技的思維。其主要思維是打破長久以來各政府機關依功能別設置的組織藩籬，因立同時也希望民眾能夠跟上來。」這說明了在那時的時空環境下，對於應用資訊科. ‧ 國. 訊整合起來，直接提供民眾或企業相關服務。. 學. 而產生分段式服務流程，造成民眾或企業申辦服務時的曠日費時，今則將政府資. ‧. 直到最近數年，相關政府計畫書陸續出現 Web 2.0 的用詞，如台灣的「優質網路政府計畫(2008-2012)」。之所以會在近幾年的施政計劃書才出現 Web 2.0. y. Nat. sit. 的概念而不是更早在企業提出 Web 2.0 的概念時就採用，與政府科技預算編列的. er. io. 時間差有關。政府的施政須有施政計畫作為預算編列的基準。以台灣政府為例，. al. v i n Ch 匡列。在 2002 年左右的時空環境，所擬定的數位台灣-e e n g c h i U 化政府計劃執行重點， n. 四年一次的電子化政府中程施政計畫擎劃未來四年的施政重點及標竿，還有預算. 是以整合服務創新為主，主導之後六年的預算資源分配方式，直到該連續計畫執. 行完畢，2008 年的「優質網路政府計畫」草案中才看到 Web 2.0 的用詞出現。在研究電子化政府的學術文獻中，也直到近兩年才出現 Web 2.0 的字眼，不過多止於利用科技增進民眾參與(e-participation)公領域（public sphere）的審議式民主(deliberative democracy)訴求(如 Chadwick, 2008；周宣光及曾德宜, 2008) 。二、推動機關：電子化政府政策草案擬定及執行者各國中央政府負責推動電子化政府的機構各異，有些是屬於行政管理性質，強調利用科技統合資源、降低成本，加強預算與績效的整合。相關國家代表如美國、英國、新加坡、日本等。美國屬聯邦制國家，聯邦政府所屬各機關自主權相. 12.

(23) 當大，有時不同聯邦機關不免重複投資造成資源浪費，因此，白宮辦公室 (Executive Office of the President)在預算管理局(Office of Management and Budget, OMB)下設電子化政府辦公室，以改善聯邦資訊資源的管理。依據 2002 年通過的「電子政府法」（E-Government Act of 2002）設立電子化政府辦公室，係由總統所任命的資訊長 (Federal Government＇s Chief Information Officer, CIO)來負責督導工作，讓有關與電子化政府的各項活動能夠連結聯邦政府各機關，形成比較一致性的政策和作法，以使聯邦政府的財政支出能夠更為精簡有效。2009 年，美國總統歐巴馬(Obama)上任後任命資訊長坎卓（Vivek Kundra）宣布運用雲端科技開發出來的新政府網站 Apps.Gov.，將取代舊有的 IT 資訊系統。. 政治大 e-Envoy，OeE)創立於 1999 立年，該機構類似我國資策會，隸屬英國內閣辦公室. 英國負責 UK Gateway 平台建構與營運單位的「e 大使辦公室」(Office of the. ‧ 國. 學. (Cabinet Office) 直接管轄，負責英國 UK gateway 的 IT 架構規劃與建置以及電子化政府的落實。該機構為常設性組織，專為 UK online government services. ‧. 做規劃、實際營運與跨機關協調工作，2004 年另成立 e-Government Unit 取代 Office of the e-Envoy（孫百佑出國報告，2003）。受英國體制影響深遠的新加. y. Nat. sit. 坡，電子化政府由財政部及所屬的資通訊發展局 (Infocomm Development. er. io. Authority, IDA)推動，財政部擬定政策，IDA 負責執行。日本推動電子化政府最. al. v i n Ch Minister）主持，成員由各內閣大臣（Minister）及私部門專業人士組成。內閣 engchi U n. 高指導單位為 IT 策略總部(IT Strategic Headquarters)，由內閣總理大臣（Prime. 官房（Cabinet Secretariat）IT 擔當室負責相關行政工作，總務省的行政管理局負責電子化政府計畫的綜合協調推動事宜。另有些國家將推動電子化政府的工作設在資訊科技部門，如丹麥科學技術與創新部（Ministry of Science, Technology and Innovation）、韓國資訊通信部(Ministry of Information and Communication) 。丹麥政府為執行公部門的數位化，成立 “數位工作圈 ( The Digital Taskforce)＂以協調電子化政府相關的工作，成員包括中央及地方行政機關首長。近年來，韓國電子化政府推動組織已調整原由內閣層級資訊通信部統籌推動之電子化政府業務，調整為總統府下設政府改造委員會負責政策規劃及計畫面業務，執行面及技術業務仍由資訊通信部（Ministry of Information and Communication, MIC）負責。內閣主要電子. 13.

(24) 化政府推動組織為資訊化推動委員會（ Information Promotion Committee, IPC），係由內閣總理擔任召集人，內閣所有閣員為成員，由資訊通信部擔任幕僚作業，IPC 在政府改造委員會機制中擔任業務指導角色。政府改造委員會所需電子化政府管理及技術支援工作由資訊通信部、政府行政及內務部（Ministry of Government Administration and Home Affairs, MOGAHA）等機關共同執行；其中資訊通信部擔任電子化政府技術長（CITO）角色，政府行政及內務部負責計畫管理工作（郭月娥出國報告，2006）。我國行政院研考會設置之初，係依據行政三聯制的理念，也就是職掌政策的規劃、執行與考核，具有行政院內部行政管理機關的屬性。研考會資管處目前是推動電子化政府的主要機關，當初在民國 70 年增設資管處時，是以資訊科技協. 政治大合的觀點，曾規劃將資管處與行政院主計處電子資料中心等有關單位整併納入資立助推動行政執行效率的觀點，直到最近十年推動政府組織改造工作，基於資源統. ‧ 國. 學. 訊通信部，具有執行機關的屬性。不過，最新 2010 年一月立法院三讀通過的行政院組織法，將資訊管理工作統一由「國家發展委員會」主導，將資訊經費和規. 貳、電子化政府的定義與發展階段. Nat. y. ‧. 劃考核統一，仍是回歸以政策規劃機關的性質為主。. sit. 一、電子化政府的定義. er. io. 電子化政府的定義為“政府使用科技，特別是 web 為基礎的網路應用，加強. al. v i n Ch 部員工或內部機關等都受到影響＂（Layne U 2001）。不同學者對研究 e n g cand h i Lee, n. 政府資訊及服務的進取（access）及傳遞（delivery），對民眾、企業、政府內. 的焦點不同，提出的電子化政府的定義也不同，如 West (2004）定義電子化政府係指透過網際網路或其他數位方式，線上傳遞政府的資訊與服務；他認為電子化政府有三大特色，去官僚式(nonhierarchical)：透過網路傳遞，使民眾隨著自己的方便搜尋資訊，不必等到政府部門開張；互動式(interactive)雙向溝通 (two-way communication)：使民眾與官員送出及接受資訊，透過此方式，使服務傳遞改善及增強對民眾的回應性，長期而言可促使民眾對政府的信心；隨時隨地：政府的服務上網，民眾可隨時在不同地區取得服務，不必親臨現場，也不用在不同部門間來回數趟辦理。只是，他的定義較局限在政府與民眾的互動介面， Zhang et al.,(2005)的定義則較為廣義，他定義為使用資訊科技來支援政府內部運作、「公眾接觸（engage citizens）」、以及提供政府服務。他的定義衍. 14.

(25) 伸出四種功能，一是政府資訊、服務透過數位方式(特別是網路)來傳遞，二是使數位溝通方式來增加民眾參與公共事務形成過程，三是線上進行電子交易，如民眾可線上繳稅、付罰單等，或政府電子採購，四是使用資訊科技改善政府管理，包括簡化業務流程、管理電子紀錄、改善資訊流或整合資訊等。二、電子化政府的發展階段（development models）在進入本世紀初期，許多學者或研究單位紛紛對電子化政府的發展階段進行預測，所用的名詞，不外以「電子化政府的發展階段模式」、「電子化政府的成長模式」、或是「電子化政府的演化」概念為主。不論是「發展」、「成長」、或是「演化」，基本上皆隱含隨著時間的演進，組織本身會變革(change)、進步 (develop)趨於成熟(maturity)。相關學者對發展階段的看法經整理如【表二-1】。. 立. （一）階段論. 政治大. ‧ 國. 學. 四階段論者多認為第一階段是網路呈現（web presence）、目錄（cataloging），第二階段是互動（interactive）、溝通（communication），第三階段是交易. ‧. （transaction），第四階段是轉型（transformation）(Sharma, 2003; Grant and Chau, 2005)。轉型有不同定義，如Layne and Lee (2001)認為第三階段是垂直. y. Nat. sit. 整合(vertical integration)，在該階段，類似功能的低階系統與高階系統連結. er. io. （中央與地方連結），第四階段的發展強調水平整合（Horizontal. al. v i n Ch 另一四階段論者如West (2004)則認為最後一階段是互動式民主。五階段論者在 engchi U n. integration），在該階段，跨組織不同功能的系統整合，提供民眾一站式服務；. 最後一階段有些注重無間隙的服務（seamless service），有些則特別著重公民參與（e-participation）與民主（e-democracy）的關係（Belanger et al., 2001; Moon 2002）。六階段論者，則是將電子化政府發展初期階段的「網路呈現」再細分為二（前期階段及第一階段）。. 15.

(26) 表二-1：全球電子化政府發展模式(E-government development models) 前期階段. 第一階段. 第二階段. Layne and Lee (2001). 目錄化：Catalogue. 交易：Transaction. Sharma (2003). 呈現：Presence. 互動：Interaction. 雙向溝通：Two-way communication. 交換價值：Exchange of value. io. 資料來源：調整自 Coursey and Norris (2008)資料。. 16. 第五階段. 水平整合： Horizontal integration 轉型： transformation 無間隙：seamless. 交易：Transaction. 參與： participation. 數位民主：Digital democracy. 合作式政府： Joint-up government. 垂直及水平整合： Vertical and horizontal integration 互動式民主： Interactive democracy. 政治參與： Political participation. y. 雙向溝通：Two-way communication. al. n. West (2004). 整合：Integration. Nat. Moon (2002). 電子郵件及內部網路： E-mail & internal network. 雙向溝通：Two-way communication. ‧. Wescott (2001). 資訊散播： Information dissemination 強化跨組織與大眾取用資訊：Enable interorganizationa l and public access to information 資訊散播/目錄化： Information Dissemination/cata loguing 佈告欄：Billboard. 第四階段. sit. Belanger et al, (2001). 加強的呈現： Enhanced presence. 學. 初期的呈現：Emerging presence. 垂直整合：Vertical integration. 治政交易：Transaction 大互動：Interactive 交易：Transactional 立. ‧ 國. Ronaghan (2002). 第三階段. Ch. er. 學者. 服務及金錢交易：Service and financial transaction. engchi. 部分服務傳遞： Partial service delivery. i n U. v. 單一入口-可完整執行及整合的服務傳遞：Portal stage (fully executable & integrated service delivery).

(27) （二）不同發展階段的服務 “產品＂各學者的觀察雖用詞名稱不見得一致，對於每個階段進展的實質內容卻大同小異。第一階段多指政府單方、靜態(static)資訊的傳播；在這階段，政府把相關資料或出版品貼(post)上網及提供資料庫以供查閱，民眾可下載需要的表格。民眾此時僅止於讀資料，與政府官員的互動不多，更遑論操控資訊或互動。隨著政府貼上網的資料愈多，其資料編排方式最初多以政府組織別來提供，較少以民眾需求面來考量，若是民眾不清楚政府組織，可能就找不到想要的資料。此時的努力目標，是要以民眾需求的角度來編排資料，不是以政府組織本位來提供資料 (Moon, 2002)。. 政治大官員互動表達意見及得到回應，如首長信箱或意見表達，此舉有助於民主參與或立第二階段多強調互動溝通（有些則是交易），在這階段，民眾可線上與政府. ‧ 國. 學. 政治的發展。隨著 Web 科技從 1.0 概念演進到 Web 2.0 的概念，民眾於線上意見表達與政府部門互動的做法，更可演進到讓民眾參與、上傳及分享資料的新作法. ‧. （Chadwick, 2008）。所以各部會的首長信箱尚有很大的發展空間。第三階段是線上交易，在這階段民眾可執行部分線上金錢交易，亦可部分使. y. Nat. sit. 用線上資料庫，所以民眾可以線上更新資料(如駕照)或是線上付罰單，不僅省時. er. io. 且省紙，使交易更有效率。理論上，線上交易應可透過政府內部系統直接運作，. al. n. v i n Ch 府組織是大挑戰。實務上愈是需要提出 e n g“書面認證＂的申辦服務，愈難於線上 chi U. 而不用人為的介入，但是，要將所有流程包括金流完全能線上進行交易，則對政. 完成所有交易流程。例如，我國政府電子採購業務，雖然採購招標作業已經電子化，但是電子支付過程仍有不少行政程序需透過書面進行，如押標金須透過人工處理才能轉成履約保證金。對參與採購的企業而言，不少財務管理中的下游機制還無法和政府連線處理(電子化政府報告，2010)。第四階段是整合（提及整合的是 Layne and Lee, Hiller and Belanger, Moon, West； Ronaghan 則用 seamless 字眼, Wescott 用 joint-up government），意指資料及資訊在組織內及政府組織間傳遞，讓政府資訊及服務水平及垂直整合，不僅穿透不同組織層級，且穿透不同功能，民眾可進取(access) 該服務而不用管該服務是屬政府哪部門或是哪層級所主管。在這階段，政府的服務不再是自動化(automating)及數位化(digitizing)現有流程，而是政府內部流程進行重整. 17.

(28) （reengineering）。因為過去大部分的政府資料庫係各機關自行維護並不相通的，所以民眾若與政府進行交易，其服務是分段式(fragmented)，許多跨部會資料的銜接並未電子化互通，所以需要民眾跑不同機關處理，或是人為傳遞，增加資料的錯誤、遺失或是處理時間。因此進行跨部門資訊整合變成為很重要，技術上挑戰例如安全認證(signal authentication)、電子資料交換的格式相容、內部系統暴露給外部使用的程度皆是需小心處理。難怪 Layne and Lee（ 2001）提到政府組織須進行改造，唯有組織變革伴隨著科技變革，電子化政府應有的好處才會實現。第五階段有些用數位民主( e-democracy、 digital democracy)、電子參與（e-participation）、或互動式民主（interactive democracy）等稱之，. 政治大政府資訊及服務，還可與政府官員互動，參與治理（governance）活動、政府則立在這階段，屬於一種政治轉型（political transformation），民眾不僅可進取. ‧ 國. 學. 提供個人化網站、主動提供即時資訊等（West, 2004）。. 在網路民主（e-democracy）實務上，有些國家已實施 e-voting(電子投票)，. ‧. 如美國已有三十州採用過電子投票方式、英國 2002 年利物浦的地方選舉同時採用手機簡訊與線上投票方式、日本於 2002 年於關西的地方性選舉首先導入電子. y. Nat. sit. 投票系統，但是由於全國性投票涉及到政權移轉，對其安全顧慮就更為謹慎嚴. er. io. 格。以上是就『選人』的網路科技利用；另一則是『選事』的網路科技利用：e. al. n. v i n Ch 推行應用資訊科技實現審議式民主諮詢、提供議會決策制定的參考計畫(Coleman engchi U. 化參與的部分，目前國家如義大利、芬蘭、德國、澳大利亞、荷蘭、加拿大等國. and Gotze, 2001)；美國目前正應用 Web 2.0 技術和格式提供民眾互動訊息，其 usa.gov 目前包含一個網路聊天功能、部落格、個人廣告和 RSS 訂閱（江明修, 2004）。此外，美國疾病防治中心目前正使用 “第二生命＂以提供相關防治輔導措施，避免性病等傳染疾病的散播，還有我國建置網路智庫論壇等例子。但是，目前就公共政策線上溝通與諮詢層面，雖然大部分政府網頁多具備有論壇的功能，以讓民眾就特定議題充分討論，但是皆尚不具政策決策功能（江明修 2004）。所以相較於 2004 年左右各國普遍地積極建置政府單一入口網以提供整合服務，就電子化政府最後的「公民參與」的階段，目前只是零星的、地方性、尚未完整實施的各國實例。這些階段的演變，並不一定是線性（linear）發展的或是逐步地(stepwise)，. 18.

(29) 不同政府追求的先後次序也不同（有些可能將「公民參與」階段優於「交易整合」階段）、或是各階段的發展也有可能同時地進行，不完全是逐步進展，這些端視各政府的環境限制、可運用的相關資源或是組織的企圖而定。所以有些學者認為，階段論只是描繪出一個發展的梗概或指引管理者一道明燈，作為制定政策時的參考，其重點是提供我們了解電子化政府服務（產品）演化的本質(Moon, 2002) 。Janssen, et al.（2006）也認為，發展階段的提出，有兩種意含，一是定位 (positioning)目前的相關位置 (status)，二是建立藍圖(roadmap)朝向最終想達到的目標前進，而每一個階段的建立及改進皆奠基於前人努力的結果。即使如此，Layne and Lee (2001)指出，這些階段的提出，代表當政府一方面隨著朝向「科技促成政府(electronically-enabled government)的進步」所帶動. 政治大的政府如何與傳統公共行政組織混合(amalgamated)，成為虛實合一(click & 立. 的結構轉型（structural transformations），另一方面也呈現出以網路為基礎. ‧ 國. 學. motor)的組織形態，隱含著政府組織形貌(form)底層的變革。 (三)、發展模式的反思. ‧. 不可諱言，隨著科技的進步，可促使行政效率提升。一些從技術角度探討如何透過業務流程(business process)整合的方式，將科技的潛力完全發揮，達到. y. Nat. sit. 資訊的相互操作性(interoperability)的研究，認為隨著 Web services 架構的. er. io. 發明，讓資訊可跨系統流通的願景之障礙逐漸降低。例如 Janssen and van. al. n. v i n Ch 些演變，從未整合（no integration）、一對一整合（one-to-one messaging）, engchi U. Veenstra(2005)認為隨著電子化政府趨向水平整合的發展模式，資訊架構也有一. 倉儲（warehouse）、掮客（broker）、編制的掮客架構（orchestrated broker architecture）的演變。這類研究多探討跨機關異質資訊系統如何透過流程整合的方式讓資料流通，這些固然是讓資訊能跨組織流通的必要條件，但是許多技術上理論可行的東西，組織實施上若是相關條件無法有效配合，使得資訊系統的引進成功，則一切是空談（林東清, 2005）。更重要的是，學者開始對這些論述提出反思，他們認為發展論者多抱持「科技決定論（technology determinism）」的預設立場，預設科技會依獨立自主的邏輯發展而對社會環境會造成巨大的衝擊，隨著科技愈精良愈能解決複雜的問題及替代人力，所以主要的管理工作便是協助社會大眾「適應」不可逆轉的科技發展。例如，Coursey and Norris (2008)批評這些在電子化政府發展初期（2000. 19.

(30) 年左右），學者們所預測的發展模型，多認為科技導入就會引發組織變革，或是變革的方向是成熟、進步的表徵，但是這些發展階段模型太臆測性 (speculative)，或許學理上有趣但是並未有資料上的證實。從發展論模型，並未告訴我們這些階段如何發生，或要花多久時間才可完全展現(fully unfold)，甚至在不同階段政府如何克服各種財務上、法律上、人與人知識移轉上、組織上、技術上、政治上等障礙。更甚者，太常出現政府建置資訊應用系統，卻沒有仔細地思考民眾真正需求，以為建置好，透過適當地宣傳，民眾就會採用。在他們對美國州政府的研究中，發現網路呈現、交易、線上溝通確實有發生，就如學理預測的，但之後的發展似乎就趨緩，甚至停滯(halted)了，代表學理上所預測的現象，在田野真實性方面，是愈往後發展愈急劇下降的。Bekkers and Homburg. 政治大的進步及工具性、科技會使政府成為更新更好（new and better）的政府，但是，立 (2005)也認為一般用 “功能性＂的觀點來檢視電子化政府的發展，是假設科技. ‧ 國. 學. 他們從資訊生態 (information ecology)觀點，認為有關的利害相關人 (relevant stakeholders)在採用過程中都有自己的想法去詮釋科技的採用，最. ‧. 後演變結果常不是科技設計者原先所設想的。. 學者開始質疑政府組織採用了創新科技就會使政府成為更新更好的政府. y. Nat. sit. 嗎？為什麼當電子化政府發展到後期階段，之前的理論預測卻逐漸與實務愈脫. n. al. er. io. 節，許多預期的組織變革現象卻未出現？這些對發展階段論的批判，促使我們再. v. 去反思，尤其在後期發展階段，政府組織轉型是如何在資訊科技與相關行動者互動中萌生。. Ch. engchi. i n U. 参、電子化政府的纏繞式轉型歷程. 歐美學界自 1960 年代以來發展出科技與社會(Science, Technology and Society, STS)的研究領域，致力去挖掘科技和社會間雙向互動的歷程。例如 Hughes（1979）的研究，讓我們看到發明家愛迪生發明電燈，不是只有在實驗室中兢兢業業地做實驗，而是產業競爭的經濟考量引導愛迪生去找尋適合高電阻燈絲的特殊材質，形塑了科技產物的核心特性。Hargadon and Douglas ( 2001) 同樣撰寫愛迪生將燈泡帶入美國社會的傳奇歷程，他們用強力設計（robust design）的概念，描述發明者如何面對不穩定的情境，隨時調整自己的策略，以克服消費者對瓦斯發電系統與白熾燈泡的依賴、並降低來自既有照明產業的機構（institution）阻力，讓創新的電力照明系統能擴散於社會。Latour 在「直線. 20.

(31) 進步或交引纏繞」一文中也批評進步史觀的觀點(該論點認為文明發展的每一個階段都會征服並取代前一階段，而發展出全新的思維方式)，Latour 認為伴隨文明向前推移的，是科技進步與社會發展交引纏繞(entanglement)的動態歷程，也就是說科技發展會納入愈來愈多外部事務，因而我們須考量愈來愈多因素，過去所培養的能力也不會消逝，並因而逐日擴充多樣性的集體(collectives)，共同型塑下一階段的發展（吳嘉苓等, 2004）。這些 STS 有關科技採用的研究，指出目前有關規範性電子化政府發展理論（principal normative models of e-government）的盲點。根據此研究途徑，科技採用並不必定會促使更新更好的政府，而是科技促發的一連串行動事件 (events)點點滴滴地促發與衍生政府組織轉型，其中也會產生許多當初設計者意. 政治大但是他的情境是探討科技研發在社會網絡層次，本研究定位於(政府)組織層次探立. 料之外的結果。有關科技與組織轉型的研究，本研究援引 Latour 交引纏繞理論，. ‧ 國. 程中，企圖去發現資訊科技與政府組織的互動過程。. 學. 討科技與跨組織的契合活動對轉型的影響，欲從過去十年來電子化政府的發展歷. ‧. 小結：Ho (2002)認為導入 web 科技，促使政府組織從傳統官僚典範（bureaucratic paradigm）到以民眾為中心的服務提供，這中間的典範移轉，. y. Nat. sit. 需要創新的領導風格與創新作為，才可實現。因此，雖然政府部門也採用民間企. er. io. 業所開發的科技，可是並不是被動的採用者或是該科技的適應者而已，而是科技. al. n. v i n Ch 眾福祉。這些新做法，讓科技投資與促進公共行政價值的關聯更為直接，也更合 engchi U 與組織相互契合，利用科技促進既有公共服務的新應用或是產生新服務以促進民. 理化為何須持續做科技投資的理由（Bannister, 2001; Kernaghan, 2000）。也因如此，Web 科技的進步，實現了政府組織過去想做卻沒做到的事；Web 科技的進步，讓政府組織在運用科技的過程產生許多足以對社會造成影響的新議題有待. 克服，若是無法克服，培養出新能力，或演變了新制度，在下一階段導入新的科技的同時，也會限制了新的科技運用範疇。下一節將以我國過去十年電子化政府的發展，以及國際評比與國內評比的反差現象，作為先導性個案研究。. 第二節. 我國電子化政府的發展歷程及國內外評比. 資訊科技怎樣促成政府組織轉型，本節先以政策的演化，相關決策機構的組. 21.