綜合治水理念落實於都市計畫審議制度及相關規範之研究(一)--都市計畫通盤檢討

(1)

綜合治水理念落實於都市計畫

審議制度及相關規範之研究(一)

--都市計畫通盤檢討

期末報告

受委託者：國立聯合大學

研究主持人：柳文成

協同主持人：卓昱宏

研究員：陳志鴻、蔡萬春

研究助理：吳澄維、王宣賀、涂芹嬌

內政部建築研究所委託研究報告

中華民國 102 年 12 月

（本報告內容及建議，純屬研究小組意見，不代表本機關意見）

(2)

(3)

I

目次... I

表次... III

圖次...V

摘要... IX

第一章緒論...1

第一節研究緣起與背景...1

第二節研究方法及內容說明...4

第二章文獻回顧...10

第一節我國中央單位暨各縣市相關計畫回顧 ...10

第二節全球氣候變遷及極端氣候課題 ...14

第三節國外淹水潛勢模擬...16

第四節都市淹水問題...17

第五節氣候變遷調適策略...20

第六節都市計畫滯洪策略...22

第三章基本資料蒐集與整理 ...34

第一節淹水模擬區域概述...34

第二節地文與水文資料...34

第四章水文分析...45

(4)

II

第一節降雨頻率分析...45

第二節降雨雨型分析...48

第三節氣候變遷影響之降雨量...56

第五章相關法令探討與實務操作建議 ...59

第一節相關法令之探討...59

第二節現行法令納入綜合治水考量之課題與對策 ...71

第六章研究成果分析與討論 ...75

第一節模式檢定與驗證...75

第二節現況淹水情境與氣候變遷降雨模擬 ...86

第三節調適策略設定雨淹水情境模擬 ...95

第四節都市審議制度實務操作手冊說明 ...101

第七章結論與建議...106

第一節結論...106

第二節建議...107

附錄一期中報告審查意見回覆表 ...110

附錄二第一次專家學者座談會議 ...114

附錄三第二次專家學者座談會議 ...118

附錄四第三次專家學者座談會議 ...122

附錄五訪談紀錄...126

參考書目...134

(5)

III

表次

表 2-1 內政部近年有關都市計畫開發及相關法令規範 ...10

表 2-2 各縣市政府近年有關都市計畫開發及相關法令規範

... 11

表 2-3 建研所近 10 年有關都市規劃與洪災管理之研究案

...13

表 2-4 臺灣防洪保護標準 ...18

表 2-5 水利署近 3 年臺北市淹水通報記錄表 ...19

表 2-6 臺北市各分區淹水災害記錄彙整統計表 ...20

表 2-7 相關文獻滯洪策略一覽表 ...32

表 3-1 一般地表曼寧糙度值建議使用範圍 ...38

表 3-2 臺北市抽水站抽水能力表 ...39

表 3-3 雨量站基本資料表 ...42

表 4-1 雨量站各延時歷史最大降雨量統計表 (毫米 ) ...45

表 4-2 各測站之設計降雨量 (毫米 ) ...46

表 4-3 長延時 (24 等分 )降雨 SSGM 設計雨型 ...48

表 4-4 長延時 (48 等分 )降雨 SSGM 設計雨型 ...50

表 4-5 長延時 (72 等分 )降雨 SSGM 設計雨型 ...52

表 4-6 五堵站之未來情境下不同重現期雨量變化倍數 ...58

表 5-1 與綜合治水面向相關的都市計畫法規 ...65

(6)

IV

表 6-1 臺北市中央區雨量站納莉颱風降雨統計 ...76

表 6-2 臺北市中央區納莉颱風期間抽水站故障停機情形 .78

表 6-3 臺北市中央區地下鐵路及捷運系統納莉颱風淹水體

積 ...80

表 6-4 各行政區淹水模擬結果面積統計 ...86

表 6-5 台北市南港區氣候變遷淹水模擬面積統計 ...88

表 6-6 貯留量係數標準值 ...97

表 6-7 各土地利用面積與強度 ...97

表 6-8 台北市南港區調適策略淹水模擬面積統計 ...99

表 6-9 淹水潛勢模擬技術與都市計畫通盤檢討實務操作手

冊目錄 ...102

表 6-10 都市計畫部分之專有名詞 ...102

附表 5-1 訪談紀錄表(新北市政府城鄉局)...127

附表 5-2 訪談紀錄表(新北市政府水利局)...129

附表 5-3 訪談紀錄表(營建署綜合計畫組)...131

(7)

V

圖次

圖 1-1 全球平均表面溫度相較於 1961～1990 年之間平均溫度變化

...2

圖 1-2 臺灣年平均溫度之時間序列與變化趨勢 ...3

圖 1-3 本計畫工作流程圖 ...7

圖 2-1 臺北市 1 日 600mm 累積雨量之淹水潛勢圖 -WEB 版

...13

圖 2-2 英國淹水潛勢模擬 ...17

圖 2-3 日本 -以 200 年與 1000 年重現期進行淹水潛勢模擬

...17

圖 3-1 臺北盆地平地淹水及山區逕流模擬區域規劃佈置圖

...35

圖 3-2 淹水模擬邊界與臺北市中央區之行政區示意圖 ...36

圖 3-3 臺北市中央區數值地形高程 ...37

圖 3-4 臺北市中央區土地利用分區 ...37

圖 3- 5 臺北市中央區抽水站及主要排水人孔 ...41

圖 5-1 我國現行國土計畫體系 ...60

圖 6-1 臺北市中央區雨量站徐昇氏降雨分區 ...76

圖 6-2 基隆河與大坑溪匯流處溢堤河川水位歷線 ...77

圖 6-3 基隆河與大坑溪匯流處溢堤流量歷線 ...77

圖 6-4 臺北市中央區納莉颱風調查淹水範圍 ...79

(8)

VI

圖 6-5 臺北市中央區納莉颱風模擬最大淹水深度 ...83

圖 6-6 臺北市中央區納莉颱風假設抽水站均正常運作之模

擬淹水範圍 ...84

圖 6-7 臺北市中央區納莉颱風假設無基隆河外水入侵之模

擬淹水範圍 ...85

圖 6-8 現況 10 年重現期淹水情境圖 ...89

圖 6-9 現況 25 年重現期淹水情境圖 ...89

圖 6-10 現況 100 年重現期淹水情境圖 ...90

圖 6-11 現況 200 年重現期淹水情境圖 ...90

圖 6-12 氣候變遷降雨條件 10 年重現期淹水情境圖 ...91

圖 6-13 氣候變遷降雨條件 25 年重現期淹水情境圖 ...91

圖 6-14 氣候變遷降雨條件 100 年重現期淹水情境圖 ...92

圖 6-15 氣候變遷降雨條件 200 年重現期淹水情境圖 ...92

圖 6-16 現況降雨條件 1 小時之歷史最大降雨量淹水情境圖

...93

圖 6-17 現況降雨條件 3 小時之歷史最大降雨量淹水情境圖

...93

圖 6-18 氣候變遷降雨條件 1 小時之歷史最大降雨量淹水情

境圖 ...94

圖 6-19 氣候變遷降雨條件 3 小時之歷史最大降雨量淹水情

境圖 ...94

(9)

VII

圖 6-20 氣候變遷 A1B 情境 10 年重現期貯留尖峰雨量組體

圖 ...97

圖 6-21 台北市中央區貯留位置 ...98

圖 6-22 臺北市南港區東新里 10 年重現期淹水區域位置圖

...100

圖 6-23 臺北市南港區玉成里 10 年重現期淹水區域位置圖

...101

(10)

(11)

IX

摘要

關鍵詞：通盤檢討、審議制度、氣候變遷、淹水模擬、調適策略一、研究緣起全球暖化與氣候變遷所產生之極端降雨現象，近年來在世界各地造成嚴重洪患，臺灣為因應此威脅，以都市計畫的方式進行內水防治，透過調整土地使用分區或使用管制及訂定雨水下滲、貯留之規劃設計等原則，以強化區域治水防洪功能已形成共識。本計畫探討與研究綜合治水理念如何落實於都市地區，並模擬分析極端降雨對都市淹水之衝擊影響，以模擬分析結果提出現有土地使用分區管制、公共設施、滯洪空間規劃與滲透滯洪設施之調適策略。從都市規劃的角度而言，都市土地使用規劃的思維必須將滯洪觀念引入土地使用規劃上，利用劃設特殊土地使用，提出因應之都市設計準則，使之保有滯洪、防洪的功能，發揮土地之最大效益，於洪水來襲時吸收洪水的能量，滿足都市安全的需求。在法令修正方面，內政部於 100 年 1 月 6 日修正發布都市計劃定期通盤檢討實施辦法，就生態、防災原則，調整土地使用分區或使用管制及訂定雨水下滲、貯留之規劃設計等原則。另一方面，為落實土地開發與建築管理全面納入防洪治水管理機制，內政部營建署亦積極辦理「都市計畫治水防洪專案通盤檢討之優先示範案例」工作，彙整土地使用分區與管制案例經驗，供其他縣(市)政府辦理通盤檢討參考。又本所召集之「2012 都市內水防治策略落實於都市計畫與都市設計審議工作坊」，亦對增訂都市計畫通盤檢討及實施都市設計地區之內水防治審議項目與標準，並自開發至審議過程增加水利防災專責單位與專家參與，以強化治水防洪功能，多有共識。本計畫強調以評估模擬技術及實做經驗為基礎，研議都市計畫通盤檢討之審議制度，並就主要各案通用部份提出相關審議規範及建議。

(12)

X 二、研究方法及內容本計畫為落實綜合治水理念於都市計畫內，以示範區就氣候變遷下之極端降雨及都市開發對都市淹水之衝擊影響進行模擬分析，並以模擬分析結果為基礎，研議都市計畫通盤檢討之審議制度，並提出相關審議規範，研究方法如下：壹、蒐集彙整有關都市計畫中綜合治水相關文獻與案例，研提都市計畫審議中應觸及相關面向之建議。貳、以示範區模擬成果，提出都市計畫審議檢討與模擬技術操作手冊。參、辦理專家諮詢會議，以凝聚都市計畫行政界及實務界共識，發揮防洪治水影響力。三、重要發現 1. 以區域具有指標意義之納莉颱風事件進行模擬，以做為模式參數之檢定與驗證，結果調查區域相符，並指出河川外水位溢堤與抽水站故障對市區淹水影響相當嚴重，因此若能及時將堤防缺口處完成封堤，避免河水入侵，則市區內淹水情形將獲得大幅的改善。 2. 調適策略以運用貯留概念增加都市地區之貯留量，並以文教用地、公園綠地作為貯留設施用地，降低都市地區潛在危險度。模擬結果顯示降雨延時 24 小時之重現期 10 年、25 年、100 年以及 200 年淹水面積較氣候變遷降低了 22%、21%、19%及 18%，短延時降雨 1 小時與 3 小時淹水面積會較現況減少 34%與 18%。 3. 國內目前有關淹水潛勢模擬技術與都市計畫通盤檢討結合推動之資料較為匱乏，其主因乃淹水潛勢模擬係屬水利專業，與都市計畫分屬不同專業領域，在極端氣候衝擊日趨嚴重且都市地區用地有限的情況下，跨部門合作將更加重要。 4. 「都市計畫定期通盤檢討實施辦法」陸續修改迄今，對於綜合治水應考量之項目已逐步列入並散見於各條文中，透過引用部分條文內容的操作，並配合示範地區淹水模式分析，可界定淹水區域，並經由都市計畫法規之操作，

(13)

XI 納入綜合治水之理念，以研擬改善措施，操作方式經由編製操作手冊，可供從業人員推動參考。四、主要建議事項建議一：於都市計畫通盤檢討時納入淹水衝擊評估：中長期建議主辦機關：內政部建築研究所為因應氣候變遷可能對臺灣都市地區所造成之影響，因此需考慮各都市地區獨特之水文與地文因素，以及不同肇致洪災之條件，於都市計畫通盤檢討時納入淹水衝擊評估，以訂定最適合檢討地區之減洪防災方式，以作為審議制度之一環。建議二：結合都市計畫法規操作與淹水模式校核，研提最佳改善策略：中長期建議主辦機關：內政部建築研究所針對已透過模式界定出之淹水區域，由都市計畫的角度，有系統地提出各種改善方案為基礎所組成之改善策略，推估各策略對環境之改變及成本，並以模式模擬其對淹水狀況之改善效益，提出最佳策略組合。

(14)

(15)

1

第一章緒論

第一節

研究緣起與背景

全球暖化與氣候異常所產生之集中暴雨現象，近年來在世界各地造成嚴重洪患，如美國 2005 年的卡崔娜颶風幾乎摧毀紐奧良市區，並造成路易安那等州共 1833 人死亡，經濟損失達 810 億美元 (Knabb, 2005)。至於歐洲， 2002 年中歐易北河一百年重現期之大規模洪水氾濫造成 376 人不幸喪生並影響超過百萬人口，經濟損失高達上百億歐元 (CRED, 2009)。2005 年多瑙河等流域之洪災事件規模雖略小，仍舊造成 181 人死亡與數十億歐元之損失 (CRED, 2009)。而 2007 年英國中部地區的洪水事件，嚴重衝擊英國，估計損失達 35 億英鎊 (FRMRC, 2009)。臺灣位處太平洋與歐亞大陸交界地帶，深受海洋與大氣交互影響，加上島內地形垂直變遷度大，氣候變遷影響甚為顯著。過去 100 年 (1906~2005 年 ) ，全球平均表面溫度上升速率為 0.074 ℃ /10 年，過去 50 年的暖化速度 0.13 ℃ /10 年 (圖 1-1)；臺灣過去 30 年暖化速度 0.25 ℃ /10 年，是百年上升幅度 (0.15 ℃ /10 年 )的 1.7 倍。 Tseng et al. (2009) 根據潮位資料統計， 1961-2003 年間東亞地區臺灣附近之海平面上升速度約 2.4 公釐 /年，較同時期的全球平均海平面上升速率 1.8 公釐 /年為高；而 1993-2003 年期間的潮位資料分析顯示上升速率提高到 5.7 公釐 /年，遠高於「聯合國政府間氣候變遷委員會」 (IPCC)所公佈之同時期全球平均海平面上升速率 3.1 公釐 /年。根據 2011「臺灣氣候變遷科學報告」顯示，在 2000 年以前臺灣發生極端強降雨颱風的頻率約 2 年一次左右；2000 年以後發生頻率增加為 1 年至少發生一次以上的極端強降雨颱風，2009 莫拉克颱風為將近 40 年來排名第一之極端強降雨颱風，因此 2000 年後受「極

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2 端降雨颱豪雨所造成的水患。氣象局觀測資料同時顯示，臺灣地區每年總降雨量沒有明顯變化，但是降雨總時數明顯減少，顯現降雨強度逐漸增強，對環境的衝擊強度提高，成災的機率大為增加。以凡那比颱風為例，單單高雄市區一天就降下 535 毫米的雨量，是 81 年來最高紀錄，造成高雄市義華路、澄清路一帶道路嚴重淹水，相較 2001 年潭美颱風，在高雄市區單日最大雨量 470 毫米， 2009 年莫拉克風災，單日雨量 476 毫米，有些微增加之現象。時雨量紀錄部分，岡山在 19 日下午 3~4 時達到 122.5 毫米，鳳山在下午 1～ 2 時出現 125 毫米，以及左營在下午 3～ 4 時之間出現 87 毫米的雨量，也都創下新的降雨紀錄。至於山區降雨部分，屏東瑪家單日累積雨量 1,080 毫米，19 日下午 1~2 點之間，也創下時雨量 121.5 毫米的紀錄。

圖 1-1 全球平均表面溫度相較於 1961～1990 年之間平均溫度變化

(資料來源： IPCC 第四次評估報告，圖 TS.6)

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3

圖 1-2 臺灣年平均溫度之時間序列與變化趨勢

(資料來源：臺灣氣候變遷科學報告， 2011) 全球暖化與氣候變遷所產生之極端降雨現象，近年來在世界各地造成嚴重洪患，臺灣為因應此威脅，以都市計畫的方式進行內水防治，透過調整土地使用分區或使用管制及訂定雨水下滲、貯留之規劃設計等原則，以強化區域治水防洪功能已形成共識。本計畫將探討與研究綜合治水理念如何落實於都市地區，並模擬分析極端降雨及都市開發對都市淹水之衝擊影響，以模擬分析結果提出現有土地使用分區管制、公共設施、滯洪空間規劃與滲透滯洪設施之調適策略。從都市規劃的角度而言，都市土地使用規劃的思維必須將滯洪觀念引入土地使用規劃上，利用劃設特殊土地使用，提出因應之都市設計準則，使之保有滯洪、防洪的功能，發揮土地之最大效益，於洪水來襲時吸收洪水的能量，滿足都市安全的需求。在法令修正方面，內政部於 100 年 1 月 6 日修正發布都市計劃定期通盤檢討實施辦法，就生態、防災原則，調整土地使用分區或使用管制及訂定雨水下滲、貯留之規劃設計等原則。另一方面，為落實土地開發與建築管理全面納入防洪治水管理機制，內政部營建署亦積極辦理「都市計畫治水防洪專案通盤檢討之優先示範案例」工作，彙整土地使用分區與管制案例經驗，供其他縣 (市 )政府辦理

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4 通盤檢討參考。又本所召集之「 2012 都市內水防治策略落實於都市計畫與都市設計審議工作坊」，亦對增訂都市計畫通盤檢討及實施都市設計地區之內水防治審議項目與標準，並自開發至審議過程增加水利防災專責單位與專家參與，以強化治水防洪功能，多有共識。基此，本計畫強調以評估模擬技術及實做經驗為基礎，研議都市計畫通盤檢討之審議制度，並就主要各案通用部份提出相關審議規範。

第二節

研究方法及內容說明

為落實綜合治水理念於都市計畫內，本研究以示範區就氣候變遷下之極端降雨及都市開發對都市淹水之衝擊影響進行模擬分析，並以模擬分析結果為基礎，研議都市計畫通盤檢討之審議制度，並提出相關審議規範，本計畫研究工作流程如圖 1-3 所示，研究方法及過程分述如下：蒐集彙整有關都市計畫中綜合治水相關文獻與案例，研提都市計畫審議中應觸及相關面向之建議依據建研所「利用公園及學校設置滯洪設施及貯留洪水再利用之研究（ 2009 ）」研究指出，德國柏林將滯洪與貯留設施分散設置於都市開放空間中，以「源頭消減逕流」（ Source Control）的方式處理都市水問題，效率較傳統的管線末端處理（ End-of-pipe）處理方式效果較高（ Klaus et al.,2000）。日本都市區域則廣泛設置滯洪與貯留設施，東京地區的設置數佔全日本之 77.5%，洪峰流量減少了 40%（ Katsuyoshi et al.,1993）。另依據環保署「研析都市分離式雨水下水道系統水質污染管理制度專案計畫（ 2012 ）」指出，都市地區設置之滯洪與貯留設施除了減洪功能外，對於污染削減亦有相當貢獻。因此，在利用都市區域之開放空間，設置滯洪與貯留設施，形成區域的雨水滯蓄系統，有助於減輕都市化造成之水

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5 環境改變並提升民眾生活品質。目前非都市土地開發審議規範第 22 條明訂「基地開發後，包含基地之各級集水區，以二十五年發生一次暴雨產生對外排放逕流量總和，不得超出開發前之逕流量總和。並應以一百年發生一次暴雨強度之計算標準提供滯洪設施，以阻絕因基地開發增加之逕流量 … … 」，然考量近年來受氣候變異之影響，降雨強度與延時屢創新高，阻絕因基地開發而增加逕流量所設置之滯洪池功能無法充份彰顯，亦即降雨延時過長時，降雨之尖峰流量無法透過滯洪池的設置而有效減低流域中下游（都會地區）之入流量。都市地區並未有明確滯洪空間設置規範，本計畫將蒐集彙整有關滯洪空間、都計定期通盤檢討實施辦法及其優先示範案例、內水防治策略、都市淹水調適策略等，以研提都市計畫審議中應觸及相關面向之建議。以示範區模擬成果，提出都市計畫審議檢討與模擬技術操作手冊地文環境變化使水文量產生變化，地形地貌的改變影響地表逕流量，當不透水面積增加、地表植被減少，將降低入滲率、土壤保水機能、森林植被截流能力，暴雨後地表匯流速度加快，水土流失，不但增加了洪峰流量，又造成河床淤積。目前因流域治理與城鄉發展整合相關規範與法令尚不完備，故需透過未來國土計畫或現行之區域計畫與都市計畫規範與法令體系，執行相關的災害管理工作。本研究將透過水文與水理分析模式，考慮氣候變遷條件造成之極端降雨及都市開發對都市淹水衝擊影響進行模擬，分析模式包含極端降雨及都市開發對降雨逕流影響之「水文模式」、面對極端降雨及都市開發等條件時區域容受力評估分析之「水文因子評估」，以及對易淹水地區淹水影響之「二維淹水模式」。應用下述淹水模擬分析模式，以流域防災觀點審視都市發展定位，並提出都市可行之防範策略。 (1)水文模式：包含日雨量頻率分析、頻率分析理論、降雨強

(20)

6 度 -延時 -頻率分析、重現期流量分析、應用集水區水文模式進行集水區逕流模擬等。 (2)水文因子評估：包含雨量測站、日暴雨量頻率分析、雨型分佈、降雨損失估計、合理化公式、三角形單位歷線等。 (3)二維淹水模式：模式考慮降雨逕流、河川渠流、雨水下水道、二維地表漫地流等模擬條件。本計畫採用模式進行一維渠道流演算、雨水下水道演算及二維漫地流演算。本計畫將整合前述模擬結果與綜合治水相關文獻與案例，提出都市計畫審議檢討，並依評估模擬技術提出操作手冊 (主要包括有模式技術選擇、模式參數考量、符合相關規範之可行性策略項目及模式評估案例及成果等 )，供後續研究與政策推行時之參考使用。辦理專家諮詢會議，以凝聚都市計畫行政界及實務界共識，發揮防洪治水影響力本計畫將於示範區選定、都市淹水調適策略效益模擬評估、都市計畫通盤檢討納入綜合治水之審議組織及制度建議等 3 個階段，辦理專家諮詢會議，邀請都市計畫行政界及實務界專業人士針對各階段成果提供意見交流，以取得各界共識，期能發揮防洪治水影響力，並在有限空間與經費的條件下，將防洪治水功能最大化。本計畫為進行二維淹水模式模擬，已完成基本資料蒐集、整理，包括：地文資料、水文資料、公共設施資料、社經資料、歷年颱洪事件之淹水調查資料與相關研究及參考文獻資料。蒐集分析示範區域內各雨量站、流量站之歷年記錄及區域相關降雨頻率資料，設定氣候變遷降雨之洪災情境，利用二維漫地流演算，配合示範區域的之 DTM 數值資料、曼寧 n 值，利用設定降雨事件作為輸入條件，進行淹水模擬演算，可適當反應模擬地區之地文及水文特性。本團隊使用之數值水理模式，可考慮山區逕流量、一維河川渠流、地表漫地流及雨水下水道等多種不同流況，以進行整合演算，可適當反

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7

應模擬地區之地文及水文特性，該模式累積多年研發經驗，已成功應用於國內不同案例之淹水潛勢模擬，淹水模擬結果可搭配地理資訊系統以從事後續規劃分析應用及防洪治水之依據。

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第二章文獻回顧

第一節

我國中央單位暨各縣市相關計畫回顧

有關綜合治水理念納入都市計畫通盤檢討評估部分，先就與計畫有關之中央（如內政部、內政部建築研究所為主）、各縣市相關法令、組織編制、規範及相關計畫初步回顧，未來則將蒐集國內外總合治水相關案例，待基礎資料蒐集與國內參考文獻分析時，進一步探討。 (1)中央單位：內政部近年針對都市計畫開發及設計等作業陸續完成法制化，相關法令詳如表 2-1。

表 2-1 內政部近年有關都市計畫開發及相關法令規範

法令名稱 頒布日期 最新修正日期 都市計畫法民國 28 年 06 月 08 日民國 99 年 05 月 19 日建築技術規則民國 34 年 02 月 26 日民國 101 年 12 月 25 日都市計畫樁測定與管理辦法民國 63 年 06 月 18 日民國 90 年 08 月 30 日都市計畫公共設施保留地臨時建築使用辦法民國 63 年 12 月 05 日民國 100 年 11 月 16 日都市計畫定期通盤檢討實施辦法民國 64 年 05 月 29 日民國 100 年 01 月 06 日都市計畫分區發展優先次序劃定原則民國 66 年 06 月 30 日民國 88 年 06 月 29 日各級都市計畫委員會組織規程民國 68 年 11 月 19 日民國 93 年 04 月 28 日都市計畫工業區檢討變更審議規範民國 83 年 09 月 23 日民國 100 年 12 月 23 日都市計畫工商綜合專用區審議規範民國 85 年 07 月 02 日民國 95 年 01 月 13 日都市計畫媒體事業專用區審議規範民國 85 年 12 月 02 日民國 95 年 01 月 13 日都市計畫農業區變更使用審議規範民國 86 年 02 月 17 日民國 98 年 09 月 24 日

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11 法令名稱 頒布日期 最新修正日期 非都市土地申請新訂或擴大都市計畫作業要點民國 86 年 09 月 26 日民國 93 年 04 月 30 日都市計畫容積移轉實施辦法民國 88 年 04 月 06 日民國 99 年 11 月 05 日都市計畫法台灣省施行細則 (新版 ) 民國 89 年 12 月 29 日民國 92 年 02 月 26 日都市計畫公共設施用地多目標使用辦法民國 92 年 06 月 27 日民國 101 年 09 月 27 日都市計畫審議作業注意事項民國 97 年 08 月 25 日 -- (2)各縣市政府：各縣市政府近年已針對都市計畫開發及設計等作業陸續完成法制化，相關法令詳如表 2-2。

表 2-2 各縣市政府近年有關都市計畫開發及相關法令規範

法令名稱 頒布日期 最新修正日期 都市計畫法新北市施行細則(草案) 民國 100 年 07 月 27 日 -- 臺北市土地使用分區管制自治條例 (原臺北市土地使用分區管制規則) 民國 72 年 04 月 25 日民國 100 年 07 月 22 日臺北市都市設計及土地使用開發許可審議作業規則民國 92 年 08 月 12 日民國 101 年 01 月 01 日研議中臺北市都市設計及土地使用開發許可審議委員會設置要點民國 88 年 06 月 20 日民國 98 年 12 月 28 日臺北市都市設計及土地使用開發許可審議委員會審議規範民國 92 年 08 月 13 日民國 101 年 10 月 01 日高雄市都市設計審議委員會設置要點民國 92 年 06 月 26 日民國 98 年 03 月 11 日高雄市都市設計審議委員會作業程序民國 88 年 05 月 03 日民國 100 年 04 月 18 日高雄市都市設計審議作業簡化規定民國 89 年 06 月 12 日民國 100 年 01 月 21 日高雄市都市設計審議許可案件變更設計作業要點民國 93 年 06 月 02 日民國 100 年 04 月 18 日新北市都市設計審議委員會設置要點民國 100 年 03 月 02 日 -- 新北市都市設計審議原則民國 96 年 1 月 1 日民國 101 年 01 月 06 日

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12 新竹市都市設計及土地使用開發許可審議委員會設置要點民國 89 年 11 月 14 日民國 101 年 09 月 13 日新竹市都市設計及土地使用開發許可審議作業程序民國 95 年 05 月 08 日民國 99 年 09 月 07 日台中市都市設計審查委員會設置要點民國 94 年 07 月 22 日 -- 臺南市都市設計審議委員會設置及審議作業要點民國 100 年 01 月 19 日民國 101 年 04 月 13 日臺南市都市設計審議原則民國 100 年 5 月 6 日 -- 有關都市淹水潛勢模擬分析部分，就與計畫有關之中央（以內政部建築研究所、經濟部水利署為主）、各縣市相關計畫進行回顧。 (1)中央單位：建研所於近 10 年已針對都市規劃與洪災管理等議題，進行研究並提出相關建議，可作為計畫執行各項工作項目之參酌，其各年度研究案詳表 2-3。經濟部水利署（以下簡稱水利署）於 96 年起針對台灣本島 22 縣市，分年分批進行淹水潛勢圖資更新，於 99 年全部更新完成。並依據水災潛勢資料公開辦法，將淹水潛勢圖資公布於水利署防災資訊服務網，供民眾上網下載使用，或利用該網站地理資訊系統查詢與掌握淹水資訊。（圖 2-1） (2)各縣市政府：依災害防救法第 20 條，地方政府應依上級災害防救計畫與地區災害潛勢特性擬定地區災害防救計畫，經各該災害防救會報核定後實施，並報上級災害防救會報備查。行政院災害防救委員會為強化縣（市）政府災害防救能力，於 93 年至 96 年間推動「 3 年中程計畫」，各直轄市、縣（市）地區災害防救計畫已修訂到更具體可行，並提出淹水潛勢資料相關應用方式。

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圖 2-1 臺北市 1 日 600mm 累積雨量之淹水潛勢圖 -WEB 版

（資料來源： http://fhy.wra.gov.tw/Pub_Web/others/floodwarn.aspx）

表 2-3 建研所近 10 年有關都市規劃與洪災管理之研究案

年度標題執行期程主持人社區及建築基地減洪防洪規劃手冊研擬 1 0 1 /3 ~1 0 1 /1 2 廖朝軒氣候變遷下都市地區滯洪空間之規劃 1 0 1 /3 ~1 0 1 /1 2 宋長虹 1 0 1 洪災事件下都市防災系統應用研究 -淹水潛勢模擬分析 1 0 1 /3 ~1 0 1 /1 2 何明錦都市颱洪防災安全指標量化分析及推廣應用之研究 1 0 0 /3 ~1 0 0 /1 2 陳建忠 1 0 0 極端降雨氣候事件對都市六大防災系統衝擊情境模擬與對策研究 1 0 0 /3 ~1 0 0 /1 2 呂育勳社區或基地開發都市雨洪綜合 9 9 / 3 ~ 9 9 /1 2 陳瑞鈴 9 9 山坡地開發對於都會區洪患影響分析及管制方法之研究與案例驗證 9 9 / 2 ~ 9 9 /1 2 鄧慰先利用公園及學校設置滯洪設施及貯留洪水再利用之研究 9 8 / 1 ~ 9 8 / 1 2 何明錦都市颱洪防災安全指標建置研究 9 8 / 1 ~ 9 8 / 1 2 陳瑞鈴 9 8 新竹縣竹北地區都市防災空間系統示範計劃 9 8 / 1 ~ 9 8 / 1 2 李玉生 9 7 城鄉及建防洪規劃技術之研究 (二 )－山坡地開發 9 7 / 1 ~ 9 7 / 1 2 鄧慰先

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14 對於下游洪患影響分析及管制方法之研究災害脆弱度與回復力觀念運用於都市空間規劃與管理之研究 9 7 / 1 ~ 9 7 / 1 2 李玉生 9 5 淹水潛勢地區建築防洪設計規範研究 9 5 / 1 ~ 9 5 / 1 2 何明錦永康市都市防災空間系統規劃示範計畫 9 4 / 1 ~ 9 4 /1 2 何明錦岡山鎮都市防災空間系統規劃示範計畫 9 4 / 1 ~ 9 4 /1 2 何明錦都市防洪空間系統規劃技術研究子計畫一：淹水潛勢地區開發及都市設計減災管理制度研究 9 4 / 1 ~ 9 4 /1 2 廖朝軒 9 4 都市防洪空間系統規劃技術研究子計畫二：都市洪災對建築物使用影響因素調查研究 9 4 / 1 ~ 9 4 /1 2 林文欽都市洪災防制策略之整合型規劃研究（三）子計畫一：都市高淹水潛勢地區地下雨水貯留系統研究 9 3 / 1 ~ 9 3 /1 2 林文欽都市洪災防制策略之整合型規劃研究（三）子計畫二：應用淹水潛勢資料之都市洪災規劃技術手冊 9 3 / 1 ~ 9 3 /1 2 解鴻年台南市都市防災空間系統規劃示範計畫 9 3 / 1 ~ 9 3 /1 2 何明錦嘉義縣太保市及补子市都市防災空間系統規劃示範計劃 9 3 / 1 ~ 9 3 /1 2 9 3 「都市老舊社區防災研究」子計畫二：都市老舊社區防災規劃原則及改善方案示範計劃之研究 -以台中市新興、樂英及東勢社區為例 9 3 / 1 ~ 9 3 /1 2 蕭江碧都市洪災防制策略之整合型規劃研究（二）淹水潛勢地區土地使用管制策略 9 2 / 3 ~ 9 3 /1 2 李泳龍都市洪災防制策略之整合型規劃研究（二）子計畫一：淹水潛勢地區建築防洪設計技術探討 9 2 / 3 ~ 9 3 /1 2 林文欽 9 2 台北縣中和市都市防災空間系統規劃示範計畫 9 2 / 2 ~ 9 3 /1 2 何明錦 9 1 都市防災規劃增修洪災應變空間系統 9 1 / 4 ~ 9 3 /1 2 陳建忠 9 1 地方層級都市防災規劃與改善管理計畫之研擬－嘉義市都市防災避難空間系統規劃示範計畫 9 1 / 4 ~ 9 3 /1 2 蕭江碧 （資料來源：內政部建築研究所）

第二節

全球氣候變遷及極端氣候課題

由於人類經濟活動不斷的發展，加速暖化，導致全球化的氣候變遷問題日益劇增。世界銀行 2005 年刊行之「 Natural Disaster Hotspots - A Global Risk Analysis 」指出，臺灣同時暴露於三

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項以上天然災害之土地面積與面臨災害威脅之人口為 73%，而暴露於兩項以上天然災害之土地面積與面臨災害威脅之人口為 99%，屬於全世界災害高風險的區域（陳永明， 2010）。西元 2007 年世界永續發展企業理事會（ World Business Council for Sustainable Development）對全球 200 個大企業做氣候變遷影響調查，發現「極端事件的衝擊」是企業界最擔心的氣候問題，其次是因應氣候變遷管制措施產生的新風險。近年來所發生的極端降雨事件不但破壞了環境生態的穩定性，更威脅了人類居住環境和生命財產的安全問題，如西元 2007 年連續發生五年的澳洲大乾旱、2008 年緬甸納吉斯（ Nargis）風災、 2009 年菲律賓風災，其規模與型態均超出各國的歷史經驗，更帶來巨大的損失。根據聯合國國際減災策略組織 2007 年出版之「 Disaster Risk Reduction: 2007 Global Review 」報告（ UN/ISDR,United Nations International Strategy for Disaster Reduction, 2007）指出：全球環境的變遷（包括氣候變遷、都市化過程、經濟全球化與貧富差距擴大）導致災害風險提升。報告指出，越來越多的證據顯示環境變遷已直接對災害造成影響，對未來有更大的威脅存在，其中更針對氣候變遷將增加災害風險提出下列三點： 1. 極端氣候的頻率增加，致災風險增加，例如：熱浪、颱風、洪水與乾旱。 2. 極端氣候導致的災害，將超越人類既有面對災害的經驗。 3. 極端氣候將導致災害的脆弱性（ vulnerability）增加，且屬於特定氣候變遷（ climate-change-specific ）引致多面向的綜合災害屬性，例如：海平面上升。臺灣大學全球變遷研究中心於西元 2009 年之評估報告中指出未來我國洪旱災頻率將逐年提升，海平面上升速度急遽，約為全球之 1.4 倍。每年侵臺之颱風數將從原本 (統計至 2000 年 )的平均 3.3

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16 個增加到 5.7 個。並於近年臺灣發生之颱暴雨得知，極端氣候對臺灣所造成之影響已越來越顯著，如 2009 年莫拉克與 2010 年凡那比颱風均挾帶暴雨，對高雄、屏東地區造成嚴重水患。經研究顯示，都市化程度愈高地區，因地面逕流量增加，集流時間縮短，加速都市下游河川洪峰，引發水災及洪泛機率自然提高許多。此外，由於都市地區與水爭地情況嚴重，須藉由城市外圍防洪牆、雨水下水道及抽水站等設施進行大規模阻水與排水，惟一旦防洪牆潰決、雨水下水道淤積、抽水站功能不彰，將導致都市大規模淹水，損失程度往往十分慘重。

第三節

國外淹水潛勢模擬

全球氣候異常所帶來的超大豪雨，可能成為未來的常態現象，世界各先進國家為防範大規模洪水災害，也都進行了各種淹水潛勢模擬。例如： (1) 美國： FEMA 基本上以 100 年重現期為淹水潛勢模擬標準，現在更提高至 500 年重現期來進行淹水潛勢模擬。 (2) 歐盟： 2007 年 10 月通過「洪災風險管理與評估指令」，規定會員國透過製作高、中、低等三種洪災發生機率之洪災風險地圖，以評估洪災風險管理之方法，並於 2015 年前完成。 (3) 英國：基本上以 100 年重現期為淹水潛勢模擬標準，現在更提高至 1000 年重現期來進行淹水潛勢模擬。（圖 2-2，圖中藍色部分為 100 年，綠色部分為 1000 年之淹水潛勢區域） (4) 荷蘭：以內水氾濫 10～ 100 年重現期為淹水潛勢模擬對象，而堤防整備基準則以 1250 年～ 10000 年重現期為模擬條件。 (5) 瑞典：以 100 年及 10000 年重現期為淹水潛勢模擬標準。 (6) 德國：各行政區可依據過去歷史經驗值、 100 年重現期、 200 年重現期、及非常之高水位等四種條件，自行決定製作淹水潛勢資料。 (7) 法國：基本上以 100 年重現期為淹水潛勢資料之模擬條件，其中隆河流域以 50～ 500 年重現期為淹水潛勢模擬對象。 (8) 日本：目前以 200 年重現期為防洪整備標準，但為因應集中豪

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17 雨之現象，在 2010 年 4 月公布以東京首都圈上游之利根川、荒川氾濫所造成之大規模水害調查報告中，以 200 年重現期及 1000 年重現期等兩種條件進行各種淹水潛勢資料模擬（圖 2-3）。

圖 2-2 英國淹水潛勢模擬

（資料來源： http://www.environment-agency.gov.uk/?lang=_e）

圖 2-3 日本 -以 200 年與 1000 年重現期進行淹水潛勢模擬

（資料來源：日本中央防災會議「大規模水害調查報告」， 2010）

第四節

都市淹水問題

本節就都市淹水相關文獻以都市洪水治理標準及臺北市易淹水地區說明：

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18 (1)都市洪水治理標準治河工程在廣義方面應包含所有河道上建築工程。表 2-4 為國內防洪保護標準彙整一欄表，臺灣的防治河水氾濫標準至少達 25 ～ 100 年頻率年以上，淡水河甚至達頻率年 200 年，反觀區域排水標準則多在頻率年 20 年以下，而都市區域之雨水下水道則多採 2-5 年頻率降雨設計，由此可理解為何內水災害會多於外水。本計畫模擬區域為台北市中央區，其雨水下水道為 5 年頻率降雨設計（ 78.8 mm/hr），此設計標準係台北市 5 年雨量頻率分析之成果，此外雨水下水道設計環節中集流時間亦為重要參數之一，集流時間因集水區特性不同而有差異，其他縣市區域應考量地文及降雨特性而有不同之集流時間。

表 2-4 臺灣防洪保護標準

種類名稱主管機關防洪保護標準 (重現期年 ) 淡水河經濟部 200 中央管河川經濟部 100 河川縣市管河川直轄市、縣市政府 25~50 野溪坡地農委會 25 集水區林地農委會 25 農田排水農委會區域排水經濟部、縣市政府都市下水道內政部 10 排水（幹線）科學園區排水國科會 200 市區排水縣市政府 5 排水（內水）區域排水內政部 2 (資料來源：極端降雨氣候事件對都市六大防災系統衝擊情境模擬與對策研 究，內政部建築研究所 ) (2)臺北市易淹水地區臺北市位於臺北盆地內，其位於淡水河下游，匯集大漢溪、新店溪及基隆河三支流，流域內包括洪泛平原地區、丘陵地區及流域上游之高山地地區，氣象條件因各地而有所差異，流域內之主要氣

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19 象站有臺北、基隆、淡水、新竹等站，其氣象資料可描述流域之氣象特性。由於臺北盆地地勢低窪，早期在颱洪時期常易氾濫成災，直到基隆河治理工程完成後淡水河、新店溪右岸、基隆河南湖大橋下游堤防興建完成大幅改善盆地淹水問題，而其餘洲美、關渡及景美溪部分河段亦於西元 2009 年後陸續完成築堤，由於防洪較完善，盆地淹水範圍縮小至社子、關渡一帶，其關渡堤防之保護標準為 5 年重現期距，社子島堤防之保護標準為 20 年重現期距，為全市堤防之弱面。豪雨時河川水位升高，都會區內雨水無法藉重力排水，需賴抽水設備抽除，目前新店溪、淡水河、基隆河、雙溪、磺溪、景美溪等河流兩岸政府己沿堤防佈設多處抽水站。經查水利署水利防災中心所提供之近 3 年全省淹水災害通報記錄得知，臺北市近年淹水通報記錄共有 7 筆，其原因皆為地勢低窪與瞬間雨量過大所致，如表 2-5 所示，有關臺北市發生之主要淹水地點及深度可參考表 2-6 之臺北市區歷年積淹水紀錄。

表 2-5 水利署近 3 年臺北市淹水通報記錄表

縣市鄉鎮區村、里、路淹水原因臺北市士林區社子島地區地勢低漥臺北市士林區雙溪街一帶瞬間雨量過大臺北市信義區南陽街、許昌街、信陽街瞬間雨量過大臺北市文山區木新路與保儀路口地勢低漥臺北市文山區福興路瞬間雨量過大臺北市北投區文林北路與明德路口地勢低漥臺北市北投區中央南路二段瞬間雨量過大 (資料來源：經濟部水利署水利防災中心 )

若以年發生頻率來分析，則以文山區、士林區、北投區、內湖區、中山區及信義區為最高，都達到 2 年發生一次的機率，但若以近 10 年記錄來看，則以文山區、士林區及北投區發生機率最高，由此可推論因近年市區排水改善之故，故近年淹水災害記錄市區已較少發生，多集中於靠近山區之局部區域。

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20 若由淹水深度來分析，則可發現最大淹水紀錄發生於內湖區康樂街一帶，日期為 2001 年納莉颱風事件，當時之淹水深度達到 4 公尺，其餘曾發生淹水深度超過 1 公尺之記錄僅有 26 筆且多集中在南港區研究院路二段附近及文山區木柵老泉街一帶。

表 2-6 臺北市各分區淹水災害記錄彙整統計表

分區名稱紀錄次數發生年次數 /統計年數最大淹水深度 (公分 ) 淹水面積 (公頃 ) 文山區 70 11/18 350.00 72.34 中山區 70 10/18 150.00 91.03 士林區 66 12/18 120.00 138.01 大同區 44 8/18 60.00 23.58 北投區 43 10/18 100.00 11.58 松山區 38 7/18 150.00 77.36 大安區 33 8/18 100.00 163.19 南港區 32 6/18 300.00 484.08 內湖區 27 10/18 400.00 207.71 信義區 27 10/18 50.00 22.58 信義區 17 7/18 180.00 727.59 萬華區 14 7/18 85.00 1.94 (資料來源：經濟部水利署水利防災中心 )

第五節

氣候變遷調適策略

為了因應全球環境的快速變遷，各國家及相關部門，都必須透過「調適」及「減緩」手段來面對氣候變遷的挑戰，如何採取對應的新思維及因應調適措施，將是最重要的工作(賴炳樹、白仁德, 2012)。減災將為災害風險管理工作中的重要基石，但氣候變遷所導致的後果，使都市的人口與經濟發展對於適應洪災風險有很大的不確定性存在，國際上尚未有統一的做法來因應全球氣候變遷下之衝擊，多數皆以評估衝擊為優先，再逐步發展適合自己國家之調適策略（吳杰穎等, 2006；雷人傑, 2012)，最終目標使災害風險能趨緩或減輕。透過執行有效的不同調適策略，以達到減少災害可能產生的危害與損失，執行的程序可包含災害潛勢分析、脆弱度分析、災害危險度評估、災害境況模擬與減災策略的評估與執行等步驟（黃書禮等, 2007）。而現今災害防救的理

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念，較強調災害發生前的積極性土地使用管理與規劃策略及都市成長管理等非工程方式，已非單純能一次性解決之工程方式(Nye et al., 2011; Smit et al., 2006)。而進行防災空間系統規劃前，需了解規劃地區所面對的災害特性、災害風險程度及可能的空間分布，因而進行災害評估，其中災害與風險圖製作與風險分析方法的建立，為重要的基礎工作(Olshansky et al., 2001)。其成果不但可提供規劃區之風險資訊，亦可協助規劃者或地方政府評估土地使用計畫的風險，以提升規劃品質與降低土地使用規劃潛藏的災害風險(Burby et al., 2000)。潘宗毅等(2012)依淹水潛勢圖進行人命傷亡風險分析，危險度考慮淹水深度、水流流速與水位上升率等因子，脆弱度以救難設施、建物型態與河海區排距離等因子，以分級分數的方式建立風險地圖。謝龍生等(2004)以三種 GCM 氣候變遷模式預測情境，評估氣候變遷趨勢對於台灣集水區防洪系統之整體性衝擊影響，再針對此影響結果提出未來短中長程之調適策略，短程之調適策略主要以改善工程技術方面為主，如流域洪水預警系統、排水系統之管理；中程主要是以法規之修訂或是管理制度面為主，如制定建築物雨水貯留設施設計規範、評估高淹水災害區域民眾遷移之可行性；長程則以長期性工作或防洪願景為主，如建立洪災保險制度、推動防災教育宣導，達到非工程之調適。謝宜君 (2012)研究結果顯示，流域整體治理與土地管制為重要策略，並使用工程措施有效降低洪峰流量，與促使民眾建立正確防災避災觀念。針對都市防災規劃，主要以內政部建築研究所所推動之都市防災空間系統之規劃為基礎，但尚未納入氣候變遷之考量，詹士樑(2009)透過聯合分析提出都市防災空間之調整建議，納入氣候變遷之考量，使得都市防洪在未來更具因應氣候變遷的調適能力。內政部建築研究所於 1999 年起每兩年更新「綠建築解說與評估手冊」，透過基地保水指標的概念增加都市之貯集滲透能力，以降低地表逕流的發生。台北市政府水利相關單位並以雨水貯留再利用等措施，達到滯留或減洪之目的，提升都市地區基地涵養水份以及貯留滲透能力，如於都會區的上游增設滯洪池、於學校、公園、停車場舍增設貯留滲透設施等，消減洪峰以補強現有防洪排水設施之不足或提升防洪標準（張倉榮等,2013）。

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22

第六節

都市計畫滯洪策略

本計畫蒐集國內外都市防洪的相關文獻，由於各研究之出發觀點以及目標相異，亦增加本計畫所收集措施之多元性。為了要達成綜合治水的防災滯洪規劃設計理念，需要盡可能掌握目前國內可利用之空間及技術面所能達到之最大滯洪效益；而就整體都市計畫及通盤檢討制度來看，其方式應著重參考國內外各結構性與非結構性減災措施，並以使用公共設施用地創造更多滯洪設施、透過土地使用分區變更發展流域尺度之蓄洪空間等方向為主要目標。 (1) 氣候變遷下都市地區滯洪空間之規劃(宋長虹等，2012) 全球暖化與氣候異常所產生之集中暴雨現象，使臺灣地區降雨強度逐漸增強，因此該研究在綜合治水原則下，探討都市地區如何有效運用公共設施用地及法定空地創造滯洪空間，配合建築物雨水貯留系統與都市外圍緩衝地區之土地使用分區變更等方式研提整體規劃方案以降低暴雨洪峰流量，進而提升都市防災能力、減輕洪災衝擊。於法規面，該研究就都市計畫審議所涉洪災課題，透過籌辦工作坊 (workshop)邀集產、官、學界針對「都市計畫公共設施用地多目標使用辦法」、「都市計畫定期通盤檢討實施辦法」、「建築法」與「建築技術規則」以及「中央都市更新基金補助辦理自行實施更新辦法建築技術規則」等相關法條研商都市內水防治策略與方向，提供可落實都市地區設置滯洪設施之修訂建議，其成果可作為各縣市政府進行都市計畫通盤檢討或辦理防洪治水計畫之參考。此外，該研究建議於都市設計審議原則增加都市防洪專章，提出原則性的都市設計審議原則與執行策略與措施，以讓各都市計畫區在進行土地使用分區變更、通盤檢討、擬定細部計畫時供縣市政府參考；並視區域之需求於各都市設計審議規範中，加訂各都市計畫區域內提升滯洪量之規定。 (2) 社區及建築基地減洪防洪規劃手冊研擬(廖朝軒等，2012) 該研究建立社區及建築基地減洪技術與防洪強化措施技術參考手

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23 冊，其中包含各類相關減洪技術分項說明、各種建築基地防洪對策因應、建構社區或建築基地減洪措施擇選方式、配置規劃設計、成效評估流程及計算模式、國內案例配置設計及其成效評估等內容，作為日後制訂相關法規及規範的重要参考依據。該研究主要建議事項如下： 1. 新開發或重建區域不得增加洪峰流量，除需先評估新開發區或重建區可承受之雨水容許量，並應評估以何種減洪技術進行配置(例如依土地利用類別，規定其適用之減洪設施及應變配套)，減少該區域暴雨逕流的產生。 2. 該研究亦建議各縣市政府於公共空間應搭配以滯洪、蓄洪、入滲為主要原則，於地面或地下規劃多功能用途之雨水貯集及入滲系統；並訂定綠化面積率、透水面積比率等以協助吸納保水、補充地下水，維持基地開發後地面逕流不能大於開發前之比例原則。 (3) 都市洪災防制策略之整合型規劃研究（三）子計畫二：應用淹水潛勢資料之都市洪災規劃技術手冊(解鴻年等，2004) 該研究依已建置之都市防洪規劃，將其洪災防制作業辦法及內容與淹水潛勢資料相結合並加以應用，進而依照防災規劃人員之需求編撰全面性的都市防災規劃之技術手冊，作為往後都市防災規劃之工具書。該研究之綜合成果歸納如下： 1. 淹水潛勢分析與評估屬關鍵性資訊，可作為防洪工程規範標準的擬定基礎。 2. 災害防救專業人員之防災意識、工程與非工程性防洪措施推動，以及高淹水潛勢區內的土地利用管理，均可達成減災效果。 3. 淹水潛勢資料另可配合地區經濟發展程度，進一步評估洪災引起之經濟損失，作為防範對策制定、災害應變及防救災作業之參考依據。 4. 淹水潛勢觀念應納入都市防洪規劃制訂，落實於洪災防制業務計畫，作為各縣市災害應變措施擬定之參考依據。 5. 惟有充分瞭解都市洪災防救六大機能分析及針對建築物規劃各項防洪

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24 措施，始能即時掌握洪災資料、及早防範並提出應變措施。 6. 未來在決定都市土地規劃分配前，應先參考淹水潛勢分析資料及技術手冊，以落實防災安全需求。 (4) 都市洪災防制策略之整合型規劃研究（二）淹水潛勢地區土地使用管制策略(李泳龍等，2003) 該研究透過現行土地使用管制體系及相關法令制度之檢討，針對淹水潛勢地區提出土地使用策略與管理機制，並研提具體法規修訂建議。相關成果概述如下： 1. 透過分析階層程序法（AHP）之分析結果顯示，在土地使用管制策略研擬時應考慮之項目依序為：「河川整體流域特性之管制方式」、「明確中央與地方權責之劃分」、「確立政策減少未來長期災害的損失目標」、「中央政府各部門主管機關之間的水平協調」與「在現行土地使用管制中納入淹水潛勢資訊」等五項準則。 2. 透過產出線分析，釐清現行土地使用制度於減緩洪水災害層面之執行機制與成效主要在「整體性的淹水潛勢地區管制概念」、「相關部門單位之責任分工」以及「管制措施之有效性」等三項標的。 3. 應根據淹水潛勢資料的分析結果，按洪水災害的機率與影響範圍，分級分區修正土地使用管制原則；既存建築物使用方面，則是以重新訂定使用類別的方式，減少使用的強度並提出相應補償機制。 4. 針對綜合性土地使用管理法規、單一資源管理法規、特定地區管理法規及其他洪水相關法規提出修正建議，包括：「區域計畫法」、「都市計畫法」、「水利法」、「都市計畫定期通盤檢討實施辦法」、「建築法」與「都市更新條例」等。該研究建議提升目前淹水潛勢圖之精準度與信度基礎，並需針對土地使用主體進行調整，方能適切於規劃工作需要；並建議就長期防洪政策而言，應逐步調整淹水潛勢地區的土地使用計畫，並同步建立防災性公共設施配套計畫，才可根本解決洪災之衝擊。

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25

(5) 非結構式減災措施運用於空間規劃與管理之研究(吳杰穎等，2009)

非結構式減災措施係指利用土地管理方式或其他如財政、監測或預警系統、防災教育等非工程層面的規劃或教育手段，以降低災害之風險及傷害程度。該研究探討非結構式減災措施及其運用，並進行分類及詳細探討；其後透過專家問卷與模糊分析階層程序法(Fuzzy Analytic Hierarchy Process, FAHP)評選各類措施運用於台灣空間規劃之適宜性程度，亦有助於政府在未來擬訂不同非結構式減災措施之策略。該研究建議未來需於都市計畫中納入「劃定災害潛勢地區為不易受災之土地使用」及「災害潛勢地區作低強度使用」之觀念：意即在重大開發案上環評機制納入「重大開發方案之脆弱度評估」，重要公共設施亦應避免開發方案投資於災害潛勢地區，已開發地區則應於都市更新及都市計畫通盤檢討中透過土地利用類型與強度進行變更調整，以降低災害之衝擊。在空間管理方面，「災害潛勢地圖的製作與公佈」應優先進行相關配套，以提昇民眾對各種災害潛勢地圖的認知。此外，非結構式減災措施於實際運用上均建基在基礎資料庫，因此該研究建議藉由「資料庫整合平台建置」、「災害相關基礎資料庫建置」，將供已建立之資料庫進行整合，並強化現有之基礎資料庫。 (6) 考量減災觀點之都市計畫通盤檢討防災規劃：以淡海新市鎮特定區為例(吳杰穎等，2006) 減災係以持續性的行動減少或去除天然災害造成之長期風險，主要透過政府管理、環境調和，例如土地使用管制、限制災害潛勢區開發、推動災害保險等手段。該研究有別於以往國內政策著重於災害「整備」及「應變」階段之管理，而去強調利用「減災」之概念，以「易致災分析」方法，以淡海新市鎮特定區計畫第二次通盤檢討作為對象，透過危害評估原則，根據淡海新市鎮之居民、財產、設施分布，分析颱洪等災害之潛在致災區位、強度及損害。以洪災狀況為例，利用「易致災分析」方式掌握具體資訊，以劃設一定雨量或洪水頻率基準之洪水平原並限制區內發展或降低開發強度(不宜高強度開發、規劃永久性設施等)或徵收之。關於徵收政策，

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26 該研究提及美國 FEMA 設有所謂收購補助金，用於補助購買易致災地區土地或災後徵收，並伴隨財政誘因(如發展權購買、財產取得、發展權移轉、建物遷移、受損建物徵收等)。該研究並建議颱洪防災階段應考量將精確程度較「洪水平原」為高之淹水潛勢圖(另考量河川水體、區域排水系統、下水道系統等面向)與空間規劃進行連結，以達成較準確規劃目的；另外，根據易致災分析所建立針對災區之建立空間規劃原則及發展限制政策等，應將各項分析成果回饋至通盤檢討之各部門進行調整，例如產業發展計畫、土地使用計畫、公共設施計畫、交通計畫及設計、都市設計等範疇。 (7) 「區域排水排水計畫書」審查重要議題協商會議：會議紀錄(經濟部水利署， 2013) 在區域排水規劃及審議部分，經濟部水利署水利規劃試驗所於 2012 年 1 月初步擬定中央管區域排水計畫書審議技術規範（草案），該規範係主要依據支排水管理辦法第 11 條規定訂定之。此規範適用範圍主要提供中央管區域排水計畫書之通用性準則與設計參數，需受審之條件包括基地面積達二萬平方公尺以上，以及基地排水出口連接之水道尚未完成實施排水治理計畫等。該次會議主要為邀集中央都計相關單位及地方單位，討論「中央管區域排水計畫書審查作業要點」是否擴大訂定為全國適用，與後續排水計畫書之適用範圍、提送時機及是否採分階段審查等之議題，其決議概述如下： 1. 法制面上，排水計畫書之審查作業要點尚難擴大至全國適用版本，當前仍應以修正現行「中央管區域排水計畫書審查作業要點」，並於完成後函送各縣市政府比照核辦；水利署更建議各縣市政府儘量朝此審查作業要點一致為原則，訂定其審查作業規定。 2. 排水計畫書之審查原則上採 2 階段審查辦理，原則上須於主要計畫核定前提送第 1 階段排水計畫書，於實質開發前再提送第 2 階段排水計畫書；於第 1 階段須提送排水計畫書之面積規模仍以 2 公頃以上者為原則。針對目前主要計畫已經審查通過之開發案，不再需提送第 1 階

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27 段排水計畫書，惟於實質開發前，仍應提送第 2 階段排水計畫書；審議中及未來之新興開發案仍依 2 階段方式提送排水計畫書。 (8) 綠建築規劃相關-綠建築評估手冊（內政部建築研究所，1999~2012） 1999 年政府建立「綠建築標章制度」以來，綠建築政策已經成為我永續國家政策最重要的一環，同年內政部建築研究所制定「綠建築解說與評估手冊」作為綠建築之評審基準，此時開始採用七大指標系統；2003 年則將綠建築評量擴增為 9 大指標系統，分別為生物多樣性指標、綠化量指標、基地保水指標、日常節能指標、CO2 減量指標、廢棄物減量指標、室內環境指標、水資源指標、污水垃圾改善指標等。其後內政部建築研究所為了擴大評估更多綠建築類型，決定將 1999 年以來改編之「綠建築解說與評估手冊」定位為「綠建築評估手冊－基本型」，並另開發其他類型綠建築評估體系，諸如「社區類」、「廠房類」、「舊建築改善類」及「住宿類」，共五種「專用綠建築評估手冊」，建構完成我國初步的「綠建築家族評估體系」。 9 大指標系統內，與都市地區排水、蓄洪功能相關之指標包含「綠化量指標」、「基地保水指標」、「水資源指標」等三項，評量目的主要就都市內水災害防治層面，增加土壤入滲量、減少地表逕流量，使水利排水設施不因建築基地開發而增加負擔，減緩暴雨造成內水溢淹之風險。三項指標之規劃重點簡述如下： 1. 綠化量指標：本指標希望能以植物對二氧化碳之固定效果作為評估單位，其合格基準以建築法定空地之 50%面積實施全面綠化，而且綠化面積的植物之二氧化碳固定量計算值必須大於建築技術規格之法定基準值。另依據都市計畫法第 45 條規定，公園、體育場所、綠地、廣場及兒童遊樂場等土地利用類型所佔土地面積總和，不得少於計畫面積的 10％。 2. 基地保水指標：本指標係藉由促進基地表面透水的設計，並配合廣設雨水貯留空間及滲透水池的方式，增加住宅周遭環境之水循環，不僅可緩和都市氣候高溫化等現象，亦能於暴雨時貯留洪峰水量，進而降

(42)

28 低公共排水設施負擔。 3. 水資源指標：本指標為利用雨水與生活雜用水之循環再利用方法，設置雨水或中水再利用系統，並在建築設計上積極採用省水器具，以達到開源與節流之目的；其貯留供水系統係以天然地形或人工方法將雨水予以截取貯存，經過簡單淨化處理後再利用於生活雜用水。另外，亦可利用地面景觀水池、大樓筏基，於公園綠地、廣場、車道中建立地下水窖，提供作為雨水貯留設施。 (9) 都市洪災防制策略之整合型規劃研究（三）子計畫一：都市高淹水潛勢地區地下雨水貯留系統研究(林文欽等，2004) 利用雨水截留設施，可在暴雨量超過原渠道設計容量時能暫時截留部分雨水以減輕排水渠道及抽水站之負荷，降低下游洪峰流量與延緩逕流到達時間，進而增強地表耐淹程度。該研究分析各雨水貯留設施之設置地點、形式、可行性等，並建議設置雨水貯留系統之用地擬利用公有平面開放空間，如公園、廣場、運動場等，在不影響日常使用機能下，視逕流量多寡向下挖掘一定深度，作為暴雨來臨時暫時貯留雨水之場所，再以重力方式或其他抽水方式抽乾雨水；並可融合集水區逕流流經路徑廣設貯集措施，以增強逕流減量的效果。該研究亦建議各級政府可先行增設連接渠道與貯留設施間之排水路，且於後續可針對不同貯留地點做效益評估，以考量選擇最佳方案；另外可於新市鎮開發、都市計畫通盤檢討及區域計畫更新時，將高淹水潛勢地區劃定滯洪區，並配合研擬雨水貯留相關規定，使雨水貯留系統之設計規範更具一致性。 (10) 利用公園及學校設置滯洪設施及貯留洪水再利用之研究(何明錦、廖朝軒，2009) 為補強國內目前在防災公園及學校之規劃理論上的缺乏情形，該研究彙整國內外常用之滯洪設施，並整合綠建築政策、都市暴雨逕流、災變緊急供水、水質處理設施規劃程序等之相關設計方法與概念，對於公園與學校設置滯洪設施實際進行容量設計及成效可行性評估；同時兼顧滯洪優先

綜合治水理念落實於都市計畫審議制度及相關規範之研究(一)--都市計畫通盤檢討

綜合治水理念落實於都市計畫

審議制度及相關規範之研究(一)

--都市計畫通盤檢討

期末報告

受 委 託 者 ： 國 立 聯 合 大 學

研 究 主 持 人 ： 柳 文 成

協 同 主 持 人 ： 卓 昱 宏

研 究 員 ： 陳 志 鴻 、 蔡 萬 春

研 究 助 理 ： 吳 澄 維 、 王 宣 賀 、 涂 芹 嬌

內 政 部 建 築 研 究 所 委 託 研 究 報 告

中 華 民 國 102 年 12 月

目次

目次... I

表次... III

圖次...V

摘 要... IX

第一章 緒論...1

第一節 研究緣起與背景...1

第二節 研究方法及內容說明...4

第二章 文獻回顧...10

第一節 我國中央單位暨各縣市相關計畫回顧 ...10

第二節 全球氣候變遷及極端氣候課題 ...14

第三節 國外淹水潛勢模擬...16

第四節 都市淹水問題...17

第五節 氣候變遷調適策略...20

第六節 都市計畫滯洪策略...22

第三章 基本資料蒐集與整理 ...34

第一節 淹水模擬區域概述...34

第二節 地文與水文資料...34

第四章 水文分析...45

第一節 降雨頻率分析...45

第二節 降雨雨型分析...48

第三節 氣候變遷影響之降雨量...56

第五章 相關法令探討與實務操作建議 ...59

第一節 相關法令之探討...59

第二節 現行法令納入綜合治水考量之課題與對策 ...71

第六章 研究成果分析與討論 ...75

第一節 模式檢定與驗證...75

第二節 現況淹水情境與氣候變遷降雨模擬 ...86

第三節 調適策略設定雨淹水情境模擬 ...95

第四節 都市審議制度實務操作手冊說明 ...101

第七章 結論與建議...106

第一節 結論...106

第二節 建議...107

附錄一 期中報告審查意見回覆表 ...110

附錄二 第一次專家學者座談會議 ...114

附錄三 第二次專家學者座談會議 ...118

附錄四 第三次專家學者座談會議 ...122

附錄五 訪談紀錄...126

參考書目...134

表次

表 2-1 內政部近年有關都市計畫開發及相關法令規範 ...10

表 2-2 各 縣 市 政 府 近 年 有 關 都 市 計 畫 開 發 及 相 關 法 令 規 範

... 11

表 2-3 建 研 所 近 10 年 有 關 都 市 規 劃 與 洪 災 管 理 之 研 究 案

...13

表 2-4 臺 灣 防 洪 保 護 標 準 ...18

表 2-5 水 利 署 近 3 年 臺 北 市 淹 水 通 報 記 錄 表 ...19

表 2-6 臺 北 市 各 分 區 淹 水 災 害 記 錄 彙 整 統 計 表 ...20

表 2-7 相 關 文 獻 滯 洪 策 略 一 覽 表 ...32

表 3-1 一 般 地 表 曼 寧 糙 度 值 建 議 使 用 範 圍 ...38

表 3-2 臺 北 市 抽 水 站 抽 水 能 力 表 ...39

表 3-3 雨 量 站 基 本 資 料 表 ...42

表 4-1 雨 量 站 各 延 時 歷 史 最 大 降 雨 量 統 計 表 (毫 米 ) ...45

表 4-2 各 測 站 之 設 計 降 雨 量 (毫 米 ) ...46

表 4-3 長 延 時 (24 等 分 )降 雨 SSGM 設 計 雨 型 ...48

表 4-4 長 延 時 (48 等 分 )降 雨 SSGM 設 計 雨 型 ...50

表 4-5 長 延 時 (72 等 分 )降 雨 SSGM 設 計 雨 型 ...52

表 4-6 五 堵 站 之 未 來 情 境 下 不 同 重 現 期 雨 量 變 化 倍 數 ...58

表 5-1 與 綜 合 治 水 面 向 相 關 的 都 市 計 畫 法 規 ...65

表 6-1 臺 北 市 中 央 區 雨 量 站 納 莉 颱 風 降 雨 統 計 ...76

表 6-2 臺 北 市 中 央 區 納 莉 颱 風 期 間 抽 水 站 故 障 停 機 情 形 .78

表 6-3 臺 北 市 中 央 區 地 下 鐵 路 及 捷 運 系 統 納 莉 颱 風 淹 水 體

積 ...80

表 6-4 各 行 政 區 淹 水 模 擬 結 果 面 積 統 計 ...86

表 6-5 台 北 市 南 港 區 氣 候 變 遷 淹 水 模 擬 面 積 統 計 ...88

表 6-6 貯留量係數標準值 ...97

表 6-7 各土地利用面積與強度 ...97

表 6-8 台 北 市 南 港 區 調 適 策 略 淹 水 模 擬 面 積 統 計 ...99

受委託者：國立聯合大學

研究主持人：柳文成

協同主持人：卓昱宏

研究員：陳志鴻、蔡萬春

研究助理：吳澄維、王宣賀、涂芹嬌

內政部建築研究所委託研究報告

中華民國 102 年 12 月

摘要... IX

第一章緒論...1

第一節研究緣起與背景...1

第二節研究方法及內容說明...4

第二章文獻回顧...10

第一節我國中央單位暨各縣市相關計畫回顧 ...10

第二節全球氣候變遷及極端氣候課題 ...14

第三節國外淹水潛勢模擬...16

第四節都市淹水問題...17

第五節氣候變遷調適策略...20

第六節都市計畫滯洪策略...22

第三章基本資料蒐集與整理 ...34

第一節淹水模擬區域概述...34

第二節地文與水文資料...34

第四章水文分析...45

第一節降雨頻率分析...45

第二節降雨雨型分析...48

第三節氣候變遷影響之降雨量...56

第五章相關法令探討與實務操作建議 ...59

第一節相關法令之探討...59

第二節現行法令納入綜合治水考量之課題與對策 ...71

第六章研究成果分析與討論 ...75

第一節模式檢定與驗證...75

第二節現況淹水情境與氣候變遷降雨模擬 ...86

第三節調適策略設定雨淹水情境模擬 ...95

第四節都市審議制度實務操作手冊說明 ...101

第七章結論與建議...106

第一節結論...106

第二節建議...107

附錄一期中報告審查意見回覆表 ...110

附錄二第一次專家學者座談會議 ...114

附錄三第二次專家學者座談會議 ...118

附錄四第三次專家學者座談會議 ...122

附錄五訪談紀錄...126

表 2-2 各縣市政府近年有關都市計畫開發及相關法令規範

表 2-3 建研所近 10 年有關都市規劃與洪災管理之研究案

表 2-4 臺灣防洪保護標準 ...18

表 2-5 水利署近 3 年臺北市淹水通報記錄表 ...19

表 2-6 臺北市各分區淹水災害記錄彙整統計表 ...20

表 2-7 相關文獻滯洪策略一覽表 ...32

表 3-1 一般地表曼寧糙度值建議使用範圍 ...38

表 3-2 臺北市抽水站抽水能力表 ...39

表 3-3 雨量站基本資料表 ...42

表 4-1 雨量站各延時歷史最大降雨量統計表 (毫米 ) ...45

表 4-2 各測站之設計降雨量 (毫米 ) ...46

表 4-3 長延時 (24 等分 )降雨 SSGM 設計雨型 ...48

表 4-4 長延時 (48 等分 )降雨 SSGM 設計雨型 ...50

表 4-5 長延時 (72 等分 )降雨 SSGM 設計雨型 ...52

表 4-6 五堵站之未來情境下不同重現期雨量變化倍數 ...58

表 5-1 與綜合治水面向相關的都市計畫法規 ...65

表 6-1 臺北市中央區雨量站納莉颱風降雨統計 ...76

表 6-2 臺北市中央區納莉颱風期間抽水站故障停機情形 .78

表 6-3 臺北市中央區地下鐵路及捷運系統納莉颱風淹水體

表 6-4 各行政區淹水模擬結果面積統計 ...86

表 6-5 台北市南港區氣候變遷淹水模擬面積統計 ...88

表 6-8 台北市南港區調適策略淹水模擬面積統計 ...99

表 6-9 淹水潛勢模擬技術與都市計畫通盤檢討實務操作手

冊目錄 ...102

圖 1-2 臺灣年平均溫度之時間序列與變化趨勢 ...3

圖 1-3 本計畫工作流程圖 ...7

圖 2-1 臺北市 1 日 600mm 累積雨量之淹水潛勢圖 -WEB 版

圖 2-2 英國淹水潛勢模擬 ...17

圖 2-3 日本 -以 200 年與 1000 年重現期進行淹水潛勢模擬

圖 3-1 臺北盆地平地淹水及山區逕流模擬區域規劃佈置圖

圖 3-2 淹水模擬邊界與臺北市中央區之行政區示意圖 ...36

圖 3-3 臺北市中央區數值地形高程 ...37

圖 3-4 臺北市中央區土地利用分區 ...37

圖 3- 5 臺北市中央區抽水站及主要排水人孔 ...41

圖 5-1 我國現行國土計畫體系 ...60

圖 6-1 臺北市中央區雨量站徐昇氏降雨分區 ...76

圖 6-2 基隆河與大坑溪匯流處溢堤河川水位歷線 ...77

圖 6-3 基隆河與大坑溪匯流處溢堤流量歷線 ...77

圖 6-4 臺北市中央區納莉颱風調查淹水範圍 ...79