國立政治大學外交學系碩士班
碩士學位論文
中共對美銳實力之運用：
理論探討與個案研究
China’s Sharp Power toward the United States:
A Theoretical Analysis and Case Studies
指導教授：盧業中 博士
研究生：沙維遠 撰
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謝辭
2017 年 10 月，我完成軍事訓練役期，進入外交系碩士班就讀。時光飛 逝，兩年半的研究生生涯、十七年的學生身份即將畫下句點。現在想想，我當 初還真沒設想自己會取得碩士學位、更沒意識到自己對於社會科學的學習有這 麼大的熱忱。本學位論文自2018 年春季的一篇學期報告發展，並在兩年後開花 結果，這是趟極為豐富而有趣的學習之旅，旅途上也深受許多人的幫助。 首先，我要在此感謝指導教授盧業中博士。自開始任職盧老師的助理以 來，我便深受老師照顧與提拔；盧老師無論是在課堂還是論文指導中，都展現 了他的風趣態度與無比的教學熱忱。在撰寫途中遇到思路打結、分析碰壁時， 老師都不吝於為我指引明路、催化我的思考，令這篇論文得以順利完成。 這本論文的完成，也要歸功於張登及教授與俞振華副教授兩位口試委員。 在計畫書及學位口試中，兩位委員都犀利地指出了學生未能察覺的研究盲點、 並提供寶貴建議，不但令本研究在撰寫上更加順利，也讓論文成品更加完善。 筆者也要在此感謝顏永銘老師在本系國際關係研究生論文發表會上提供的寶貴 建議，以及這一路走來在政大修習相關課程時有幸遇到的各位老師。對於願意 接受訪談的美國僑界人士與我駐外官員，我也在此致上十二萬分的感激。 外交系碩士班的各位同學、學長姊、學弟妹，也謝謝你們度過了這溫暖的 兩年半；無論一起面對外交特考、一起努力完成報告、亦或是面對議題相互激 盪的日子，都會是一輩子記在心中的寶貴回憶。當然，還要在此感謝女友 C.C.W，是妳的陪伴與鼓勵，成為了我在這條路上孜孜不倦的燃料。也謝謝我 的母親與家人，沒有你們的扶持與體諒，我肯定無法取得碩士學位、一圓成為 外交人員的夢想。 最後，我要向父親致上最深的思念，望您在那裡好好休息，不必擔心。 沙維遠 撰於中華民國一○九年一月八日星期三 台北摘要
2017 年 12 月，美國國家民主基金會（NED）出版論文集《銳實力：
崛起中的威權影響力》（Sharp Power: Rising Authoritarian Influence），描述 「威權國家藉由官方投放大量資源，以操縱訊息的方式創造有利於己的輿 論環境，藉此獲得影響力的一種權力」。雖然「銳實力」概念引起了媒體及 政治決策圈的高度關注，但其在學術論述上的立基並不穩固、與既有研究 之對話尚顯不足，同時亦接收到來自中國知識圈與官方的高度質疑。 本研究意圖在此基礎上加以發展，先是將既有之軟實力及公眾外交／ 政治宣傳理論進行修正，澄清並試圖定義銳實力之概念。再者，則是將前 述論文集未詳述之「制度不對稱」（institutional asymmetry）括寫，納威權 式的國家－社會關係於既有的分析框架中，主張「威權制度」是一種權力 資源，可以將國家間權力運作的動態轉為準單向模式。 在「理論探討」部分建立後，本研究進一步檢視了中共在國內以及針 對美國的政策。在國內層次，中共利用各種法規、黨政組織之改革，在無 形的國界上豎起高牆，對內箝制、操作訊息，並過濾來自外來的影響力； 而針對美國，它則針對傳播媒體、企業、學術圈與在美華人社群，運用宣 傳、收買、霸凌等3B 手段控制資訊，試圖型塑有利自身之輿論環境、令 美國作出有利中共的政策，或是促進其定義之中華民族的團結與統一。 最後，本研究則以民調、政府回應等資料，初步地評估其效果，並發 現銳實力或許在戰術層次上獲得部份成功，但其並未在戰略層次上實現其 目標；且新局勢的發展或許能激起美國社會與政府對此進一步的警戒或抵 制。
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Abstract
In December 2017, the National Endowment for Democracy proposed the concept of sharp power, describing authoritarian countries’ usage of power which manipulates information in order to create a favorable public opinion environment. The terminology has incited a considerable amount of attention from policymaking circle and news media; nevertheless, sharp power, as an academic concept, is not only not well established but also lack of conversation with previous pieces of literature. Chinese academia and politicians, thus, repeatedly raised doubts and tirades against the concept.
Based on this background, this thesis seeks to develop further research on this topic. First, by inspecting established concepts and theories of public diplomacy/ propaganda and soft power, it clarifies and defines the concept of sharp power. Secondly, by putting authoritarian state-society relations into Joseph Nye’s analytical framework, it expands the notion of institutional asymmetry, which was only briefly mentioned in the NED’s work. This study states that sharp power can only be wielded by authoritarian countries since domestic authoritarian institutions can be an exclusive resource of power, which not only cannot be held by liberal democracies but also can turn interstate dynamics of power into a quasi-unilateral mode.
As the theory discussion finishes, this thesis reviews and analyzes China’s
domestic policies and its usage of sharp power against the U.S. Domestically, the CCP has utilized regulations and restructured the administrative organizations to erect a greatwall on both its tangible and intangible border as a tool to control civil society and information. In the United States, China has targeted communication media, businesses, academia and Chinese-American communities as its victims of
broadcasting, buying and bullying (3Bs) policies, in order to create a favorable public opinion environment and pressure the Federal Government or facilitate the unity of the Chinese ethnic group that it defines.
Finally, this thesis provides a preliminary evaluation of the effects of Chinese sharp power against the U.S. It finds that Chinese sharp power may have tactically obtained several successes; it, however, has failed to achieve its strategical goal. Furthermore, a new circumstance is emerging, which might raise awareness or even counter-measures from the American society and the government in the future.
目錄
第一章 緒論 ... 1 第一節、 研究動機與目的... 1 第二節、 文獻回顧與概念闡釋... 3 第三節、 案例選擇、研究途徑、研究方法與應用原因... 27 第四節、 研究限制... 28 第二章 由軟到銳：論中國軟實力如何成為銳實力 ... 33 第一節、 中國「軟實力」知識圈辯論、具體政策回顧... 34 第二節、 扭轉「軟實力」？ 由 Soft Power 到「文化軟實力」 ... 42 第三節、 由軟到銳 － 探討銳實力的制度資源與制度不對稱性... 50 第四節、 小結... 59 第三章 披甲執銳：制度限制的具體措施與國家機器 ... 61 第一節、 「打開窗，蒼蠅就會飛進來」：制度限制在中國的發展... 62 第二節、 輿論引導工程：國家對社會的主動宣傳活動... 78 第三節、 習時期黨政制度改革與宣傳系統... 85 第四節、 小結... 89 第四章 耳濡目染：中共對美的銳實力具體運用措施 ... 91 第一節、 中共對外影響力作為及統戰策略相關機構概述... 92 第二節、 中共對美銳實力運用之具體個案... 96 第三節、 銳實力在美國的效果及美方的回應... 116 第四節、 綜合分析與小結：試圖歸類出銳實力之行為模式... 122 第五章 結論 ... 125 第一節、 主要研究貢獻與發現... 125 第二節、 未來研究方向... 128 參考資料 ... 131v
表目錄
表1-1 Nye 的權力矩陣 ………...……… 6 表1-2 Gilboa 對 Nye 權力論之見解 ………. 6 表1-3 張登及的修正權力理論 ……… 7 表1-4 銳實力權力矩陣 ………. 9 表1-5 公眾外交概念的演進 ………. 16 表1-6 當代銳實力實踐與三種概念之比較 ……… 20 表2-1 中國式銳實力權力矩陣 ………. 54 表2-2 各國在錯誤訊息散佈各變項所獲得之評分比較表（2018）... 60 表3-1 中共宣傳系統變革簡表………... 89 表4-1 中共中央統戰部在各相關項目上之擴權 ………. 96 表4-2 中共以「一中原則」對美國企業施壓之事例 ………. 108 表4-3 中共銳實力3B 行為在美運用之模式 ………... 124圖目錄
圖1-1 劉文彬對銳實力之概念圖..……… 7 圖1-2 Holsti 政治宣傳架構圖……… 22 圖1-3 Holsti 非官方政治宣傳架構圖……… 22 圖1-4 迴力鏢模型……… 23 圖1-5 公眾外交發起者的多元性……… 24 圖1-6 當代公眾外交運作架構..……….. 24 圖1-7 中共銳實力的實踐關係圖……… 25 圖2-1 三種軟實力翻譯於中國學術資料庫之文獻數增長趨勢………… 35 圖2-2 2004 – 2018 年間孔子學院每年新設數量之統計…………..…… 39 圖2-3 軟實力與文化軟實力出現於重要報紙標題之統計結果 ……….. 47 圖2-4 各國資訊管控制度雷達圖（2018） …………..……… 60 圖3-1 中國網路防火城牆於骨幹網路的運作機制……… 70 圖4-1 兩國年度總票房收入近十年趨勢……… 105 圖4-2 美國民眾對中國大陸觀感歷年變化……… 1181
第一章 緒論
第一節、 研究動機與目的
（一）研究動機 2016 年在西方的兩次選舉，正式揭示了大眾對過去二十年全球化現象的不 滿以及「民主倒退」的擴散；極端民族主義、威權主義、東歐地區的主權民主 等等價值聲囂塵上，對自由民主帶來了極大的挑戰。在這種浪潮下，部分國家 也開始利用這種趨勢，對外散布自身的影響力，貶損自由價值、使社會極化。 而到了2017 年底，國際關係學界則創造了一個嶄新的術語－「銳實力」。2016 年美國大選中的俄羅斯干預問題，使得謠言戰議題再度翻上新檯面。而隔年12 月，美國國家民主基金會（NED）出版論文集《銳實力：崛起中的威權影響 力》（Sharp Power: Rising Authoritarian Influence），更新了國際關係中「權力」的概念；1 同時，經濟學人雜誌亦撰專文報導中共在澳洲的政治干預醜聞事 件；2 而「軟實力」概念的提出人 Joseph Nye，也隨後在兩處發表自己對於銳 實力的看法。3 銳實力儼然成為了國際政治、新聞及學術研究的重要議題。 不過，在媒體火熱話題的背後，中共對外的銳實力運用，可以說是在幾十 年前就已開始。中共對台政治三戰 － 「法律戰」、「心理戰」、「輿論戰」 － 早在 2003 年就被列入《中國人民解放軍政治工作條例》中；另外，共產黨 擅長以分化戰術達到統戰的目標，也早不是舊聞。包括台灣在內的許多國家實 際上，對於所謂「中共的銳實力」其實一點也不陌生。
1 Cardenal, Juan Pablo, Jacek Kucharczyk, Grigorij Mesežnikov, Gabriela Pleschová, Christopher
Walker & Jessica Ludwig, Sharp Power: Rising Authoritarian Influence (Washington D.C: National Endowment for Democracy, 2017.)
2 “Sharp power: China and the West,” The Economist,
https://search.proquest.com/docview/1977459770?accountid=10067 (Dec. 16 2017). 3 Joseph Nye Jr., “How Sharp Power Threatens Soft Power,” Foreign Affairs.
https://www.foreignaffairs.com/articles/china/2018-01-24/how-sharp-power-threatens-soft-power (Jan. 24, 2018).; Joseph Nye Jr., “China’s Soft and Sharp Power,” Project Syndicate.
https://www.project-syndicate.org/commentary/china-soft-and-sharp-power-by-joseph-s--nye-2018-01?barrier=accessreg (Jan. 4, 2018).
第三波民主化的擴散，與過去數十年來民主鞏固漸漸完善的趨勢，在全球 遍地開花。然而，民主社會中的社會分歧（social cleavage）卻成為了中共統戰 戰術分化的破口。中共銳實力就像隻利矛，在政治、經濟、傳媒領域，不斷地 對各國的民主穿刺。以我國為例，多年來，中共善於以民族主義為號召，動員 私部門，從外部打壓我國主體性，更從內部加深台灣社會矛盾。可見銳實力議 題已對民主國家的外交、國安以及民主運作帶來危機。 以此為背景，本論文試圖以中共在美國的統戰政策為例，為「銳實力」的 概念、運作及可能之效果作出進一步解釋與分析。 （二）研究目的 本論文欲解釋的問題（puzzle）圍繞在三個核心：第一，什麼是銳實 力？；再者，中共係如何解釋「軟實力」及「銳實力」？；最後，中共如何對 外運用銳實力手段？各個核心問題可再細分為不同的子題。 首先，在「什麼是銳實力」一問題上，本研究會試圖定義之、回答內涵為 何，並且解釋該權力的表現樣態為如何；至於「中共係如何解釋『軟實力』及 『銳實力』」一問題上，則會自中國大陸國內層次切入，探討中共如何解釋 「軟實力」概念、試圖以此找出而外界為何認為那不是軟實力之原因。在確立 其中差異何在後，則將進一步探討中共對於「銳實力」概念之回應是如何會硬 的，並試圖分析中共為何開始加強「銳實力」的推行力道。第三，則是進入個 案研究部分，陳述中共係如何對美發展銳實力，尤其是其手段、運作機制維 何，以及這種實踐最在美國發生了什麼效果，美國的官方與民間又是如何回 應？
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第二節、 文獻回顧與概念闡釋
（一）權力理論 1. 由軟到銳：軟實力概念的發展到銳實力概念的提出 在銳實力概念成形前，相關研究多以「帶有中國特色的軟實力」、「威權式 軟實力」等方式稱呼類似作為，可以見得若要探討銳實力一詞之概念，須追溯到 其發源－「軟實力」；本目將簡述相關概念的演進、學界針對軟實力理論的辯論， 並提出本文欲採納的概念。 軟實力之概念首次提出是在 1990 年，學者 Joseph Nye 分別以專文與專書方 式出版著作，革新了有別於過去現實主義只論物質權力 － 亦即軍力、科技、經 濟等層面的力量 － 的觀點。於其專書中，Nye 將軟實力描述為一種不同於藉由 武力威脅或經濟制裁等逼迫手段以達成其所欲的目標的權力；一國的軟實力可以 單純地利用它國對於其價值、模範地位、繁榮與開放的層級等事項之仰慕，令它 國自願去作出理想中的回饋。換言之，軟實力是一股「吸引」、「說服」、「籠 絡」（co-opt）的力量。4 Nye 為其論點下了一段很精闢的解釋：「權力是種令他 國作出一國所想要結果的能力，而要這麼作有三種方式：用逼的（棍子）；用買 的（蘿蔔）；以及用吸引或說服的。棍子與蘿蔔是硬權力的形式；吸引或說服則 叫作軟實力。」5 若探究本概念提出的時間背景，軟實力理論應是種 Joseph Nye 提出的規範 性論述，目的是為了確立美國在後冷戰時代所應扮演的角色。該學者在 1990 年 出版的專書標題Bound to Lead: The Changing Nature of American Power 某種程度
4 Joseph S. Nye, Jr., “Soft Power,” Foreign Policy, No. 80 (1990), pp. 155-165.; Joseph S. Nye, Jr.,
Bound to Lead: The Changing Nature of American Power (New York: Basic Books, 1990).
5 Joseph S. Nye, Jr., “Is the American Century Over?,” Political Science Quarterly, No.3 (2015), pp. 393-400. 原文如下：“Power is the ability to affect others to get the outcomes one wants, and there are three ways to do that: by coercion (sticks); by payments (carrots); and by attraction or
persuasion. Sticks and carrots are forms of hard power; attraction and persuasion are called soft power.”
上也能看出他對於美國外交政策的期待。而近三十年來，此種概念不僅激起了學 術界的熱烈討論，也逐漸被各國政府所接受、吸納、執行。然而，學術概念的提 出與政府的運用，實然存在著一定的誤差，對於中共政府而言，此種狀況則是更 加顯著。本論文欲在第二章對此進行更為深入的探討，在此先揀選幾個具代表性 的研究進行回顧。 前所述及之NED 報告中，探討了中、俄兩國如何在南美與東歐四個新興民 主國家發揮其影響力，以刺穿其國內社會的認知與防備。根據此論文集，銳實 力概念可以簡單歸納為：威權國家為了形塑他國民意與意識形態，藉由官方投 放大量資源，以操縱訊息、言論審查、歪曲事實的方式，創造有利於己的輿論 環境，藉此獲得影響力的一種權力。6 而2018 年五月，智庫 Hudson Institute 則出版一報告，闡明中共如何發揮 統戰系統，在紐、澳、美三國發揮其干預作為與影響力，以阻礙民主社會對共 產黨的良性批判。7 報告中點出，中共的相關作為可以分為干預（interference） 與影響（influence）兩者。前者是指帶有澳洲前總理 Turnball 所述的「3Cs」特 質 － 隱匿（covert）、腐敗（corrupt）與強迫（coercive）－ 的行為；而後者 則是相對透明，得以追查出資金流動的廣義干預行為。 從上敘述可知，不同於以文化交流、公眾外交為手段，以吸引外國認同的 軟實力，銳實力的實踐，實質上是種政府帶著特定意圖的資訊操縱活動。此種 操縱，超過了傳統公眾外交的正當提倡手段（promotion），亦與傳統的政治宣 傳（propaganda）有一定差別（對此，本文將於下一目進一步討論）。銳實力的 手段主要有二：（1）捏造訊息以操控外國人民認知；（2）以經濟、政治手段威 逼利誘，對境外的學術團體、公司行號等私部門進行跨境的實質言論審查。
6 Christopher Walker & Jessica Ludwig, “From ‘Soft Power’ to ‘Sharp Power’: Rising Authoritarian
Influence in the Democratic World.”, Sharp Power: Rising Authoritarian Influence. (Washington D.C: National Endowment for Democracy, 2018), pp. 8-25.
7 Jonas Pareto-Plenser & Belinda Li, The Chinese Communist Party’s Foreign Interference Operations: How the U.S. and Other Democracies Should Respond (Washington D.C.: Hudson
5 換言之，銳實力是種「包著糖衣的毒針」。威權國家的銳實力常藉由文化、 學術交流與國家行銷等名義，偽裝在「軟」的外殼下，以經濟政治實力威逼利 誘等「硬」的手段，進行民主國家所不能為的言論管控及訊息操縱，意圖從此 不對稱關係中獲取利益，試圖影響海外民眾對於威權價值與母國民主的看法。 也因此，基於在實踐上對於物質權力的仰賴，以及其運作之方式，許多學者主 張銳實力其實更像是種硬實力。例如，Nye 在專文內便提出：「銳實力，這種抱 持惡性意圖對訊息的隱匿性操弄，是硬實力的一種。」8；且國內學者張登及亦 認為：「『銳權力』顯然不是『軟權力』，而是『特定政體國家』實施的一種『硬 權力』。」而目前全世界也只有中俄兩國得以辦到。9 2. 銳實力概念與現有理論的對話 綜上所述，銳實力是介於兩種權力之間，且更偏向「命令性權力」的一種 權力。然而，筆者認為，若逕行以二分法將銳實力劃分在硬實力的分野，似乎 不能有效了解它真正的態樣，且未能解釋為何過去世人將類似的作為稱為「威 權式軟實力」。是故，若要界定銳實力的本質，我們可以利用現有幾個文獻中的 圖表來界定之，分別是：Nye 在其專書中所繪製的權力矩陣（表 1-1）；Gilboa 對軟硬實力之比較（表1-2）；劉文斌所繪製的示意圖（圖 1-1）；以及張登及參 照表1-1 另行繪製的更新版矩陣（表 1-3）。最後，筆者參照先前研究，繪製了 表1-4，以重新界定銳實力在光譜上的位置何在。如下：
8 Joseph Nye Jr., “How Sharp Power Threatens Soft Power,” op. cit.; “Sharp power, the deceptive use of information for hostile purposes, is a type of hard power.”
9 張登及，「習時代中共的「銳權力」戰略？概念構成與理論反思」，展望與探索，第 16 卷第 4
表1-1：Power Matrix by Joseph Nye Jr.
Source：Joseph S. Nye, Soft Power: The Means to Success in World Politics (NY: Public Affairs, 2004), p. 8.
表1-2：Gilboa 對 Nye 權力論之見解
Source: Eytan Gilboa, “Searching for a Theory of Public Diplomacy,” The Annals of the American
Academy of Political and Social Science, Vol 616, No.1 (2008), p. 7.
Hard Power Soft Power
Spectrum of
Behaviors Command
Coercion Inducement Agenda setting Attraction Co-opt Most Likely Resources Force Sanctions Payments Bribes Institutions Values Culture Policies Hard Power Soft Power
Type Military Economic
Behaviors Coercion; deterrence Inducement; coercion Attraction; agenda-setting; co-optation
Resources Force; threats Sanction; payments Values; culture; policies; institution Government policies Coercive diplomacy; war; alliance
Aid; bribes Public diplomacy; bilateral and multilateral diplomacy
7 圖1-1：劉文彬對銳實力之概念圖 資料來源：劉文斌，「中共「銳實力」：運用中的假新聞防治」，清流雙月刊，頁12。 表1-3：張登及的修正權力矩陣* 硬權力 「銳權力」 軟權力 行為光譜 命令 強迫 利誘 議程設定 吸引 羅致 主要資源 武力 支付 制度 價值 制裁 收買 政策 文化 資料來源：張登及，「習時代中共的「銳權力」戰略？概念構成與理論反思」，展望與探索，第 16 卷第 4 期（民 107 年），頁 119。 （*註：該表格於原出處存在排版印刷問題，經原作者授權 在此重新繪製。）
如同表1-1 所示，Joseph Nye 當初在定義軟權力時，便以光譜的形式展現 兩種權力的分野並非涇渭分明。另外，他也以「巧實力」的概念說明，在推行 外交政策時，兩者是可以相輔相成、聯合推動的，例如美軍在2004 年南亞海嘯 的救災行動，就有效提升了印尼民眾對美國的觀感。10 Gilboa 亦製作了表 1-2，說明在政府動用軟硬實力時分別會施行何種政策。11 然而，軟實力概念的 初期發展仍然基於西方中心論（亦或是美國中心論），這也代表了若將此概念普 世地套用在世界各國，會產生一定程度的落差，在威權國家中這種狀況尤其明 顯；此外，資訊通訊科技的發展，也使得國家的行為不再限於表1-1 所列舉的 這些選項，而這也暴露了此表的缺陷所在。 在銳實力概念被提出後，國內學者亦針對其定位作出些許探討。如圖1-1 所示，劉文斌便認為，銳實力是介於軟、硬實力間，一種「強制或欺騙改變」 的能力，手段是「透過假新聞，以欺騙方式轉變民意」以達到「對手國制定出 有利於大陸的政策」之目的。12 本文認為，劉將銳實力視為軟、硬重疊的一種 權力可令本概念清晰化，但他在手段上的描述稍嫌不精確，對於目的的看法也 限縮在傳統的國家中心論權力概念，單純論「國家政策」。但權力能做的，並不 只是「以民逼官」地影響政策，更是能夠影響民意對於民主的信心，以及對威 權價值的態度。另外，此圖也無法有效界定銳實力在權力矩陣上的位置究竟偏 向何者。 對此，張登及便參照了表1-1，重新繪製了表 1-3。他承接 Nye 的看法，認 為銳實力「實是『不聞砲聲的施壓，不見貿易的收買』，事實上即是隱藏版的軍 事、經濟權力」。13 另外，這些學者們也探討了資訊力（information power）在 銳實力運用中所扮演的角色。是故，自NED 論文集以來的幾份文獻所探討的案
10 Nye, J. S., Jr. (2009). Get Smart: Combining Hard and Soft Power. Foreign Affairs, 88(4), 160-163. 11 Eytan Gilboa, “Searching for a Theory of Public Diplomacy,” The Annals of the American Academy
of Political and Social Science, Vol 616, No.1 (2008), pp. 55-77.
12 劉文斌，「中共「銳實力」：運用中的假新聞防治」，清流雙月刊，頁 12。
9 例中推論，我們能發現銳實力運用的幾個主要資源：經濟實力、資訊能力等 等，確實較屬於物質權力的範疇。這也是張登及將「銳權力」劃在光譜偏左的 原因。然而，他提出之表1-3 係承襲於表 1-1，並未就行為與資源兩列內容進行 更新；此外，將銳權力劃在全表左側之呈現方式，亦與目前研究成果對銳實力 的描述有所落差。 3. 本論文對於現有理論的更新 在探討上述文獻以後，能發現這些圖表都有其可以修正改進之處。是故， 本文綜合上述文獻，在此繪製了表1-4，提出更為詳細的權力矩陣。表 1-4 所更 新之處有四者：國家行為的擴大、主要資源的革新、新增政策表現一列以及銳 實力在廣義與狹義上的定位。 表1-4：本論文的再修正 － 銳實力權力矩陣 硬實力 軟實力 廣義銳實力 狹義銳實力 「威權式軟實力」 行為光譜 命令 強迫 利誘 資訊操縱 貶低民主 議程設定 吸引 籠絡 ● ● ● ● ● ● 主要資源 武力 制裁 支付 收買 經濟表現 制度 價值 文化 政策 資訊能力 政策表現 戰爭 同盟 賄賂 援助 政治宣傳／公眾外交* 脅迫外交 雙邊外交 多邊外交 資料來源：作者自行繪製 *註：筆者在此將政治宣傳與公眾外交以斜線作出區隔，表示其為類似但又不同的概念。另外， 本文認為公眾外交位於光譜較為軟性的位置；關於此二概念的討論詳見下目（頁18）。
首先，在行為光譜（spectrum of behavior）的部分，傳統的軟實力概念框架 未能有效解釋在高度全球化時代下銳實力的新作為。在界於軟性的議程設定到 硬性的利誘兩個行為間，本文在光譜上新增了兩個銳實力運作時特有的行為： 資訊操縱（information manipulation）與貶低民主（democracy degradation）。
資訊操縱是個廣義的用語，可以包含散佈錯誤訊息、（自我）言論審查 （censorship）等面向。錯誤訊息議題在近年來成為了公共議題的焦點，惟各國 政治人物與媒體在討論相關概念時，卻多以「假新聞」（fake news）來籠統地描 述不正確的資訊。本文須指出，這樣的說法是不精確且危險的。首先，訊息本 身不一定是以新聞的形式呈現，尤其在新媒體發展蓬勃的年代，更多訊息是以 人際傳播的方式散佈；再者，錯誤的訊息不一定是「假」或帶有惡意的。國外 社會科學者對於此，通常是以「不實訊息」（misinformation）與「造謠訊息」14 （disinformation）作出區別；前者指的是客觀上不正確的訊息，發生原因可能 係散佈者本身的誤解或語意不清，而後者則是帶有特定意圖而散佈的不實訊 息。15 然而，國內的公共討論卻似乎沒有在此用語上作出區分，本文在此必須 點明之，以避免後續研究上的誤解、以及減少這種模糊用語的不利影響。 言論審查，按牛津字典的定義係指「對任何形式之出版物一部分的抑制或 禁止，原因可能出自淫穢、政治上不被接受或安全威脅。」（The suppression or
prohibition of any parts of books, films, news, etc. that are considered obscene, politically unacceptable, or a threat to security.）16 NED 報告中提到，近年來威權
國家若有機會利用在地支持者與外交影響力去堵住反對者的嘴巴，它不會有任 何猶豫。17 這種以銳實力「堵住嘴巴」的運用，可以在學術、新聞與企業等領 域發現。以孔子學院為例：這個以「推廣文化交流與漢語學習」為宗旨目的的 14 國內於 2018 年底所提出之相關法規草案中，則是以「虛假訊息」描述之。筆者認為，儘管 在法規定義的要件中有明列當事人的主觀意圖，但「虛假」一詞尚不能描述本用語所帶有的 惡意，且仍易與misinformation 混淆。是故本文在此譯作「造謠訊息」。
15 Adeno Addis, "International Propaganda and Developing Countries," Vanderbilt Journal of
Transnational Law, Vol 21, No. 3 (1988), pp. 493
16 https://en.oxforddictionaries.com/definition/censorship
11 機構，在發揮「軟實力」之外，更利用資金壓力作為手段，將中共言論審查的 觸手擴張了出去。諸如六四天安門、中共政權正當性、西藏、法輪功與台灣等 敏感議題，即使在本應享有學術自由的外國大學內，均是不便（或禁止）討論 的事項。18 新聞操縱部分，中國銳實力的發展可分為在國際新聞場域中「文化 霸權」的競逐，與外國媒體的自我審查兩者；此議題將於本論文第三章及第四 章進行深度探討。 值得注意的是，這種影響力，並不一定是北京政府主動施加的。在直接的 政治施壓以外，銳實力的推動者有時候反而是自動自發、揣摩上意的中國私部 門（或是政府掌控的私部門），其中包括受國族主義煽動的網民、企業家、海外 華人社群；19 另外，亦有被「利誘」的外國機構所進行的自我言論審查 － 當 中資已經與相關機構緊密勾結，那麼即使在未有外部壓力的狀況下自發作出北 京政府所欲的行為似乎更能符合團體利益。關於此，本論文欲在本章公眾外交 部分作出進一步闡述。 如同上部份的回顧，過去中共所發展的「軟實力工程」，並非完全不同於 Nye 的軟實力；但基於不同的發展脈絡，其「籠絡」的行為確實與西方的想像 有所差異。對Nye 來說，（西方的）軟實力是種良性、建立於互動上的純粹吸 引力，但近年來威權國家的籠絡行為，卻常帶有「貶低」、「破壞民主運作」的 手段。本論文認為，這是近似於「議程設定」的一種行為，但現有的研究多將 兩者混為一談，而這較難突顯出銳實力的本質為何，故在行為光譜中獨立之。 在權力所運用的主要資源上，本文新增了「經濟表現」（economic
performance）與「資訊能力」（cyber capability）兩者。Mounk 與 Foa 認為，自
由民主在90 年代至 2010 年間所展現出之所向披靡的吸引力，實則奠基於遠超
出威權國家的繁榮經濟發展。但是，威權國家對於在近年來的快速發展，以及
18 Peterson, Rachelle, Outsourced to China: Confucius Institutes and Soft Power in American Higher
Education (NY: National Association of Scholars, 2017), pp.95 – 102.
19 Sarah Cook, “Willing proxies give China’s censors a global reach,” Freedom House,
https://freedomhouse.org/china-media/china-media-bulletin-issue-no-117-november-2016 (Nov. 2016).
自由民主國家在經濟上的遲滯，確實令自由民主的吸引力不如過往。20 是故， 本論文認為這種客觀上的經濟表現，可作為威權國家貶低民主、議程設定、甚 至是吸引支持的可能資源，並在光譜上位於偏向硬實力的一側。 另外，承襲於上部份所討論的，銳實力最大的特點在於威權國家得以利用 全球緊密連結的現狀及民主國家的開放制度，以資訊操縱之手段來影響接受國 的民眾觀感。而此種行為，必定需要動用國家相當的資訊能力。而Nye 在 2004 年提出的矩陣，以及張登及基於前者所繪製的表格均未將資訊能力此重要變項 新增至表格內。本文認為，這種能力可作為強迫、利誘、資訊操縱、貶低民主 以及議程設定等行為所可能運用的資源。 Gilboa 的表 1-2，自「行為」中另外獨立出「政府政策」（government policies）一列；21 筆者參考其作法，在表 1-4 中增列「政策表現」一列，並試 圖將Gilboa 所臚列的政策按光譜分類。另，筆者認為銳實力的政策實踐，可簡 單以三個B：霸凌（bully）、收買（buying）、宣傳（broadcast）來描述。而這三 者分別可對應「脅迫外交」、「賄賂」、「政治宣傳／公眾外交」三者。 最後，在定位上，本論文認為銳實力確實在矩陣中偏向硬實力一側；然 而，就如同軟、硬權力間的界線模糊，銳實力也不應被逕行界定為硬實力或軟 實力的一種。大體而言，吾人可將銳實力區分為廣義與狹義兩者。狹義的銳實
力，指的便是Nye 所述的：「抱持惡性意圖對訊息的隱匿性操弄」（the deceptive
use of information for hostile purposes）或是 Hudson 中心報告所述的「3Cs 干
預」；而廣義的銳實力，除了前述定義外，尚包括「威權式軟實力」，亦即本論
文在上部份探討的「與西方國家不太一樣的籠絡性權力」，而其籠絡手段，動用
了資訊能力、經濟表現、制度到政策等資源，22 並進行貶低民主、議程設定或
20 Alexander Cooley. "Countering Democratic Norms," Journal of Democracy, Vol. 26, No. 3 (2015),
pp. 49-63; Y. Mounk and R. S. Foa, “The end of the democratic century: Autocracy's global ascendance,” Foreign Affairs, Vol. 97, No. 3 (2018), pp. 29-36.
21 該學者未敘明兩者之差別。就筆者之理解，行為應是較為籠統的用語，且行為者並不僅限於
政府；而政策係政府為了達成行為而使用的工具（instrument）。例如，為了吸引外國支持， 政府可能會推行公眾外交政策。
13
是吸引等行為。
4. 新概念的貢獻
張登及認為，過去的權力理論沒有做到David A. Baldwin 所主張的：探討
「讓誰去作什麼的能力」。（“Capability to get whom to do what?”）。Nye 所稱的 軟實力，似乎更注重於美國如何吸引、說服、攏絡他國；但對於「誰被軟實力 影響」、「接收國作了什麼」的研究，卻少有系統性研究。而銳實力概念的成 形，無論它到底是不是「中國威脅論」的新修辭，都能改善現有軟實力概念無 法回答此問題的現狀。23 或許可以說，未來對銳實力概念的進一步研究，可以 將「威權國家的軟實力」、「中國特色軟實力」相關研究清晰化；本論文也意圖 循著此研究路徑，去解答：中國銳實力影響了誰？；而這些國家內部的民意及 民主制度發生了什麼？ （二）公眾外交、政治宣傳與跨國公民社會的運作 1. 公眾外交的概念演進 筆者認為，既然銳實力的手段常以軟實力做為包裝，而公眾外交又是施行 軟實力的重要環節，那麼對於現有相關之理論架構之更新顯有必要。本部份首 先將探討公眾外交的相關概念 － 包括政治宣傳（propaganda）在內 － 以及 其與軟實力的關係；再者，本文欲回顧現有相關研究所採納的研究架構；最 後，本文將檢討現有文獻之不足之處，試著將銳實力概念套入公眾外交的框架 中，並提出適當的調整。 公眾外交的實踐，自 1880 年代的法國便開始發展；24 但此詞彙成為學術 用語，則是弗萊契法律與外交學院院長 Edmund Gullion 於 1960 年代成立默羅 國家有動用這些資源來推廣軟實力，但如同前文所述的「孔子學院」一般，其推廣的機構常 被接受國詬病帶有「利誘」與「資訊操縱」的行為；詳見第二章與第四章。 23 張登及，頁 133。
中心（Edward Murrow Center）時所引入。該中心的手冊中定義道，公眾外交是 指：「以影響公共態度的方式來左右外交政策的成形或執行。」25 另外，在冷 戰結束後的 90 年代，則有一批注重非國家行為者與公民社會的研究。由此可 知，相關的作為已經發展已久，與之相應的是，公眾外交之定義亦常隨著時代 與學科的發展浮動。而要進行有意義的社會科學討論，我們必須檢視過去文獻 的發展脈絡。 在概念剛發展的時期，學者對於公眾外交的定義較注重於 SMCRE 五大傳 播過程26中的接收端（receiver）與效果（effect），例如上述 Gullion 之定義； 此外，1985 年時，Gifford Malone 亦將公眾外交定義為：「於外國民眾的直接 傳播，目標是影響他們的思考，並最終影響其政府。」27 此種觀點可能源於當 時的國際關係相關研究者之國家中心論仍為主流，使得公眾外交之研究者們亦 認為公眾外交之施行者便是政府，而不必多談其發送方（sender）。28 而在後 續的發展上，數項相關文獻則逐漸將此概念擴張，近年來的討論更是擴張到了 五個傳播過程，並逐漸將此概念完整化。Tuch 在 1990 年的定義：「一國政府 對外國公眾的傳播程序，試圖令他們理解該國的理念、理想、制度、文化以及 國家目標與政策。」29則覆蓋了發送方、訊息內容（message）、接收方以及效 果四項。Paul Sharp 在 2005 年則將公眾外交簡潔定義為：「推行對一國民眾的 直接關係，以推動被代表者利益、伸展其價值的過程。」30
Political and Social Science, Vol 616, No.1 (2008), pp. 94-109.
25 “What is Public Diplomacy?,” Public Diplomacy Alumni Association,
http://www.publicdiplomacy.org/1.htm; 原文為："the influence of public attitudes on the formation and execution of foreign policies.”
26 指 sender, message, channel, reciever, effect 五個過程，詳見頁 16 表 1-5。
27 Gifford Malone, “Managing public diplomacy,” Washington Quarterly, Vol 8, No.3 (1985), pp 199-213.; 原文為 “direct communication with foreign peoples, with the aim of affecting their thinking and, ultimately, that of their governments”
28 Eytan Gilboa, “Searching for a Theory of Public Diplomacy,” op. cit., pp. 55-77.
29 Hans Tuch, Communicating with the World: US public diplomacy overseas (New York: St. Martin’s, 1990), p. 3.; 原文為 “a government’s process of communication with foreign publics in an attempt to bring about understanding for its nation’s ideas and ideals, its institutions and culture, as well as its national goals and policies.”
30 Paul Sharp, “Revolutionary States, Outlaw Regimes and the Technique of Public Diplomacy” in Melissen ed., The New Public Diplomacy: Soft Power in International Relations (UK: Palgrave Macmillan, 2005), pp. 106-117.
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隨著後冷戰時期的政治與科技之演進，研究者們也開始注意到超國家／非
國家行為者以及資訊傳播科技（ICT）在公眾外交運行中一重要性。31 亦有學
者將公共關係學的理論帶入公眾外交中，使兩學科之分野亦漸漸彌合。32 鑒於
日益複雜的概念，Gilboa 將公眾外交分成三個模式：基礎冷戰模式、非國家跨 國模式（nonstate transnational model/ variant）、國內公關模式。基礎冷戰模式 即為過去所採行的定義：發送國政府對接受國民間的通訊，以間接方式影響接 受國政府；而非政府跨國模式，則是描述個人或團體利用全球新聞網路來吸引 支持，以進一步影響政府的的公眾外交模式；而國內公關模式，則是描述利用 民主國家內部的機制，以公關公司或說客的方式來影響接受國政府之政策制 定。33 而 Cull 在 2009 年提出的定義亦將類似的精神納入：「傳統外交是國際 行為者藉由與另一國際行為者的交往，來試圖經營國際環境；而公眾外交是國 際行為者試著藉由與外國公眾之交往來圖經營國際環境。」而今日的國際行為 者，可以是國家、跨國公司、非政府組織、國際組織、恐怖組織／游擊組織或 是其他角色。作者亦點出，研究者們因為新行為者、新科技、新媒體環境等因 素，今日多以「新公眾外交」來指涉當代不同於冷戰時期的公眾外交實踐。34 綜合上述定義，我們可以發現這些定義在 SMCRE 之架構下有如下表的異 同處：
31 Jan Melissen, “The New Public Diplomacy: Between Theory and Practice,” in Melissen ed., The
New Public Diplomacy: Soft Power in International Relations (UK: Palgrave Macmillan, 2005), pp.
3-27.
32 Benno H. Signitzer and Timothy Coombs, “Public relations and public diplomacy: Conceptual covergences,” Public Relations Review, Vol. 18, No. 2 (1992), pp. 137-147.; James Pamment, “Articulating influence: Toward a research agenda for interpreting the evaluation of soft power, public diplomacy and nation brands,” Public Relations Review, Vol. 40, No. 1 (2014), pp. 50-59. 33 Eytan Gilboa, “Diplomacy in the media age: Three models of uses and effects,” Diplomacy &
Statecraft, Vol. 12, No. 2 (2001), pp. 1-28.
34 Nicholas J. Cull, Public Diplomacy: Lessons from the Past (LA: Figueroa Press, 2009), p. 9; “traditional diplomacy is international actor’s attempt to manage the international environment through engagement with another international actor; public diplomacy is an international actor’s attempt to manage the international environment through engagement with a foreign public.”
表 1-5：公眾外交概念的演進 資料來源：作者自行整理 由表1-5 可見，公眾外交的定義與研究重點，是隨著時代脈絡而變動的。 在簡單比較後可得：在發送端方面，施行公眾外交的角色自過去的國家／政府 中心論，在冷戰結束後的研究焦點則轉變成了政府與民間社會雙元並行的觀 點；在意圖效果方面，則是從廣泛到精確不等的看法，但大致上可以分為：增 進對發送國的理解、經營國際環境以及影響接受國政策三者。然而，新提出的 35 Ibid., pp. 12-16. Gullion (1965) Malone (1985) Tuch (1990) Gilboa (2001) Sharp (2005) Cull (2009) 非國家跨國模 式 國內公關模 式 Sender 發送端 政府 政府 政府 非國家行為者 政府 被代表者 多樣的國際 行為者 Message 訊息內容 未談及 未談及 理念、理 想、制度、 文化、政策 未談及 未談及 利益、價值 未談及 Channel 渠道 未談及 未談及 未談及 全球新聞網路 公關公司與 說客 未談及 聆聽 倡議 文化外交 交換計畫 國際廣播35 Receiver 接收端 外國大眾 外國大眾 外國大眾 接收國政府各 部門、大眾、 媒體 接收國政府 各部門、大 眾、媒體 外國大眾 外國大眾 (Desired) Effect （意圖）效果 左右外交 政策的成 形或執行 影響接收大 眾思考，進 一部影響其 政府 使外國大眾 理解發送國 施壓本國政府 影響接受國 政府之政策 制定過程 推行利益 延伸價值 經營國際環 境
17 銳實力概念是否能套用至上述的公眾外交SMCRE 過程之中？這是目前文獻尚 未仔細探討的問題。鑑於此，以下將討論現有文獻中有關軟實力與公眾外交之 關係的討論，並提出本論文認為的銳實力與公眾外交之關係。 2. 不同權力形式與公眾外交的關係 公眾外交在冷戰後時期的再興，除了美國反恐戰爭的啟動外，也搭上了軟 實力概念擴散的趨勢。大體而言，研究者們多將公眾外交視為軟實力的實際展 現。如上文所述，Nye 最初將權力定義為：使它者作出一國所欲行為的能力； 而又軟實力的構成分成行為與可能資源兩項。在2008 年時，該學者則指出： 「公眾外交是政府用來動員這些資源的手段（instrument），目的不僅是要針對 政府，更是要吸引外國的大眾，或是與其溝通。」在其2011 年出版的專書中， Nye 亦點出了軟實力的運作機制，除了直接吸引受眾國的政府菁英以影響政策 產出外，更有經過公眾形塑環境，進而影響決策的模式。36另外，如同前目所 回顧的，Gilboa 則視公眾外交為政府在推行軟實力時會採取的一種政策（表 1-2）。 然而，亦有學者不認為公眾外交是單純的施展軟實力。Hocking 提出了 「黏實力」（Sticky power）的概念，來描述「華盛頓共識」如何形塑當代國際 政治經濟秩序，並使得各國 － 尤其是開發中國家與其國民 － 深信經濟新自 由主義論述且難以脫離美國定義之秩序的現象。該學者認為，公眾外交除了施 展軟實力外，亦存在同時施展硬、軟甚至是黏實力的形式，而過分強調軟實力 即為（或大致等於）公眾外交將會混淆人們的理解。37 筆者認為，Hocking 的 觀點進一步地擴張了公眾外交的範疇，並能與Nye 的權力矩陣（表 1-1）相結
36 Joseph Nye Jr., “Public Diplomacy and Soft Power,” op. cit., pp. 95.; “Public diplomacy is an instrument that governments use to mobilize these resources to communicate with and attract the publics of other countries, rather then merely their governments.”; Joseph Nye Jr., The Future of
Power (New York: Public Affairs, 2011), p. 95.
37 Brian Hocking, “Rethinking the ‘New’ Public Diplomacy,” in Melissen ed., The New Public
合：所謂黏實力，應位於該矩陣中間偏右的位置，亦即一種動用「制度」資源 來進行「議程設定」的權力；但在某種程度上，黏實力也可以被視為以一種以 「收買」或是「賄賂」之方式來「利誘」（induce）開發中國家的權力 － 畢竟 若被排除於當代的全球經濟體系外，將會是對本國經濟福祉的重大打擊。 此外，容易與公眾外交混淆的概念尚包含「政治宣傳」（propaganda）。此 概念之發展遠早於公眾外交，而在西方文化中帶有濃厚的負面意涵。Holsti 將 政治宣傳描述為：「政府意圖藉由外交官或宣傳者刻意地影響外國人口，或其中 特定的族裔、階級、宗教、經濟或語言團體。」38；Addis 則將政治宣傳定義 為：「一種結構性或先入為主、系統性的符號操縱，意圖在社會團體中提倡制式 的行為，以符合傳播者的特定利益。」39 且這種傳播方式會以兩種模式進行：
釋出造謠訊息或是扭曲或不平衡之訊息（distorted or unbalanced information）； 並且，其意圖多被視為帶有惡意、顛覆性的，而可能進一步破壞一國（或共同 體）的社會或政治制度之正當性。40 Melissen 承認，政治宣傳的概念確實與公眾外交高度重疊，尤其在發送 端、接收端以及意圖效果三個層次，也無怪乎部份研究者會將公眾外交視為美 化政治宣傳的修辭，或甚至將公眾外交視為政治宣傳的子集（例如Mor 在 2006 年的定義41）。42作者引用了N. Cull 的論點，點出政治宣傳的目的在於告訴人們 該怎麼想 － 最好是能封閉人們的視野。43 不幸地，冷戰時期的國際政治實踐 多半符合此敘述，這也進一步加強了懷疑論者的基礎。44 對於政治宣傳，Nye 則以可信度（credibility）的概念反駁懷疑論者的主
38 K. J. Holsti, International Politics: A Framework for Analysis (NJ: The Prentice-Hall, 1977), pp. 218.
39 Adeno Addis, "International Propaganda and Developing Countries," op. cit., pp. 493.; “Propaganda is a structural or preconceived, systematic manipulation of symbols, aimed at promoting uniform behavior of social groups congruent with the specific interests of the communicator.”
40 Ibid.
41 Ben D. Mor, “Public diplomacy in grand strategy,” Foreign Policy Analysis, Vol 2 (2006), pp. 160. 42 Jan Melissen, “The New Public Diplomacy: Between Theory and Practice,” op. cit. pp. 16-19. 43 Ibid.; Cull 的論點見諸 Nicholas John Cull, David Holbrook Culbert and David Welch, Propaganda
and mass persuasion: A historical encyclopedia, 1500 to the present. (Oxford: ABC-CLIO, 2003), pp. xv-xxi.
19
張。他基於「注意力經濟」的論點，45主張在「資訊就是力量（power）」的時
代下，有能力在一大團雜訊中提取出有價值的資訊者即能取得權力；而揀選資 訊的角色更須要建立可信度與名聲，才能贏得新時代的政治角力。這使得政府 之間，或政府與其他組織間在競爭時，將試著加強自身的可信度，並同時削弱 對手的。（to enhance their own credibility and weaken that of their opponents）該學 者認為懷疑論者搞錯了重點：公眾外交不僅是政治宣傳，好的公眾外交應超越 政治宣傳，並為自身培養可信度。畢竟，施行政治宣傳將可能大大減損本國的 可信度，反而造成反效果；而墮落成政治宣傳的公眾外交不僅僅是無法說服他 人，更會破壞軟實力。46 在回顧上述文獻後，我們能發現政治宣傳與公眾外交似乎是難以分離的； 就算是論點較為強硬的Nye，也僅僅是提出了公眾外交的規範性論述（好的公 眾外交應如何），卻也沒有否定公眾外交很可能會落入政治宣傳的範疇。但如同 上文所述，隨著公眾外交的概念進一步演進與深化，我們確實可以將兩者作出 一定的區別：例如Melissen 就點出了傳統的政治宣傳概念無法解釋發送端多樣 化的現象；而更重要地，新時代的公眾外交，其實踐的模式並不同於過去的單 向形式，而是種雙向溝通 － 換言之，公眾外交不僅是告訴別人該怎麼想，它 也會去聽人們怎麼說。47 那麼，既然本文在文獻回顧第一部份發現了銳實力是種偽裝成軟實力的特 殊權力樣態，那它與公眾外交及政治宣傳的關係又如何呢？如果Nye 的論點過 於理想化，而當代部份國家的公眾外交實踐確實帶有政治宣傳的成分在，我們 又該如何描述之？本論文認為，這些問題正是激起銳實力概念的起源。 45 基於「資源有限，慾望無窮」的經濟學命題，此種論述提出「注意力有限，資訊無窮」的命 題，認為在資訊時代下，達成目標的關鍵在於獲取人們的注意力。 46 Joseph Nye Jr., “Public Diplomacy and Soft Power,” op. cit., pp. 94-109.
3. 本研究對銳實力的再定義以及比較
在參照上述文獻後，本研究在此定義銳實力為：一種威權國家所獨有，介 於軟硬實力間的權力樣態；在運作上，是以政府以及其所控的民間社會作為行 為者，以霸凌、收買或宣傳（bullying, buying or broadcasting; 3B）的方式對訊 息進行廣義地操縱，以達到單方面影響外國民意，形塑有利自身環境的一種權 力。筆者將相關概念統整，並以SMCRE 架構製出表 1-6。 表1-6：當代銳實力實踐與三種概念的比較 傳統公眾外交48 政治宣傳49 新公眾外交50 當代銳實力實踐 Sender 發送端 政府 多樣的國際行為 者 威權政府 （官控）民間社會 Message 訊息內容 未談及 被操作過之訊息 定義不一 被操作過之訊息 民族主義 Channel 渠道 未談及 以國際廣播為主的單向 傳播 多樣的雙向渠道 多樣的準單向傳播 Receiver 接收端 外國大眾 外國大眾 （可能針對特定族群） 外國大眾 外國大眾 （可能針對特定族群） (Desired) Effect （意圖）效果 影響接收大眾思考，進一部影響其政府， 而作出對發送國的有利政策 理解發送國 經營國際環 境 使接受國作 出有利發送 國的政策 經營國際環境 破壞民主運行與信心 使接受國作出有利發 送國的政策 資料來源：作者自行繪製 從表1-6 中可以發現，當代銳實力實踐在概念化後比起公眾外交更加貼近 於政治宣傳，尤其是在訊息內容、接收端及意圖效果三個層次。然而，正如同 公眾外交在後冷戰時期全球化的進展下擴張了它的概念，銳實力的實踐亦因為
48 綜合 Gullion, Malone 及 Gilboa 的冷戰模式三者的定義 49 綜合 Addis 與 Holsti 的定義
21 現實的變化而超過了傳統政治宣傳的範疇。在發送端，本論文提出的假設為： 銳實力並不只是國家握有而已，近年來威權國家對其社會的掌控也使得民間社 會成為了施展銳實力的行為者；51在渠道上，全球化的演進使得封閉資訊變得 幾乎不可能，然而中國大陸仍動員了大量的資源進行相關工程建立起制度限制 （institutional restriction），以過濾它國對其的公眾外交行為，而成為了一種準單 向的模式（quasi-unilateral）；在意圖效果上，本論文將銳實力的目標設定為 三：在最宏觀層面，發送國係意圖以此建立有利自身的輿論環境；在中間層次 上，如此操作應是要以詆毀民主、令其失信於該國民眾之方式，以鞏固自身的 威權制度正當性；在微觀層次上，如同過去理論，此種政策的戰術意圖是藉由 影響受眾國對其政策，以獲得實際之利益。 4. 現有的分析架構以及本研究的更新 在探討公眾外交與政治宣傳的概念後，本論文欲檢視過去對相關概念的研 究途徑，並檢討這些架構是否能妥善描述銳實力之運用。如前所述，Holsti 在 其著作中並未將公眾外交獨立於政治宣傳，而他對於此概念的架構如下二圖： 在圖 1-2 中，描繪的是最初始的政治宣傳樣態；而 Holsti 亦以南非黑人團體對 種族隔離政策之抗議為例，點出非官方行為者也能採取「政治宣傳」，52並繪 製成圖 1-3。但他在當時認為，圖中央兩條斜虛線是可能的路徑，且在非國家行 為者的重要性日益增加的狀況下，這種路徑之重要性亦可能隨之增加。53而後 見之明也證明了他的預測無誤：除了上文中 Gilboa 提到的「跨國非政府模式」 對於天安門事件的相關研究外，1998 年 Keck 與 Sikkink 出版的 Activists Beyond
Borders: Advocacy Networks in International Politics 一書，則提出了「迴力鏢模
51 Sarah Cook, “Willing proxies give China’s censors a global reach,” Freedom House,
https://freedomhouse.org/china-media/china-media-bulletin-issue-no-117-november-2016 (Nov. 2016)；詳見第三章第二節第二目及第四章第二節第二目的討論。
52 Holsti 在此使用此字的語境較為中性，且其定義不如 Addis 般強調訊息內容的惡意。
53 K. J. Holsti, International Politics: A Framework for Analysis (NJ: The Prentice-Hall, 1977), pp. 218 – 220.
式」（boomerang pattern），用來描述國內 NGO 在政治施壓管道受阻時，轉而以
擴散資訊至外國的方式，間接以外力施壓本國政府的現象（如圖1-4）。54
圖 1-2：Holsti 政治宣傳架構圖
Source：K. J. Holsti, International Politics: A Framework for Analysis (NJ: The Prentice-Hall, 1977), pp. 219.
圖例：可能路徑 實際路徑 圖 1-3：Holsti 非官方政治宣傳架構圖
Source：K. J. Holsti, International Politics: A Framework for Analysis (NJ: The Prentice-Hall, 1977), pp. 219.
54 Margaret E. Keck & Kathryn Sikkink, Activists Beyond Borders: Advocacy Networks in
23
圖 1-4：迴力鏢模型
Source：Margaret E. Keck & Kathryn Sikkink, Activists Beyond Borders: Advocacy Networks in International Politics (NY: Cornell University Press, 1998).
在新公眾外交概念發展以後的 2008 年，McDowell 則以圖 1-5，將政府以 及社會都能是公眾外交的行為者之現象圖像化。55與之相似的則是 Suto 繪製的 圖 1-6，將 Holsti 圖 1-3 模型的中央虛線填滿，並以雙向箭號取代單向箭號，以 更加貼近當代公眾外交實踐的樣態；作者將同一國內政府與非官方行為者的關 係描述為公共事務（public affairs），並認為公眾外交是民間對民間以及民間對 官方的雙向聯繫過程。56 Suto 的定義清楚描繪了當代公眾外交各個行為者間的 關係，但此種描述聯繫過程的圖表，似乎無法顯示傳統定義中公眾外交的目 的：使接受國做出有利發送國的行為。
55 Mark McDowell, “Public Diplomacy at the Crossroads: Definitions and Challenges in an Open Source Era,” Fletcher Forum of World Affairs, Vol. 32, No. (2008), pp. 7-15.
56 Ryan J. Suto, “Diagramming Public Diplomacy, ver. 2.0,” Ryan J. Suto,
圖1-5：公眾外交發起者的多元性
Source: Mark McDowell, “Public Diplomacy at the Crossroads: Definitions and Challenges in an Open Source Era,” Fletcher Forum of World Affairs, Vol. 32, No. (2008), pp. 8.
圖 1-6：當代公眾外交運作架構
Source: Ryan J. Suto, “Diagramming Public Diplomacy, ver. 2.0,” Ryan J. Suto,
25 自本部份所呈現的研究架構來看，我們能看出當代的公眾外交分析普遍認 為，該行為之發送者已不再只由政府單純主導，且兩個國家下的各行為者間之 關係多半會呈現雙向的流動。然而如同上部份所述的，當代銳實力的運用與上 述公眾外交的概念有一定程度的差別。鑒於此，本論文參考過去文獻繪製了圖 1-7。如圖所示，本論文認為銳實力可以圖中的空心紅色箭頭呈現；而值得注意 的更新之處在於三者：發送端、權力表現樣態、受眾與意圖效果等方面。 圖 1-7：中共銳實力的實踐關係圖 資料來源：作者自行繪製 在發送端部份，雖然目前文獻多將銳實力或威權軟實力視為是政府所主導 施行的，但這種觀點無法描述全球化發展後的威權國家與其社會之關係。 Cooley 主張，雖然 1990 年代後學界與政策圈都對於未來的 NGO 發展十分樂 觀，但卻忽略了國家對此種現狀的反應。作者指出，威權國家近年來多利用法 律、政治等手段來控制或限制 NGO 的發展，並提出官控非政府組織
在特定國家內第三部門成為國家傀儡（zombies）的現狀，57此種透過國內制度 限縮公民社會的作法，在一定程度上使得威權國家的草根組織不再有辦法對政 府發生垂直影響力，類似於迴力鏢模型中所設定的「國家障礙」（blockage） 概念。另外，近年中共政府對國內的民族主義宣傳，亦將部分群眾動員成了自 願的銳實力代理人。是故，本論文認為銳實力的發送者包括了中國大陸政府及 其民間社會。 中共對民間所實施的威權制度，除了限縮內生公民社會的發展與施壓途徑 外，更對國外的資訊與物質影響力進行過濾 － 如中共在 2017 年頒布的《境外 非政府組織境內活動管理法案》便為一顯例 － 此種制度限制，如同前述，使 得國家間的權力動態並非 Melissen 所假設新公眾外交模式般呈現雙向互動，而 係一種準單向關係。 權力表現樣態部份則呈現於圖中央的兩道單向空心箭號中（政府→民間； 民間→民間）。本文綜合上述文獻，認為銳實力的表現樣態，包含霸凌、收買 及宣傳三者，且三者並不互斥，在某些案例中甚至會同時發生。58 在受眾及意圖效果層面，本研究設定銳實力的施展對象是外國非政府行為 者 － 這不僅包括大眾，亦包含企業與其他政治團體；在特定情況下亦有可能 如同 Holsti 對政治宣傳的定義，專門針對特定的族群運作。而這種作為的意圖 效果，亦有破壞大眾對民主制度及本國政府之信任的可能。至於政府是否會作 出有利於發送國的作為，本論文認為這並非銳實力執行時之最終目標 － 當然 有是最好，但建立一個大眾不再那麼信任民主制度之環境或許才是首要。
57 Alexander Cooley. "Countering Democratic Norms." Journal of Democracy, Vol, 26, no. 3 (2015), pp. 49-63.
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第三節、 案例選擇、研究途徑、研究方法與應用原因
（一） 案例選擇的原因 現有的權威性銳實力研究，側重面較為籠統，且對於部分顯著性案例少有 著墨。以NED 為例，該論文集呈現了拉美與東歐等四個新興民主國家如何受到 銳實力在各個層面的影響；然而，此報告雖警醒了各國決策圈及學界，卻未對 老牌民主國家進行深入的探討，亦未深入探討銳實力之機制與路徑，僅是對於 其手段與作為進行描述。而隨後的Hudson 中心報告，雖揀選了美、紐、澳三 國作為研究對象，卻亦未對銳實力之概念有深入的評析。綜上所述，鑒於議題 發展時間尚新，各界目前對銳實力之概念仍有不足之處。此外，在美中衝突日 益上升的當下，理解中國大陸係如何在美國發揮其影響力，而此影響力是否會 進一步左右其外交政策及民主品質，將會是國際關係研究中十分重要的議題。 簡言之，本研究採納了Baldwin 對於權力研究的看法，意圖去探討中共對美國 （whom），以什麼樣的方式（how）進行影響。期待本研究能有效地梳理銳實 力概念的脈絡，並能發揮承先啟後、推動學術發展的效果。 （二） 研究途徑與章節編排 在回顧完上述概念、研究途徑並加以更新後，本文欲基於現有公眾外交／ 政治宣傳之研究途徑並加以調整，來探討銳實力的本質與其實際運作。具體而 言，本文將採用圖1-7 所呈現的模型，來回答三個核心問題。 首先，在解答「何謂銳實力」上，本研究將在第二章中探討中共如何解釋 與轉化Nye 的軟實力概念，並就模型左側的設定，並初步分析「制度限制」是 否係威權國家獨有；接著，本研究將在第三章中，具體探討中共係以什麼手段 建立這種制度限制，並檢視中國大陸內政府與社會間的關係 － 尤其是上對下 的垂直控制以及制度限制，進而利用者種差異取得民主國家所不存在的權力資源，亦即模型中左下紅色虛線之部分；第三，則會在第四章中探討模型中間與 右側，檢視中共係以如何以宣傳、收買、霸凌行為穿刺美國的民間社會、操作 資訊，以及初步評估此種實踐造成了何種效果，並呈現美方係如何回應。 （三） 研究方法 本文採取質性研究方法進行。具體而言，筆者欲採「檔案分析法」及「深 度訪談法」兩種方式進行。 所謂檔案分析法，係指將文本或檔案，利用系統性的歸類程序與解讀，以 進一步分析相關課題的研究方式。59因本研究提出的第二個核心問題：「中共 如何實踐與解釋銳實力」，需要深入理解其制度的運作以及國家如何動員權力 的手段，鑑此，本研究將蒐集相關政府文件、法令、官員談話等檔案加以分 析，以理解銳實力之運用；此外，在第三個問題「中共如何對外發展銳實力」 上，本研究則會蒐集美國權威機構的調查報告、統計資料、民意調查、司法判 決、新聞報導等材料，探討圖 1-7 中間與右側部份的銳實力運作。 深度訪談法，是指訪談人與受訪人間藉由雙向溝通，並從中蒐集相關訊 息，以便深入理解研究課題的方法。60有鑑於本研究的第三個核心問題在於 「中共如何對外發展銳實力」，並意圖解答這種手段對於受眾國民間社會與整 府之效果為何 － 亦即圖 1-7 的右半部分 － 利用此訪談應能有效瞭解民主社 會中各行為者對此議題的看法。在受訪者之揀選上，基於本研究對銳實力的定 義，本研究訪問了美國華裔移民社群及我駐外政府部門之受訪者，並在第四章 中呈現。
第四節、 研究限制
（一） 資料來源及造謠訊息的定性 59 王雲東，社會研究方法：量化與質性取向及其應用（新北市：揚智，2016），頁 404-417。 60 同前註，頁 266-280。29 本研究最大的限制在於無法確定訊息的性質為何。承上所述，錯誤訊息可 以分成「不實訊息」與「造謠訊息」。在研究中，前者可以藉由比對事實、各 種權威機構文本檔案或由非政府組織之調查等等手段而確認；然而，若要確定 是否為後者，則須回答：此種不實訊息的消息源究竟為何？背後是否有威權政 府的資助？以及最重要的，這種不實訊息是否抱有特定意圖？然而，欲回答這 些問題似乎遠超出研究者的能力以及倫理。 以我國 2018 年之地方選舉為例：在選舉後的國會質詢時，國安局人員雖然 客觀研判中共有介入的作為，卻仍表示無法找到直接證據；另外，本論文撰寫 於在概念初成形、議題發酵中的當下，許多相關案件仍然在調查中，資料的可 得性可能會因偵查不公開原則或是國家安全理由受限。 欲解決訊息定性的限制，筆者認為最妥適的方式，是將斷定「造謠訊息」 的權責交由相關權威機構，例如司法機構的判決、情治機關的公開文件或是行 政機構的註冊檔案等，再進一步進行內容分析。 （二） 深度訪談法的限制 採用深度訪談法，將在方法本身以及受訪者兩個面向上面臨限制。首先， 深度訪談法的代表性無法比擬抽樣調查法。此種方法只能提供部份受訪者較為 深入的意見，而不能判斷銳實力的效果如何在整個社會運作。且礙於研究資源 與時間之限制，本研究赴美期間僅能觸及到數位受訪者，可能未能建立廣泛的 代表性；另外，不可避免地，受訪者的答案將會受到其主觀判斷、政治價值或 意識形態影響。 另外，本議題在政治與法律上有一定的敏感性；在政治上，如前所述，銳 實力、機構信任等概念將直接觸及受訪者的國族認同、價值以及意識形態，這 可能會影響其潛在答案、甚至是訪談的意願。在法律上，相關議題可能涉及受 訪者母國的法律限制或是其他常規（norms），而使得受訪者不得或不願提供更 深入的資訊。
對此，本研究將以權威機構的二手資料進行輔助以及增進訪談技巧兩方式 來減少研究限制。在主觀影響的限制上，如同研究方法一節所述，深度訪談法 的目的在於探究接受者對於相關議題的主觀認知，而這正是本論文欲研究之目 標。惟回答內容是否會流於情緒化發言，則可以增進訪談技巧之方式，並利用 結構或半結構訪談的手段解決。至於代表性不足的問題，本論文意圖利用權威 機構的二手資料來輔助相關論點與發現。 （三） 對於「效果」的測定過於困難 社會科學的研究主體係人類行為，這使得其無法同自然科學般在研究中明 確地排除、控制特定變數。就本議題而言，本研究所假定之銳實力目標 －「創 造有利自身的輿論環境」、「令受眾國政府作出有利自身的政策」、「影響受 眾國民眾對民主制度之信心」等 － 其背後之影響因子便無法單單限於銳實力 之運用，更可能牽涉到該國國內政治、國家外交政策與國際體系結構等等變數 影響。 然而，即使研究者無法斷定此些目標之出現或變動是否單為銳實力所致， 特定社會現象之發生本身便是值得學術圈與政策決策者關注之標的。而藉由以 質性方法討論，本研究亦能試圖釐清銳實力之運作機制，並將之與該等依變數 連結。 （四） 銳實力概念過新，文獻基礎不足 雖然過去的國際關係研究與實踐中，類似的行為並非不存在，但銳實力真 正作為學術用語被提出是在2017 年底。本論文開始發展則是在 2018 年尾，相 對而言相當地新 － 在本文完成的當下（2020 年 1 月），正式使用銳實力一詞 的學術文獻可謂屈指可數（新聞與政治場域倒是日益增加）。如此狀況為操作這 個概念添加了一定的難度，可能亦無足夠的證據以支持本論文的假設。但一體 兩面地，如此浮動的概念也為本論文的寫作提供了一定的操作空間，也有再定
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義之的可能性。而這也正好符合本論文承先啟後的研究目的 － 將銳實力與過 去的相關概念對接，確立其作為分析概念的價值，並為未來的研究者指引一更 清晰的方向。
