環境影響評估文書之真實義務 - 評永揚環評案

國立交通大學

管理學院科技法律學程

碩 士 論 文

環境影響評估文書之真實義務

－評永揚環評案

The Crime of Environmental Impact Assessment (EIA)

Report Misrepresentation

- Centering on Yong-Yang Case

研 究 生：顏佳新

指導教授：林志潔 博士

共同指導教授：倪貴榮 博士

環境影響評估文書之真實義務－評永揚環評案

The Crime of Environmental Impact Assessment (EIA)

Report Misrepresentation - Centering on Yong-Yang Case

研 究 生：顏佳新 Student：Chia-Hsin Yen

指導教授：林志潔博士 Advisor：Dr. Chih-Chieh Lin

共同指導教授：倪貴榮博士 Co-Advisor：Dr. Kuei-Jung Ni

國 立 交 通 大 學

管理學院科技法律學程

碩 士 論 文

A Thesis

Submitted to Institute of Technology Law College of Management

National Chiao Tung University in partial Fulfillment of the Requirements

for the Degree of Master

in

Technology Law September 2013

Hsinchu, Taiwan, Republic of China

環境影響評估文書之真實義務－評永揚環評案

學生：顏佳新 指導教授：林志潔博士

共同指導教授：倪貴榮博士

國立交通大學管理學院科技法律學程碩士班

摘 要

環評文書真實義務與刑法偽造文書罪所保護的法益相當。以不實環評文書通 過環評審查取得開發許可，其目的在獲取經濟利益，可視為財經犯罪的詐欺犯。 文書不實雖不產生環境實害，但其破壞環境管理體制的文書制度，是刑法應該重 視且認真看待的問題。為何通過有環評審查制度的文書，卻處罰環評業者及開發 單位負責人業務登載不實罪為本文討論重點。實務上環評文書登載不實的法律見 解不多，因此，審理永揚廢棄物處理場環評案之台南地方法院及臺灣高等法院台 南分院之判決，即成為重要的研究資料。茲將全文分為六章，第一章為前言，主 要說明本文之研究動機與目的；第二章說明我國環境影響評估之行政管制與登載 不實相關刑法規定，並針對環境影響評估法第 20 條行政刑罰立法正當性進行討 論；第三章就永揚案一 、二審法院判決，探討國內實務在環評文書登載不實及 共同正犯之審理情形與爭議以做為質性訪談的基礎並作出評析；第四章則為質性 研究，對永揚案一位評估者及一位檢察官進行深度訪談，以了解實務運作情形並 提出實證資料；第五章為建議，針對質性研究與本文的探討所得結果提出建議， 以供立法、司法及行政實務參考；第六章為結論。 關鍵字：環境影響評估、環境刑法、行政刑法、業務登載不實、當事人協力義務 I

The Crime of Environmental Impact Assessment(EIA)

Report Misrepresentation

- Centering on Yong-Yang Case

Student：Chia-Hsin Yen Advisor：Dr. Chih-Chieh Lin Co-Advisor：Dr. Kuei-Jung Ni

Institute of Technology Law

National Chiao Tung University

ABSTRACT

What legal interest the crime of Environmental Impact Assessment (EIA) report misrepresentation protects is just the same as the offenses of forging instruments. The main purpose of using the false report to get the development activity permission is to obtain the economic interest, which can also be seen as fraudulence. Though EIA report misrepresentation does not do any substantial harm to the environment, it actually destroys the instrument system of the environment management frame; which is a serious problem that should be thought highly of. What we focused on here is why the EIA review committee approved the EIA report but still punishes the representatives of the developer and the EIA consultants for crime of forgery. There are only few legal opinions about EIA report misrepresentation. Therefore, the judgments made by Tainan District Court and the Taiwan High Court Tainan Branch upon Yong-Yang case have become important research data.

Hereby the full thesis will be divided into six chapters. The thesis first begins with a brief introduction, mainly explaining the motivation and the purpose of this study. Chapter 2 illustrates the administrative regulation of EIA and relevant criminal law about EIA report misrepresentation. The legislative legitimacy of administrative criminal punishment of EIA Act 20 is also discussed. Chapter 3 focuses on the two verdicts announced by district court and high court on Yong-Yang case, discussing how the court tries when judging EIA report misrepresentation and joint offenders in practice. Then, it will further use the previous observation as the basis of qualitative interviews and make some comments; Chapter 4 concentrates on the in-depth interviews with an EIA consultant and a prosecutor of Yong-Yang case in order to truly understand how it works in practice and further provide the empirical data; Chapter 5 aims at offering some proposals out from the whole study result for the legislative, the judicial and the administrative department. The final chapter is the conclusion.

Keywords: environmental impact assessment (EIA), environmental criminal

law, administrative criminal law, misrepresentation, assisting obligation. II

誌 謝

本論文的完成，要感恩的人很多，首先感謝指導教授林志潔老師在刑事法 上的啟發及循循善誘的教導，使原本為一篇「白領犯罪與經濟刑法」的課堂報告， 成為碩士論文，以最短的時間（兩年），協助我完成交大科法所的學習並取得學 位。感謝共同指導教授倪貴榮老師，在相關國際環境法上的教導與鼓勵，使我拓 展了國際視野並繼續走在法律研究的道路上。 感謝口試委員蔡蕙芳老師與高仁川老師，針對本論文在刑法與行政法論述 上的缺漏與不足之處，提出指正與建議，使本文更為充實與完整。質性訪談為本 論文最重要的部分，感謝盧哲明先生及陳鋕雄老師的大力協助，找到本案的兩位 受訪者並感謝兩位專業的受訪者認真且無私地分享，讓我能深入問題的核心並瞭 解到「法學實證-質性研究」的目的與重要性。另毓慧姐於訪談逐字稿上的協助 亦致上最深的謝意。 感恩這些年協助並指導我的師父、老師、朋友及家人們，若沒有您們的關 懷、付出與愛，我沒有辦法通過這些考驗，繼續往夢想邁進。在理工人的身上， 注入法律的新血，產生蛻變，變體過程中所受利益，非思量分別所能解，相信經 過跨法學領域的學習與訓練後，面對未來可以有更好的選擇，學以致用，以貢獻 社會、利益眾生，發揮更大的影響力。 最後向交大科法所的師長、助理及同學們，說聲讚！以感恩您們營造最好 的法律學習環境，讓入寶山的我，幸福滿滿、收穫滿滿。 交流砥礪菁英聚，大道之行衛公義， 科際整合跨領域，法學實證開新局， 所向披靡稱第一，讚聲不絕典範立。 顏佳新謹誌於 國立交大科技法律研究所 102.09.11 III

目錄

中文摘要...I 英文摘要...II 誌謝...III 目錄...IV 圖表目錄...VII 第一章 緒論 ... 1 第一節 研究動機與目的 ... 1 第二節 文獻回顧 ... 3 第三節 研究方法 ... 4 第四節 研究範圍及研究限制... 5 第五節 論文架構 ... 5 第二章 環境影響評估之行政管制與相關刑法規定 ... 6 第一節 行政管制規定 ... 6 第二節 行政刑罰相關規定 ... 11 第三節 驗證行政刑罰立法正當性之一般性原則 ... 13 第四節 禁止錯誤 ... 14 第五節 環境影響評估法第 20 條之討論 ... 15 第三章 永揚廢棄物處理場環評案 ... 16 第一節 案例事實 ... 16 第二節 爭點與法院判決理由... 18 （一）環評文書是否為刑法上所稱之文書？ ... 18 （二）審查制度是否阻卻使公務員登載不實罪？ ... 19 IV

（三）開發單位負責人與評估者如何成立共犯？ ... 20 （四）成立業務登載不實之故意？ ... 21 第三節 本案兩個審級判決評析 ... 24 第四節 本案訴訟程序評析 ... 25 第四章 質性深度訪談 ... 28 第一節 立法方面 ... 29 （一）關於環評審查制度對業務登載不實罪的影響 ... 29 （二）關於不法行為的主體未規定違反罪刑法定與法律明確性原則 ... 30 （三）關於主管機關發包環評較具公信力，避免開發單位與評估業者構 成通過環評的主觀犯罪故意 ... 31 （四） 關於環境行政法規對登載不實的處罰規定不一 ... 32 第二節 司法方面 ... 33 （一）關於業務登載不實故意的證據 ... 33 （二）關於錯誤是否屬於環評文書的重要部分 ... 34 （三）關於設置刑法環境專庭的必要性 ... 36 （四）關於環評爭議案件由刑法處理不合理 ... 37 （五）關於開發單位負責人處以共同正犯的認定 ... 38 第三節 行政方面 ... 38 （一）關於環評從業人員刑罰規定宣導不足 ... 38 第五章 建議 ... 40 第一節立法方面 ... 40 （一）修訂環評法第 20 條以符合罪刑法定、法律明確性及比例原則 .. 40 （二）增加以不法取得環評核可得撤銷的條文 ... 41 （三）建立杜絕犯罪誘因之制度 ... 43 第二節 司法方面 ... 44 V

（一）提出環評文書不實爭議的解決程序 ... 44 （二）建立環評文書真實義務的判斷流程 ... 45 （三）仿智慧財產法院及制度設置環境專庭 ... 46 第三節 行政方面 ... 47 （一）加強業務登載不實處罰的教育訓練 ... 47 （二）加強環境影響評估的實質審查與民眾之參與 ... 47 第六章 結論 ... 48 參考資料 ... 61 簡歷 ... 65 VI

圖表目錄

圖表 1、主要環保行政法針對有審查制度之文書登載不實處罰規定 ... 50 圖表 2、環境影響評估審查流程 ... 52 圖表 3、永揚案行政及司法爭訟歷程 ... 53 圖表 4、永揚案檢察官起訴罪名及一、二審判決結果 ... 54 圖表 5、永揚案環評文書送審各階段之文書特性 ... 55 圖表 6、質性研究受訪者背景資料及訪談時間 ... 56 圖表 7、環評文書真實義務判定流程 ... 57 圖表 8、環保從業人員與文書登載不實相關行政刑法規定 ... 58 VII

第一章 緒論

第一節 研究動機與目的 近來環境議題成為很多法律攻防焦點引起社會廣泛討論，主要的焦點在環 評制度與文書之真實性上，如台東的美麗灣案 1_{、中部科學園區三期} 2_、台南 的永揚廢棄物處理廠的環評案3，企業對教授的健康風險評估研究提出加重毀 謗的告訴 4_{及偽造空氣污染物監測資料規避空污費} 5_{等。環評文書與監測資料} 的真實性與刑法偽造文書印文罪章所保護的法益相當，環境影響評估及自動申 報制度的建立均有賴文書的穩固、保證或證明，確保文書的真實性與可信賴 性。不實文書雖非直接危害環境，但其破壞環境管理體制的文書制度，謀取經 濟利益的不正行為，應施與最大之嚇阻力量，以確保管理體制的核心精神6_。 從媒體看到永揚廢棄物掩埋場環評案的報導，為我國第一件違反「環境影響評 估法」第 20 條規定，處評估者業務登載不實罪，開發單位負責人亦以共同正 犯論處，其爭議時間長達十年，心裡產生了一些疑問，蓋好了的掩埋場怎麼還 有環評問題？環評文書不是要經過環評委員會的學者專家審查？審查期間，所 1 最高行政法院 101 年度判字第 55 號判決，司法院法學資料檢索系統： http://jirs.judicial.gov.tw/Index.htm。 2 臺北高等行政法院 100 年訴字第 118 號判決，司法院法學資料檢索系統： http://jirs.judicial.gov.tw/Index.htm。 3 台南縣永揚廢棄物處理場因所提之環說書內容不實，事業及顧問公司負責人被判偽造文書處刑 罰。參見臺灣高等法院台南分院 97 年度上訴字第 1020 號刑事判決。 4 朱淑娟，對「可受公評之事」發表「善意言論」犯罪嫌疑不足不起訴莊秉潔。 http://shuchuan7.blogspot.tw/2012/06/blog-post_12.html （最後點閱時間：2013 年 6 月 26 日） 5 南亞塑膠樹林廠 涉漏繳 3 億空汙費 公視新聞網 http://news.pts.org.tw/detail.php?NEENO=231828（最後點閱時間：2013 年 6 月 26 日） 6 葉俊榮，「環境問題的制度因應：刑罰及其他措施的比較與選擇」，臺大法學論叢，第 20 卷第 2 期，頁 87-114（1991）。 1

提文書主管機關不是可命開發單位補正的嗎？環評審查不是有否決權嗎？怎 麼會有偽造文書的情形？怎麼不是行政訴訟而是刑事訴訟案件？不是基於同 一事實嗎，為何普通法院一審及二審的判決有歧異呢？開發單位負責人委託環 評業者撰寫評估書，怎麼會變成共同正犯呢？筆者為執業的環境工程技師，亦 依相關環保行政法規從事環保文書之申請及簽證業務，本文研究的動機相當單 純：「這到底是怎樣的一個案件，為何須要抗爭十年？」，「這樣的案件被處以 刑罰合理嗎？」，「我及委託我的業主會不會有同樣的遭遇，要如何避免？」。 瞭解業務登載不實罪，法院實務適用情形，及如何避免環境工程技師與事業單 位之環保從業人員及負責人犯此罪，實為專業的執業技師所必須認真看待與面 對的問題。 依我國環保行政法規規定，須要審查的主要環保文書其法源依據、審查單 位、行政刑罰規定及刑度，詳圖表 1。發現有審查制度的不同環保申請文書， 對於文書登載不實，處以刑罰的規定有不一致的情形，如「環境影響評估法」、 「土壤及地下水整治法」有行政刑罰規定，「空氣污染防制法」、「水污染防治 法」及「廢棄物清理法」等則無。其中對於通過有學者專家，進行專業的實質 審查制度的環評文書，科以刑罰是否恰當？本文將以偽造文書罪的背景作出 發，探討有審查制度的環評文書，以業務登載不實罪相繩是否洽當，冀能提供 立法、司法及行政者全新的視角，以探索可能的判斷問題與解決問題方式。本 文研究的目標，希望能瞭解我國環境影響評估之行政管制與登載不實相關刑法 規定；並瞭解永揚案一 、二審法院判決，探討國內實務在環評文書登載不實 及共同正犯之審理情形與爭議以做為質性訪談的基礎；再藉由質性研究，對永 揚案一位評估者及一位檢察官進行深度訪談，以了解實務運作情形，提出實證 研究結果以供立法、司法及行政實務參考。 永揚案為歷時十年的環保事件，有以下特點：（1）、一 、二審法院對業務 2

登載不實的見解不同；（2）、為我國第一起依環境影響評估法第 20 條業務登 載不實罪，處罰環評業者與開發單位負責人；（3）、以刑事有罪判決，協助主 管機關撤銷環評審查結論的行政處分；（4）、掩埋場已通過環評並且完成設置， 準備開始營運，有別於一般開發行為，事前以行政訴訟解決環評爭議的類型。 第二節 文獻回顧 各文獻對於本文相關的法律論述皆有相當大的幫助。本文所處理者為我國 法規範體系之應用議題，因此文獻回顧以本國法之論述為主體。本文探討所需 的主要法律文獻簡述如下，偽造文書罪章所討論之各罪部分：如刑法第 10 條 第 3 項公文書的定義、第 213 條公務員登載不實罪、第 214 條使公務員登載 不實罪、第 215 條業務登載不實罪、第 216 條行使登載不實文書罪等刑法論 述，主要參考林山田老師所著《刑法通論》及《刑法各罪論》的內容。永揚案 的案例部分：主要參考台南地方法院以及臺灣高等法院台南分院的刑事判決 書、環保署所出版的《環境保護署綜合計劃處 25 年紀實》、《讓專業為公眾對 話：公眾參與專家代理的專家會議-透過科學走向共識的重要一步》及台南市 政府的網站有關永揚案相關新聞公告。驗證行政刑罰正當性部分：主要參考蔡 蕙芳老師，〈食品衛生管理法之行政刑罰規定與相關問題之研究－兼臺灣彰化 地方法院 100 矚易字第 1 號刑事判決之評述〉的期刊論述。環境法中附屬刑 罰的行政從屬性部分：主要參考鄭崑山老師所著《環境刑法之基礎理論》的內 容。有關行政程序中職權調查與當事人協力制度部分：主要參考呂理翔老師， 〈論行政程序中職權調查原則與當事人協力制度之關係－以德國行政法學理 為中心〉的期刊論述。研究方法部分：主要參考藍毓仁所譯的《質性研究方法》 及羅清俊所著的《社會科學研究方法》、王雲東所著《社會研究方法—量化與 質性取向及其應用》等文獻。 3

第三節 研究方法 本文以文獻分析、比較研究及深度訪談法混合運用，探討有審查制度的環 評文書，受業務登載不實罪處罰相關法律爭議。本論文的研究目的是希望藉由永 揚案的實例，瞭解我國環境影響評估法中對於業務登載不實罪之處罰制度是否恰 當？為達成本研究目的，本研究將採下述方法：(一) 文獻分析及比較法：本文 首先介紹環境影響評估法及刑法中，有關文書真實義務相關規定作為討論基礎。 (二) 深度訪談法7：本文係以質性研究之「深度訪談法」，做為蒐集資料的方法， 質性研究訪談為一種有目的之談話過程，研究者（訪談者）透過訪談，可以進一 步瞭解受訪者對問題或事件的認知、看法、感受與意見8。採行質性研究策略， 乃是希望能從參與對此議題具有豐富經驗、知識的受訪者，瞭解其對於整個環評 文書真實義務之法律規範制度設計以及實務運作上的觀感、想法與建議。深度訪 談的類型包括有「非結構式」、「半結構式」以及「結構式」等方式。所謂「半結 構式」的類型，係以訪談大綱的形式與訪談對象進行訪談，但並不侷限於題目的 設計，是一個有彈性並較具目的性之方法。本文即採「半結構式」訪談，在訪談 之前，根據研究的問題與目的設計訪談大綱，作為訪談的指引。然而在訪談過程 中，亦可依實際狀況對訪談的問題做彈性調整，其優點為可提供受訪者認知感受 較為真實的呈現9。在彙整永揚案相關判決及文獻資料後，發現還有深入研究的 必要，首先對本案一位環評業者，針對通過有環評審查制度的文書，卻處罰環評 業者及開發單位負責人業務登載不實罪的看法，進行訪談。接著訪談本案一位檢 察官，以瞭解兩造觀點。其他問題如：環境影響評估法與相關制度的修法與改革？ 地檢署與法院對於環境案件的專業審查，是否能夠勝任？主管機關對業務登載不 實受刑罰的規定的教育宣導情形？一併列入訪談的範圍。 7 藍毓仁譯，質性研究方法，頁 148-182（2008）。 8 王雲東，社會研究方法—量化與質性取向及其應用，頁 252（2007）。 9 同前註，頁 256。 4

第四節 研究範圍及研究限制 如前所述，本論文之研究重點在於通過有環評審查制度的文書，卻處罰環 評業者及開發單位負責人業務登載不實罪是否恰當？然而本研究亦有下述限 制：由於有關環評文書業務登載不實，礙於目前文獻及實證資料不足，無法作完 整的呈現。又受限於研究者的經驗及資料取得問題，只能提供關於台灣的相關法 制運作觀察，至於國外部分只能就既有文獻整理。質性研究部分，以深度訪談永 揚案的一位環評業者及一位檢察官，然而，研究者的專業性、中立性及經驗，對 於研究內容均具有相當的影響，亦為本論文的限制。 第五節 論文架構 茲將全文將分為六章，第一章為前言，主要說明本文之研究動機與目的； 第二章說明我國環境影響評估之行政管制與登載不實相關刑法規定，並針對環境 影響評估法第 20 條行政刑罰立法正當性進行討論；第三章就永揚案一 、二審 法院判決，探討國內實務在環評文書登載不實及共同正犯之審理情形與爭議以做 為質性訪談的基礎並作出評析；第四章則為質性研究，對永揚案一位評估者及一 位檢察官進行深度訪談，以了解實務運作情形並提出實證資料；第五章為建議， 針對質性研究與本文的探討所得結果提出建議，以供立法、司法及行政實務參 考；第六章為結論。 5

第二章 環境影響評估之行政管制與相關刑法規定

第一節 行政管制規定 我國環境影響評估法共分四章，計 32 條，第一章總則，第二章評估、審查 及監督，第三章罰則，第四章附則。環境影響評估法第 1 條規定「為預防及減輕 開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的，特制定本法」，避免 開發行為對環境的危害為其立法目的，於環境保護預防機制中，擔任中最先把關 的重要角色。環境影響評估法之管制有民眾參與、事先預防、開發承諾、開發否 決、強化監督、政策環境評估、確立程序、違反者之處罰等管制精神10。開發單 位辦理環評的依據乃依「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」認 10 （一）民眾參與：當地居民對開發行為有參與之權利（但緊急性及軍事機密國防工程例外）， 即開發行為有辦理環境影響說明書公眾閱讀並舉辦公開說明會之義務，目的事業主管機關亦 須辦理聽證會，至環保主管機關之審查則應公開化。（二）事先預防：維護環境保護之程序正 義，即未經環保主管機關完成審查前，目的事業主管機關不得為開發行為之許可。（三）開發 承諾：強調環境影響說明書、環境影響評估報告書之文件，視同開發單位之承諾，應負履行 之責任，否則將受處分。（四）開發否決：環境影響評估審查具有否決開發計畫之權利，即審 查結果倘開發行為對環境有嚴重不良影響，就環保立場應予否決，以維環境品質。（五）強化 監督：對於環境影響評估法施行前，開發行為業經環保主管機關完成環境影響評估審查者， 該法規定應追溯其履行環境影響說明書或環境影響評估報告書之承諾。（六）政策環境評估： 擴大環境影響評估範圍，即將政府政策納入，對於有影響環境之虞之政府政策，應實施環境 評估，以利於政策決策過程充分考量環境因素。（七）確立程序：確立環境影響評估審查及各 項作業流程之時限。（八）違反者之處罰：環境影響評估法之行政罰鍰為新台幣 30 至 150 萬 元，經限期不改善，得按日連罰，情節重大並予勒令停工，另不遵行停工或文書登載不實者 將遭刑法處分。參見環保署，環境保護署綜合計劃處 25 年紀實，101 年 8 月，頁 69-70 （2012）。 6

定之。其中先定義開發行為之類別 11_{，再確認開發行為所在之區位}12_{，最後再針} 對開發行為，滿足類別及區位規定其規模：如開發面積或擴建面積（公頃）、擴 增產能百分比、開發總長度或延伸長度（公里或公尺）。若符合上述的開發行為 即須辦理環評。開發單位提出環境影響說明書的規定在環境影響評估法第 7 條第 1 項，由目的事業主管機關轉送主管機關審查 13。環評審查乃由核定開發計畫之 目的事業主管機關同級之環保主管機關負責審查。環保主管機關應組審查委員會 為之，其中專家學者佔總人數三分之二 14_{。環評審查期限，環境影響說明書為} 11 類別定義： （1）、工廠之設立及工業區之開發。 （2）、道路、鐵路、大眾捷運系統、港灣及機場之開發。 （3）、土石採取及探礦、採礦。 （4）、蓄水、供水、防洪排水工程之開發。 （5）、農、林、漁、牧地之開發利用。 （6）、遊樂、風景區、高爾夫球場及運動場地之開發。 （7）、文教、醫療建設之開發。 （8）、新市區建設及高樓建築或舊市區更新。 （9）、環境保護工程之興建。 （10）、核能及其他能源之開發及放射性核廢料儲存或處理場所之興建。 （11）、其他經中央主管機關公告者。 12 區位定義：國家公園、野生動物保護區或野生動物重要棲息環境、國家重要溼地、台灣沿海 地區自然環境保護計畫核定公告之自然保護區、水庫集水區、自來水水質水量保護區、海拔 高度 1500 公尺以上、山坡地、國家風景區或台灣沿海地區自然環境保護計畫核定公告之一 般保護區、特定農業區、都市土地或非都市土地、原住民保留地等。 13 環境影響評估法第 7 條第 1 項規定如下：開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說 明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。 14 環境影響評估法第 3 條規定如下： 各級主管機關為審查環境影響評估報告有關事項，應設環境影響評估審查委員會（以下簡稱 委員會）。前項委員會任期二年，其中專家學者不得少於委員會總人數三分之二。目的事業主 管機關為開發單位時，目的事業主管機關委員應迴避表決。中央主管機關所設之委員會， 其 組織規程，由行政院環境保護署擬訂，報請行政院核定後發布之。直轄巿主管機關所設之委 員會，其組織規程，由直轄巿主管機關擬訂，報請權責機關核定後發布之。縣（巿）主管機 關所設之委員會，其組織規程，由縣（巿）主管機關擬訂， 報請權責機關核定後發布之。 7

50 日，環境影響評估書為 60 日，均可延長一次。開發單位申請開發行為許可時， 應檢具環評文書，依環境影響評估法第 7 條或 13 條向目的事業主管機關提出， 並由目的事業主管機關轉送主管機關審查15_{。環評文書的補正規定在環境影響評} 估法第 13 條之 1：「環境影響說明書或評估書初稿經主管機關受理『後』，於審 查『時』認有『應』補正情形者，主管機關『應』詳列補正所需資料，通知開發 單位限期補正。開發單位未於期限內補正或補正未符主管機關規定者，主管機關 應函請目的事業主管機關駁回開發行為許可之申請，並副知開發單位。開發單位 於前項補正期間屆滿前，得申請展延或撤回審查案件。」 環境影響評估審查流程詳圖表 216_{。開發單位應依「環境影響評估書件審查} 收費辦法」，繳交審查費 17。以環境影響說明書為例，最高為每件審查費為 15 萬元，最低為 6 萬元 18_{。我國在民國 83 年引進環評制度時，立法院修改環保署} 所提出，參照先進國家創立制度的立法草案，增加了由環保單位成立環境影響評 估審查委員會負責主審，並賦予該環評審查委員會否決開發計畫的權力，替代先 15 環境影響評估法第 7 條規定如下：開發單位申請許可開發行為時 應檢具環境影響說明書， 向 目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。第 13 條規定如下：目 的事業主管機關應將前條之勘察現場紀錄、公聽會紀錄及評估書初稿送請主管機關審查。 16 _{環保署網站：} http://www.epa.gov.tw/ch/DocList.aspx?unit=8&clsone=698&clstwo=0&clsthree=0&busin= 336&path=11771（最後點閱時間：2013 年 7 月 1 日） 17 環境影響評估書件審查收費辦法第 2 條規定如下：各級主管機關依法受理環境影響說明書、 環境影響評估報告書（以下簡稱評估書）初稿、評估書認可、環境影響調查報告書、環境影 響差異分析報告、變更內容對照表、環境現況差異分析及對策檢討報告、因應對策、環境影 響調查分析及因應對策等書件（上述各類書件以下通稱環境影響評估書件）之審查、預審會 議及諮詢會議，依附表所定費額收取審查費。 18 以環境影響說明書為例最高為 15 萬元/每件，如工廠之設立，申請開發或累積開發面積達五 十公頃以上。2. 園區之開發，申請開發或累積開發面積達一百公頃以上…。等 17 項。1~17 項以外 9 萬元/每件（如永揚案），開發行為申請開發面積未達一公頃或長度未達一公里者為 6 萬元/每件。 8

進國家由目的事業主管機關負責主審的規定19_{，其否決權的條文規定在環境影響} 評估法的 14 條20。而主管機關審查環境影響說明書或評估書作成之審查結論， 主要有通過環境影響評估審查、有條件通過環境影響評估審查、應繼續進行第二 階段環境影響評估、認定不應開發四種，其規定見環境影響評估法施行細則第 43 條 21。已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機 關核准，不得變更原申請內容，規定在環境影響評估法第 16 條22，應重新辦理 環評的規定在環境影響評估法施行細則第 38 條23_{。針對永揚環評案的爭議，環} 保署從 98 年 3 月起邀集爭議各方建立專家會議機制，共開過十次會議，以解決 行政機關之行政處分決定及法院的判決的事實認定問題24,25_。 19 行政院環境保護署綜計處，環保署新聞「回應聯合報社論台灣環評困境亟需突破」，2013 年 1 月 3 日 http://ivy5.epa.gov.tw/enews/fact_Newsdetail.asp?InputTime=1020103093926。（最 後點閱時間：2013 年 6 月 28 日） 20 環境影響評估法第 14 條規定如下：目的事業主管機關於環境影響說明書或評估書未經完成審 查或認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效。經主管機關審查認定不應開發者， 目的事業主管機關不得為開發行為之許可。但開發單位得另行提出替代方案重新送主管機關 審查。如就原地點規劃時，不得與主管機關原審查認定不應開發之理由牴觸。 21 環境影響評估法施行細則第 43 條規定如下：主管機關審查環境影響說明書或評估書作成之審 查結論，內容應涵括綜合評述，其分類如下：一、通過環境影響評估審查。二、有條件通過 環境影響評估審查。三、應繼續進行第二階段環境影響評估。 四、認定不應開發。五、其他 經中央主管機關認定者。 22 環境影響評估法第 16 條規定如下：已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目的 事業主管機關核准，不得變更原申請內容。 23 環境影響評估法施行細則第 38 條規定如下：開發單位變更原申請內容有下列情形之一者，應 就申請變更部分，重新辦理環境影響評估：一、計畫產能、規模擴增或路線延伸百分之十以 上者。二、土地使用之變更涉及原規劃之保護區、綠帶緩衝區或其他因人為開發易使環境嚴 重變化或破壞之區域者。三、降低環保設施之處理等級或效率者。四、計畫變更對影響範圍 內之生活、自然、社會環境或保護對象，有加重影響之虞者。五、對環境品質之維護，有不 利影響者。六、其他經主管機關認定者。前項第一款及第二款經主管機關及目的事業主管機 關同意者，不在此限。開發行為完成並取得營運許可後，其有規模擴增或擴建情形者，仍應 依本法第五條規定實施環境影響評估。 24 行政機關之行政處分決定及法院的判決都需要依據事實。事實的認定如果不具公信力，往往 9

綜上所陳，我國環境影響評估法的設計與德國相類似，其事實調查階段為「事 後理解式的職權調查」（Nachvollziehende Amtsermittlung），主管機關並不主動 調查計畫興建的設施對環境可能造成的影響，而是由開發單位提供相關事實資 料，再由主管機關對其正確性與適法性進行「事後理解式」的審查。將調查事實、 提供資料的義務與責任改由接受監督者承擔，而國家僅負擔事後審查的義務並因 此減少負擔，此為風險行政領域的特徵26。在以職權調查原則與當事人協力制度 設計為前提下，開發單位對提出文書負有真實義務，主管機關對所提文書之正確 性與適法性則負有實質審查義務，風險與責任各自分擔，開發單位不能以主管機 關負有實質審查權，而規避提出文書的真實義務。我國環境影響評估法中當事人 協力義務 27，主要規定在第 6 條 28及第 7 條命開發單位依「環境影響評估作業 造成關係人對行政決定或法院判決的不服。特別是與科學技術關係複雜的環境問題，對事實 認定的爭議，基於關係人專業背景的不同，不易溝通及獲致共識，常見解分歧。關係人常對 與自己價值或利益不符的事實見解或認定不服，仍持續爭議。專家會議即試圖建立以公開透 明、關係人參與，由爭議各方包括環保團體、居民代表、開發單位及本署各自推薦其信任的 專家，與會時互推主席，針對爭議問題研判討論，以公開、透明、專業及獨立的運作方式， 建立起基於科學方法調查與推論的客觀、價值及利益中立的事實發現與因果認定的機制，確 保結論的公信力。臺南市政府於 100 年 4 月 13 日公告撤銷 90 年作成「永揚環保事業有限公 司第一類乙級廢棄物處理場環境影響說明書」（簡稱永揚案）有條件通過之審查結論，該府作 成撤銷決定的主要依據有二，一為臺灣高等法院臺南分院 99 年刑事判決（確定永揚公司明 知不實而記載）、二為本署召開專家會議獲得的共識結論（斷通過場址、地下水流況）。而與 會專家的用心與投入，提供公正客觀的專業見解，是讓永揚案主要爭議得以順利解決的重要 關鍵。監察院了解本案過程後，還特別致函本署，表示「環保署勇於任事，積極介入協助地 方政府處理困境，堪為中央機關之表率」。環保爭議終得回歸理性與科學而圓滿落幕的關鍵機 制就是專家會議，並可以作為其他環保爭議案件處理的參考模式。參見環保署，前揭註 10， 頁 75。 25 沈世宏，讓專業為公眾對話：公眾參與專家代理的專家會議-透過科學走向共識的重要一步， 頁 106-131（2013）。 26 呂理翔，「論行政程序中職權調查原則與當事人協力制度之關係－以德國行政法學理為中 心」，玄奘法律學報，第 11 期，頁 334 ，（2009）。 27 吳志光，「行政程序中當事人之協力義務」，月旦法學教室，第 6 期，頁 20-21（2012）。 10

準則」提出環評文書的義務，及第 13 條之 1 的主管機關審查時，提出補正文書 的義務，違反補正義務的效果，將駁回開發許可的申請。以上說明可知，開發單 位有行政上的協力義務及刑事上的文書真實義務，主管機關則負有委託專家學者 實質審查的義務及否決權。 第二節 行政刑罰相關規定 開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論切實執行的規 定在環境影響評估法第 17 條，違反規定者其行政罰及刑罰規定於環境影響評估 法第 23 條第 1 項及第 2 項29_{。違反環評書真實義務的法律依據與效果，所設之} 刑事制裁規定於環境影響評估法第 20 條30，因未將「足以生損害於公眾或他人 者」列入構成要件中可知，本罪為抽象危險犯，其法定刑界於刑法第 213 條31_公 28 環境影響評估法第 6 條規定如下：開發行為依前條規定應實施環境影響評估者，開發單位於 規劃時，應依環境影響評估作業準則，實施第一階段環境影響評估，並作成環境影響說明書。 前項環境影響說明書應記載下列事項：一、開發單位之名稱及其營業所或事務所。二、負責 人之姓名、住、居所及身分證統一編號。三、環境影響說明書綜合評估者及影響項目撰寫者 之簽名。四、開發行為之名稱及開發場所。五、開發行為之目的及其內容。六、開發行為可 能影響範圍之各種相關計畫及環境現況。七、預測開發行為可能引起之環境影響。八、環境 保護對策、替代方案。九、執行環境保護工作所需經費。十、預防及減輕開發行為對環境不 良影響對策摘要表。 29 環境影響評估法第 23 條規定如下：有下列情形之一，處新臺幣三十萬元以上一百五十萬元 以下罰鍰，並限期改善；屆期仍未改善者，得按日連續處罰：一、違反第七條第三項、第十 六條之一或第十七條之規定者。二、違反第十八條第一項，未提出環境影響調查報告書或違 反第十八條第三項，未提出因應對策或不依因應對策切實執行者。三、違反第二十八條未提 出因應對策或不依因應對策切實執行者。前項情形，情節重大者，得由主管機關轉請目的事 業主管機關，命其停止實施開發行為。必要時，主管機關得逕命其停止實施開發行為，其不 遵行者，處負責人三年以下有期徒刑或拘役，得併科新臺幣三十萬元以下罰金。 30 環境影響評估法第 20 條規定如下：依第 7 條、第 11 條、第 13 條或第 18 條規定提出之文書， 明知為不實之事項而記載者，處三年以下有期徒刑、拘役或科或併科新臺幣三萬元以下罰金。 31 刑法第 213 條規定如下：公務員明知為不實之事項，而登載於職務上所掌之公文書，足以生 損害於公眾或他人者，處一年以上七年以下有期徒刑。 11

務員登載不實罪與第 214 條 32_{使公務員登載不實罪、第 215 條} 33_{業務登載不實} 罪間。至於本罪與刑法分則各罪之關係，在故意違反環評文書之真實義務，優先 適用本罪。但相較於現行刑法分則上之規定，環境影響評估法 20 條規定顯得較 為簡略，無明訂「犯罪主體」，且未將「足以生損害於公眾或他人者」列入構成 要件中與刑法分則以純正犯、具體危險犯的立法管制不同。若以刑法第 215 條 來管制環評文書之登載不實的行為，現行法上以「足以生損害於公眾或他人者」 作為要件，採取具體危險犯的立法方式，基於「危險認定結果的浮動化」、「刑法 規範效果的薄弱化」及「損害」概念難以被確定的理由34，較難符合犯罪本質並 實現預期之規範目的。再與會計憑證之登載不實罪相較，由 92 年台上字第 3677 號判例要旨 35可知，環境影響評估法第 20 條與商業會計法第 77 條第 1 項，以 抽象危險犯管制的立法精神相當。明知不實之事項，一經登載於環評文書，立法 認上開行為當然足生損害於他人或公眾，不待就具體個案審認其損害之有無，以 32 刑法第 214 條規定如下：明知為不實之事項，而使公務員登載於職務上所掌之公文書，足以 生損害於公眾或他人者，處三年以下有期徒刑、拘役或五百元以下罰金。 33 刑法第 215 條規定如下：從事業務之人，明知為不實之事項，而登載於其業務上作成之文書， 足以生損害於公眾或他人者，處三年以下有期徒刑、拘役或五百元以下罰金。 34 張天一，「偽造文書之本質與定位－對足以生損害於公眾或他人要件之檢討」，玄奘法律學報， 第 6 期，頁 233，（2006）。 35 92 年台上字第 3677 號判例要旨：會計憑證，依其記載之內容及其製作之目的，亦屬文書之 一種，凡商業負責人、主辦及經辦會計人員或依法受託代他人處理會計事務之人員，以明知 為不實事項而填製會計憑證或記入帳冊者，即該當商業會計法第 71 條第 1 款之罪，本罪乃 刑法第 215 條業務上文書登載不實罪之特別規定，自應優先適用。良以商業會計法第 33 條 明定：「非根據真實事項，不得造具任何會計憑證，並不得在帳簿表冊作任何記錄。」倘明知 尚未發生之事項，不實填製會計憑證或記入帳冊，即符合本法第 71 條第 1 款之犯罪構成要 件，立法認上開行為當然足生損害於他人或公眾，不待就具體個案審認其損害之有無，故毋 庸明文規定，否則不足達成促使商業會計制度步入正軌，商業財務公開，以取信於大眾，促 進企業資本形成之立法目的，反足以阻滯商業及社會經濟之發展。從而商業會計人員等主體， 就明知尚未發生之事項，一有填製會計憑證或記入帳冊之行為，犯罪即已成立，不因事後該 事項之發生或成就，而得解免罪責。 12

確保環境管理體制的文書制度，達到保護環境的目的，故在環評文書的真實義務 的管制，仍應尋求環境影響評估法之行政刑罰規定。但環境影響評估法中文書有 審查制度，商業會計法則無，開發單位的文書真實義務，當有主管機關實質審查 義務的介入時，施與刑罰應如何評價，下文將繼續探討。 第三節 驗證行政刑罰立法正當性之一般性原則 傳統上，行政秩序罰與刑罰的界限在於行政不法與刑事不法。關於兩者的 差異，可分成質（本質）與量（程度）的差異兩種不同理論。行為若僅是違反國 家基於公共秩序維護與促進國家福利所設立之規範，行為本身無倫理非難性，以 秩序罰加以制裁即可，應科以刑法的行為以具有法益侵害性與倫理非難性為前 提。違反管制規定的行政不法行為，必須符合法益侵害性原則與倫理非難性原則 才能以刑罰對抗，且須通過比例原則之檢驗，始可成為刑罰對象。其中倫理非難 性的評價取決於客觀與主觀兩方面，對於生命、身體之法益侵害行為具有高度倫 理非難性，至於主觀方面，由於刑法以處罰故意為原則，過失為例外，以具有惡 性的故意具有較高倫理非難性。行政不法行為同時處罰故意與過失，因此倫理難 性較低。通常，已無法再容忍僅以行政罰對抗之倫理非難行為，可以刑罰對抗。 所謂比例原則是指，依據適當性、必要性與不過度原則來檢驗某個行政不法行為 是否具有刑罰性。即使行為已造成法益侵害，也具有倫理非難性，也未必應以刑 罰對抗，必須衡量可能產生之利益與成本，如果人民有較強動機起訴請求損害賠 償時，刑罰則無必要，或者以行政秩序罰（如罰鍰與連續罰）已能達到預防目的， 未必選擇刑罰36_{。刑法偽造文書印文罪所要保護的法益乃是文書在法律交往中的} 安全性與可靠性。透過刑法對於文書的變造或偽造行為的處罰，用以建立文書的 真實性與不可偽造性與不可變造性，由於文書在證明上是可信賴的，而彼此之間 的法律交往具有安全性，更由於文書是可靠的，足以確保參與法律交往者的可信 36 蔡蕙芳，「食品衛生管理法之行政刑罰規定與相關問題之研究－兼臺灣彰化地方法院 100 矚易 字第 1 號刑事判決之評述」，刑事法學雜誌第 56 卷第三期，頁 8-11（2012）。 13

賴，而不是保護法律交往的本身 37_{。「當社會大眾普遍的接受以文書來作為社會} 生活上的交往工具時，文書自然會被逐漸轉化成一定的制度，而一個制度的發 展，是立基於鞏固人類共同生活之上。」、「當有大量的不實資訊進入我們的日常 生活，尤其是以在社會生活交往上佔有重要地位的文書來傳達時，對於社會生活 的往來必然會受到一定程度的干擾，造成大眾耗費過多的成本去檢驗文書真偽， 也將會使得個人的活動窒礙難行。」「基於保護社會生活機制之目的，為了使得 文書制度得以順利運行，而能讓大眾在從事社會交往上，所需要付出的成本被控 制在合理的範圍之內，故對於偽造文書之相關行為，以刑法來加以規制，應該是 具有必要性」38,39_{。刑法乃最低標準的道德倫理規範，由於行為人的犯罪行為顯} 然逾越倫理道德所能容忍的最低限度，而為天理、國法與人情所不容或難容，故 應受刑罰的制裁。這些依據刑法規範而為的刑事制裁，僅能維持最低程度的道 德，而不能期待期能提高道德或倫理水準。因此刑事立法與刑事司法政策上不可 以提高道德或倫理水準為理由，將某一個行為犯罪化，而將其繩之以刑40_。所謂 行政犯是法定犯，刑事犯是自然犯，前者違反法規義務或行政秩序之行為，不具 有倫理的非難性；後者則屬反道德及反倫理之行為，兩者有其本質上之不同 41_。 第四節 禁止錯誤 禁止錯誤乃指行為人對於行為的違法性的錯誤，行為人由於這種錯誤，致 其心理上欠缺不法行事的認知（即欠缺不法意識），其主觀認為為合法的行為， 在客觀事實上，卻是法律規定加以處罰的行為。禁止錯誤係行為人在行為當時對 於構成要件該當行為的禁止錯誤，這種錯誤中，行為人雖然知道其所為者究為何 37 林山田，刑法各罪論（下冊），頁 415（2006）。 38 吳耀宗，「偽造文書罪之研究-以我國法與德國法為比較」，國立台北大學法律學系博士論文， 頁 13（2008）。 39 張天一，「偽造文書之本質與定位－對足以生損害於公眾或他人要件之檢討」，玄奘法律學報， 第 6 期，頁 232，（2006）。 40 林山田，刑法通論（下冊），頁 52-53（2006）。 41 吳庚，行政法之理論與實用，頁 470（2006）。 14

事，但主觀心態上卻誤認其所為者係法律所允許的。而禁止錯誤可區分直接的禁 止錯誤與間接的禁止錯誤，而直接的禁止錯誤誤認的情形如下：（1）行為人不知 有禁止規範存在，（2）行為認為禁止規範已失效，（3）行為人誤認禁止規範不 適用於其行為。間接的禁止錯誤誤認的情形如下：（1）行為人誤認存再容許規範， （2）行為人誤解容許規範的界限。刑法上對於禁止錯誤的評價，以罪責理論而 言，認為不法意識可以從構成要件故意分離，而屬於一個獨立的罪責要素，行為 人主觀上假如欠缺不法意識，則根本不致影響故意的成立，只不過影響罪責而 已，故認為禁止錯誤的行為，仍可成立故意犯罪，但是罪責則可能部分減輕或全 部排除，甚至自始即被阻卻，而可減免罪責，即刑法第 16 條：「除有正當理由 而無法避免者外，不得因不知法律而免除刑事責任。但按其情節，得減輕其刑。」42 所規定的情形。43 第五節 環境影響評估法第 20 條之討論 依據以上關於行政不法與刑事不法之比較及禁止錯誤的論述，分析違反環 評文書真實義務的行政刑罰規定，可得以下結果： 環境影響評估法 20 條是抽象危險犯，開發單位依「環境影響評估作業準則」 42 94 年 2 月 2 日公佈修正理由如下：一、現行條文所謂「不知法律」，其態樣包含消極之不認 識自己行為為法律所不許，以及積極之誤認自己行為為法律所許二者，此二者情形，即為學 理上所謂「違法性錯誤」，又稱「法律錯誤」，本條之立法，係就違法性錯誤之效果所設之規 定。 二、關於違法性認識在犯罪論之體系，通說係採責任說立場。惟關於違法性錯誤之效果， 不論暫行新刑律、舊刑法及現行刑法，均未以一定條件下得阻卻犯罪之成立，而僅就減輕或 免除其刑之要件，予以規定，本條此種立法例，實與當前刑法理論有違。按對於違法性之錯 誤，如行為人不具認識之可能時，依當前刑法理論，應阻卻其罪責；惟依現行規定，至多僅 得免除其刑，且限於行為人積極誤信自己行為為法律所許之情形，而不包含消極不知自己行 為為法律所不許之情形，過於嚴苛，故有修正必要。三、按法律頒布，人民即有知法守法義 務，惟如行為人具有上揭違法性錯誤之情形，進而影響法律效力，宜就違法性錯誤之情節， 區分不同法律效果。其中，（一）行為人對於違法性錯誤，有正當理由而屬無法避免者，應免 除其刑事責任，而阻卻其犯罪之成立。（二）如行為人對於違法性錯誤，非屬無法避免，而不 能阻卻犯罪之成立，然得視具體情節，減輕其刑，爰修正現行條文，以配合違法性錯誤及責 任理論。 43 林山田，刑法通論（上冊），頁 411-415（2006）。 15

提出之資料有不實或漏未提出，可能造成主管機關審查時，對重要事項的誤判或 漏判，若因此取得開發許可，將對環境造成重大或不可逆的危害。由於涉及環境 管理體制文書制度的保護，這樣的立法符合前文所提之法益侵害原則、倫理非難 性原則。就法律明確性原則而言，環境影響評估法，未如同商業會計法將文書真 實義務列入法條中44_{以符合法律刑確性原則，就比例原則而言，環境影響評估法} 於民國 91 年 6 月新增第 13 條之 1（文書命補正規定與違反的效果），增加當事 人協力義務時，對環境影響評估法 20 條的刑罰可能漏未評價。當事人可能因第 13 條之 1 發生禁止錯誤的情形，補正文書經主管機關認可部分，似可降低或免 除刑罰上所應負的文書真實義務。

第三章 永揚廢棄物處理場環評案

永揚環評案歷經十年，是一個環保抗爭運動的縮影，最後掩埋場之環評審 查結論及設置許可被撤銷，不僅居民投入十年青春，開發單位亦付出龐大的開發 費用且負責人與評估者最後受刑事究責的慘痛代價，花費社會成本甚巨。永揚案 民眾以刑事訴訟途徑，所得之登載不實有罪判決，迫使行政機關撤銷行政處分的 作為，是環保爭議救濟的創新方法。通過有環評審查制度的文書，卻處罰環評業 者及開發單位負責人業務登載不實罪，為本文討論重點。 第一節 案例事實 永揚廢棄物處理場位於台南市東山區嶺南里，面積約 9.3 公頃。原告嶺南 里農民世代種柳丁等作物維生，環評通過前居民竟不知情，擔心廢棄物處理場之 滲出水污染灌溉水源及烏山頭水庫，群起向相關單位抗議與陳情均無結果，在環 44 商業會計法第 33 條規定如下：非根據真實事項，不得造具任何會計憑證，並不得在帳簿表冊 作任何記錄。 16

保團體的加入協助後，即展開一連串的司法救濟行動，其訟爭訟歷程彙整詳圖表 3。永揚案行政及司法爭訟歷程簡述如下：永揚案的居民及環保團體的司法救濟 行動，從 94 年 5 月 1 日向環保署提出訴願開始，但環保署之訴願決定及高雄高 等行政法院之裁定，皆以該訴願違反訴願法第 14 條第 1 項、第 2 項「訴願之提 起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起三十日內為之。利害關係人提起訴願 者，前項期間自知悉時起算。但自行政處分達到或公告期滿後，已逾三年者，不 得提起。」之程序遭到駁回。在環保團體的努力下，發現環評定稿文書內容有不 實，向台南地檢署提出檢舉，經台南地方法院檢察官於 95 年 9 月起，多次起訴。 台南地方法院審理時，被告雖坦承部分環評內容錯誤，但強調是「誤植」，98 年 7 月一審判決被告無罪。檢察官認為永揚公司環評文書登載不實之事證明確，不 服提起上訴，臺灣高等法院台南分院最後以違反環評境影響評估法第 20 條「明 知為不實事項而記載」判處業主 1 年有期徒刑，受託撰寫環評書之二位評估人員 各 9 個月有期徒刑，是我國第一件依環境影響評估法第 20 條被判刑的首例。檢 察官起訴罪名及一、二審判決結果彙整於圖表 4。台南市政府之後依行政程序法 117 條，公告撤銷永揚有條件環評通過的審查結論。永揚公司不服向環保署提起 訴願，經環保署訴願審議委員決定訴願駁回，十年的環保爭訟終於落幕。臺灣高 等法院台南分院判決中說明，嚴重破壞環境影響評估審查之正確性及公信性的事 實有下列三項：（1）聚落與民宅距離部分：明知距離系爭永揚廢棄物處理場址 1.5 公里之範圍內，實際上存有聚落及社區，竟故意記載「計畫區半徑 1.5 公里 範圍內無村落或社區」等不實之事項。（2）有無既存聯外道路部分：明知系爭永 揚廢棄物處理場址至台南縣南 99 線鄉道間，於 91 年 7 月之前並無全程貫通之 既成聯外產業道路存在，且已存在之部分路段亦未鋪設柏油（AC）路面，竟於 環說書記載「已有系爭既成道路」之不實事項。（3）地震區部分：明知系爭永揚 廢棄物處理場址所在之台南縣東山鄉，先後經內政部公告為地震最嚴重之區域， 且場址離觸口斷層僅 4.8 公里。竟故意於環說書第記載「本地區屬於中度地震區」 17

及「距觸口斷層約 12 公里」。 第二節 爭點與法院判決理由 總括永揚案一、二審的法律爭點有四，第一是環評文書是否為刑法上所稱之 文書？第二是審查制度是否阻卻使公務員登載不實罪？第三是開發單位負責人 與評估者如何成立共犯？第四是如何成立業務登載不實之故意？首先論述學 術、實務上針對以上爭點之見解，接著簡述法院的判決理由。 （一）環評文書是否為刑法上所稱之文書？ 環評文書是否為刑法上所稱之文書？在學術上，偽造文書罪所指稱的文書 概念，國內刑法界大致上有兩種說法，一是從文書的性質、特徵加以論析；另一 則是從文書的功能加以闡述。前者可稱為「五性質說」，其認為文書應具有五個 特性，即：(1)文字性、(2)有體性、(3)意思性、(4)持續性及(5)名義性；而後者 又可稱「三功能說」，即：(1)永久的功能（穩固的功能）、(2)證明的功能、(3)保 證的功能 45，46。刑法所保護的文書乃是以權利或義務有關或法律交往所形成的 法律關係具有重要性的事實為思想內容為限。例如表示權利或義務的發生、存 續、變更、消滅等的契約、借貸證書、遺囑、或證明事實的鑑定書或證明書等。 至於表示學術思想或其他抽象觀念的學術論著或文藝創作，雖亦具有思想內容， 但並非刑法上之文書，例如本案之環評文書，開發行為是否對環境產生重大影 響，此並非單純客觀事實，但是環評書上如記載「計畫區半徑 1.5 公里範圍內無 村落或社區」，「距觸口斷層約 12 公里」等情事，則此即有真實與否之問題。又 所謂「文書」，係指在有體物上，以文字或符號為一定之意思表示。具有存續性 且足以證明法律上之權利義務或事實或足以產生法律上權利義務關係或事實者 45 吳耀宗，「偽造文書罪之研究-以我國法與德國法為比較」國立台北大學法律學系博士論文， 頁 337-338（2008）。 46 甘添貴，「偽造文書罪之本質與文書之概念」，法律評論，48 卷 2 期，頁 2-6（1982）。 18

而言 47_{。在實務上，依最高法院 78 年度台上字第 4986 號裁判意旨，刑法所保} 護之文書為表現足以證明法律上之權利義務或事實，或足以產生法律上權利義務 關係或事實之意思表示者。 針對環評書是否為刑法上所稱之文書？地院與高院見解迥異。地院持否定 見解，其理由主要以受託單位製作環說書交予委託單位（即開發單位）後，委託 單位並非必將該等環說書提出於主管機關，委託單位可能不提出原受託單位製作 之環說書，而另行委託其他公司製作環說書提出之，否定環評書為刑法上之文 書48。高院則持肯定見解，指出環境影響說明書，乃依環境影響評估法第 7 條第 1 項之規定提出，以供審查之文件，足以產生法律上權利義務關係之意思表示， 故屬於刑法上之文書49。 （二）審查制度是否阻卻使公務員登載不實罪？ 審查制度是否阻卻使公務員登載不實罪？學術上，使公務員登載不實罪之 客觀不法構成要件為：使公務員為不實的登載，亦即以欺罔手段或其他方法，利 用公務員不知其情，而使其將不實事項登載於其職務所掌的公文書之上。另主觀 47 林山田，前揭註 37，頁 418。 48_{「永揚公司乃委託 OO 公司及 OO 公司共同製作環說書，惟該等環說書應僅係受託單位向委託} 單位（即開發單位，本件為永揚公司）就開發行為之可能環境影響事項，提供專業之意見，尚 難謂該等環說書即為表現足以證明法律上之權利義務或事實，或足以產生法律上權利義務關係 或事實之意思表示者，此觀諸受託單位製作環說書交予委託單位（即開發單位）後，委託單位 並非必將該等環說書提出於主管機關之情自明，亦即，委託單位可能不提出原受託單位製作之 環說書，而另行委託其他公司製作環說書提出之，故公訴意旨遽認本件環說書乃刑法上所稱之 文書，尚非無疑」，參見臺灣臺南地方法院 95 年度訴字第 1435 號刑事判決。 49_{「查系爭環境影響說明書，乃永揚公司依環境影響評估法第 7 條第 1 項之規定製作、提出以供} 環境影響評估審查；而設置許可申請書，則係永揚公司依廢棄物清理法第 28 條等相關規定， 向主管機關提出系爭永揚垃圾場（廢棄物掩埋場）設置許可之申請文件。自屬「足以產生法律 上權利義務關係之意思表示」，而為刑法所保護之文書，被告 OOO、OOO、OOO 等認為該等 文書並非刑法上文書之見解，為本院所不採」，參見臺灣高等法院臺南分院 97 年度上訴字第 1020 號刑事判決。 19

之不法構成要件為：具備使公務員為不實登載的故意，而為本罪之行為，方足構 成本罪。行為人必須明知為不實的事項，並進而決意使公務員為不實登載的主觀 心態，即屬本罪的構成要件故意 50_{。實務上，最高法院 73 年度台上字第 1710} 號著有裁判要旨，所謂使公務員登載不實事項於公文書罪，須一經他人之聲明或 申報，公務員即有登載之義務並依其所為之聲明或申報予以登載，而屬不實之事 項者，始足構成。若其所為聲明或申報，公務員尚須為實質之審查，以判斷其真 實與否，始得為一定之記載者，即非本罪所稱之使公務員登載不實。 對審查制度阻卻使公務員登載不實罪？地院與高院皆持肯定見解，其理由 均為主管機關對於文書既有實質上審查權之權責，自不能構成刑法第 214 條之 使公務員登載不實文書之罪51,52。 （三）開發單位負責人與評估者如何成立共犯？ 開發單位負責人與評估者如何成立共犯？學術上，共同正犯係指兩個以上 的行為人，基於共同的行為決意，各自分擔犯行為的一部，而共同實現構成要件 的一種參與犯。共犯的構成要件有三：（1）兩個以上的行為人，（2）具有共同 行為之決意，（3）參與共同行為的實現。簡言之兩個以上的行為人，有主觀要件 的犯意聯絡：共犯相互間要有一同犯罪的意思及決意，及主觀要件的行為分擔： 50 林山田，前揭註 37，頁 449-453。 51 「可知開發單位提出之環說書須經主管機關審查，且主管機關對環說書具有實質之審查權，並 非一經開發單位之聲明或申報，主管機關公務員即有登載之義務，並依開發單位所為之聲明或 申報予以登載，從而，本件情形自不能以刑法第 214 條罪名相繩」，參見臺灣臺南地方法院 95 年度訴字第 1435 號刑事判決。 52_{「主管機關對於環境影響評估既有實質上審查權之權責，本件情形自不能以刑法第 214 條之使} 公務員登載不實文書之罪相繩。公訴意旨認本件存有明知為不實事項，而使公務員先後登載於 上開系爭環境影響說明書初審會會議紀錄（89 年 5 月 16 日）、系爭環境影響說明書第二次初 審會會議紀錄（90 年 2 月 12 日）、台南縣環境影響評估審查委員會第 28 次會議紀錄（90 年 5 月 9 日）、台南縣環境影響評估審查委員會第 29 次會議紀錄（90 年 9 月 12 日）及上開 90 年 9 月 25 日（90）府環教字第 140574 號審查結論公告，觸犯刑法第 214 條罪嫌乙節，亦有誤 認」，參見臺灣高等法院臺南分院 97 年度上訴字第 1020 號刑事判決。 20

犯間就犯罪的行為須一同實施或分工合作，反之，若未具備上述要件，無可能符 合犯罪之正犯。實務上，依據釋字第 109 號理由書，共同正犯，係共同實施犯 罪行為之人，在共同意思範圍內，各自分擔犯罪行為之一部，相互利用他人之行 為，以達其犯罪之目的，其成立不以全體均行參與實施犯罪構成要件之行為，為 要件；參與犯罪構成要件之行為者，固為共同正犯；以自己共同犯罪之意思，參 與犯罪構成要件以外之行為，或以自己共同犯罪之意思，事前同謀，而由其中一 部分人實行犯罪之行為者，亦均應認為共同正犯，使之對於全部行為所發生之結 果，負其責任。 對開發單位負責人與評估者如何成立共犯？高院之理由則以經驗法則及負 責人於開發單位「開發單位履行環境影響評估責任承諾書」簽名，認為開發單位 負責人與評估者有犯意聯絡及行為分擔，認定為共同正犯53_。 （四）成立業務登載不實之故意？ 故意作為犯的不法構成要件，就刑法的規定內容與犯罪結構上，學術上， 可分為客觀不法構成要件與主觀不法構成要件。凡事描述這些客觀可見的構成犯 罪事實的不法構成要件，即為客觀不法構成要件。這些客觀不法構成要件係以行 為作核心，而以外在構成犯罪事實罪為內容，故屬成立犯罪的外在的事實要件， 53

「被告 OOO 雖另辯稱：伊將該等書面資料全權委由被告 OOO 及 OOO 二人，伊未再加閱覽 及審查云云。然而被告 OOO 乃系爭永揚垃圾場之業主，上述系爭環境影響說明書及設置許可 申請書所載不實情形，均有助於該垃圾場申請過程之環境影響評估審查與許可設立及試運轉計 畫申請審查，被告 OOO 諉以不知，核與經驗法則相悖，自無可憑信。況被告 OOO 復於 91 年 4 月 22 日在系爭環境影響說明書定稿本內首頁出具「開發單位履行環境影響評估責任承諾 書」，表明其所經營之永揚公司確認環境影響評估法第 17 條規定，應依環境影響說明書所載內 容及審查結論，切實執行，並當遵照辦理之意旨。顯見被告 OOO 對於系爭環境影響說明書所 載內容，以及依系爭環境影響說明書之內容再行製作之設置許可申請書之內容，均知之甚詳， 其就被告 OOO 及 OOO 前揭記載不實情形，顯然亦屬知悉並與其等共同實行，故被告 OOO 就前揭明知而故意記載不實之犯行，亦堪認定。」參見臺灣高等法院臺南分院 97 年度上訴字 第 1020 號刑事判決。

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包括行為主體、行為客體、行為、行為時的特別情狀、行為結果等行為情狀，以 及因果關係與客觀歸責。行為主體乃指從事犯罪的行為人，通常大多數不法構成 要件均未設行為主體的規定，任何人均具有實現該構成要件的資格。只有少數不 法構成要件（特別犯）在客觀不法要件中，才設有限制行為主體的規定，如受賄 罪，只有公務員才能成為適格的行為主體，成立該罪。行為客體是指行為所侵害 或攻擊的具體對象，包括被害人或被害客體（物），除了可見的行為客體，尚有 客觀不可見的法益。法益係抽象的個人或社會公共的生活利益，或是一種法律所 保護的社會秩序的抽象價值。通常法益區分為：個人法益、社會法益與國家法益， 後兩者又可合稱為整體法益或公共法益。法益可視為不法構成要件所要保護的保 護客體於與行為客體有所區分。偽造文書罪的保護客體為文書在法律交往中公眾 信賴性，而行為客體則為某一具體的文書。行為係指構成要件行為，它是客觀不 法構成要件的核心，係就行為的違犯方式、行為手段、行為時間、行為地點、行 為的實施方法等等，而規定於客觀不法構成要件的客觀構成犯罪事實。除了行為 犯以外，客觀不法構成要件均設有行為結果的規定，行為人的行為必須發生這種 行為結果，始足以實現該罪的不法構成要件，如刑法偽造文書罪章中「足生損害 於公眾或他人」的結果。在結果犯的客觀不法構成要件中，尚有一個重要的不成 文構成要件要素，即是行為與結果之間必須具有因果關係與客觀歸責。凡用以描 述故意作為犯的主觀心態的不法構成要件，即是主觀不法構成要件，係成立犯罪 的內在的心理要件，亦是實現客觀不法構成要件，所描述的構成要件行為的構成 要件故意。故意作為犯若屬意圖犯者，在主觀不法構成要件中除了構成要件故意 之外，尚包括法定意圖。故意包括知與欲等兩個要素，前者為故意的認知要素， 後者則為故意的決意要素。行為人主觀上必須對客觀不法構成要件中，所有的客 觀行為情狀全部有所認識，使具備故意認知要素，易言之，行為人必須對於客觀 不法構成要件所描述的行為主體、行為客體、行為、行為時的特別情況、行為結 果，均有所認識，使具備故意的認識要素，而有成立故意的可能，否則，行為人 22

主觀上假如對客觀的構成犯罪事實全部無認識，或一部無認識，則足以影響故意 的成立。行為人對於客觀的構成犯罪事實有所認識之後，並進而具有實現客觀構 成犯罪事實的決意，始能構成故意。行為人必須有實現不法構成要件全部客觀行 為情狀的決意，始具有故意的決意要素。行為人對於特定結果的發生，雖無強烈 的企圖心，但卻具有同意該特定結果發生的意欲；縱然行為人可以不為該特定行 為，而避免該特定結果發生，可是行為人並未放棄為該特定行為，終使其有預見 的特定結果發生，在此情況下，行為人即不得主張對於該結果的發生並無意欲， 而不具故意，否則行為人即得輕易徒託空言，而規避刑法的制裁54。 業務登載不實罪其主觀不法要件，為行為人必須具備不實登載的故意，而 為本罪之行為。從事業務之人明知不實的事項，並且進而決意登載的主觀心態， 即具本罪構成要件故意，且以直接故意為限 55_{。依刑法第 12 條第 2 項規定「過} 失行為之處罰，以有特別規定者，為限。」故不處罰過失犯。又所謂直接故意乃 行為人對於構成要件該當結果的發生，有所認識或預見，並進而決意以其行為促 使其所認識或預見的結果發生。這種明知故犯的心態，即為直接故意，其內容規 定在刑法第 13 條第 1 項規定「行為人對於構成犯罪的事實明知並有意使其發生 者，為故意」56。 被告對於業務登載不實之故意性主張：「法令並未規定、誤植部分可參照圖 文審查比照、審查委員至現場會勘、自行評估的用語、不是文書重要部分、不會 影響審查委員的判斷等主張，說明沒有故意的意圖」以抗辯。然對成立業務登載 不實之故意，地院與高院見解迥異，地院持否定見解，認為均無足證明「明知為 不實之事項而故意」，尚為嫌疑不足，因不處罰過失，無法遽為有罪認定。而高 院則持肯定見解，認為「誤植」、「筆誤」或「誤算」之結果，均有利於系爭永揚 54 林山田，前揭註 43，頁 265-278。 55 林山田，前揭註 37，頁 456。 56 林山田，前揭註 43，頁 279。 23

廢棄物處理場之環境影響評估審查，此等情況應非屬巧合，而得於有確切動機的 情況下，認定為故意行為。 第三節 本案兩個審級判決評析 針對一、二審判決的法律爭點，本文提出評析如下，第一爭點：本文認同 高院見解，環評文書具有以下特性，因環評文書內含有事實的部分，以及評估者 依其專業自行的評估。環評業者撰寫評估報告，在開發單位未提送環評審查前（行 使前），雖未發生法律上的權利義務關係，但行為人若登載不實，便製造了一個 法律交往的危險工具，且亦有可能在未來行使，此等危險工具本身存在的利益與 其在法律交往上，所可能引發的具體利益侵害相衡量，顯然不被容許57，故應歸 屬刑法上之私文書。開發單位以此作為正式提出的環評審查文件時，至通過審查 後經主管機關核備之定稿本（行政處分），依刑法第 10 條第 3 項「稱公文書者， 謂公務員職務上製作之文書」規定均屬公文書，開發單位應據此定稿本，執行該 開發案的環境保護計畫及審查結論，針對永揚案環評文書送審各階段特性彙整詳 圖表 5。第二爭點：本文同意地院與高院見解，但若考慮永揚案實際的召開的環 評審查會議僅二次，實無法針對環評書內容，有關事實部分作有效的查核與確 認，此乃構成評估者甘冒偽造環評文書通過審查的可能誘因。若相較以其他環保 文書的申報備查制度而言，文書不須審查且有不實即構成該罪，但經審查深度不 足的環評審查後，反而可免除該罪，實有矛盾之處。另地院與高院若以最高法院 73 年度台上字第 1710 號著有判例要旨中針對所提文書，公務員尚須為實質之審 查，以判斷其真實與否，始得為一定之記載者來排除使公務員登載不實罪的理 由，是否也應該一併排除刑法第 215 條、第 216 條及環境影響評估法第 20 條的 適用為無罪判決，實有深入探討的必要。第三爭點：環境影響評估有其專業性， 故開發單位均委託專業的顧問公司來執行，本案比較特別的地方，是開發單位的 負責人，被列為登載不實之共同正犯。高院以僅以經驗法則及開發單位的負責 57 吳耀宗，「偽造文書罪保護法益之研究」，月旦法學雜誌，NO.128，頁 141，（2006）。 24