我國國防部反恐怖行動機制之探討 —以憲兵特勤隊為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學國際事務學院國家安全與大陸研究碩士在職專班碩士論文. 指導教授：邱坤玄博士. 我國國防部反恐怖行動機制之探討 —以憲兵特勤隊為例 Investigation of Anti-terrorism mechanism by the ROC (TAIWAN) Ministry of Defense – In the case of Military Police Special Service Company (MPSSC). 研究生：陳翊豪中華民國一百○七年一月 0.

(2) 1.

(3) 謝辭感謝指導教授邱坤玄老師，在睿智精深的學術指導下，讓學生在論文寫作的過程中充滿信心與動力，若沒有邱老師的無比凡心與包容，從論文架構設計至行文細節的悉心引導，將不會有此本論文的成形。此外，亦感謝論文口試委員朱新民老師與朱蓓蕾老師，從論文大綱至畢業口試答辦的鼓勵與具體的學術建議，使學生的論文修改更趨嚴謹。本論文如有任何未盡之處，實為筆者才疏學淺，尚祈先進不吝指正。透過論文寫作的過程，讓自己逐漸訓練思考的邏輯與組織，並將所蒐集的資料做整理與分析，專注投入其中，在每一天努力下，終於在 1 年半後完成本論文。在專班讀書過程中，因有賴欣儀助教協助各項在學工作及行政事宜，讓國安班學生能專心在學業上，才能順利畢業。當初考政大也許只是一個念頭，雖然在長官不批准、小孩準備出生及工作業務繁重等因素下，終於在堅持與努力下完成了學業，特別感謝家人的支持與體諒，讓我在這一年半充實自我，一窺國際關係、國家安全及大陸研究領域，體會知的競爭力以及閱讀的自由。在這一段時間感謝指導與陪伴我的朋友、前輩及師長們，讓我知道自己永遠需要更努力的學習，不能因為論文完成及結業後，就不在學習與提昇自我，來政治大學後才知道自己的不足，之於浩瀚世界仍甚是微小。然而，複雜、多變的世界，需要我們更多的關心，僅將此論文獻給在國軍崗位上的英雄，雖無法改變現況，卻能改變自己。已成退伍老兵的我，期許未來能在社會上有所成就。陳翊豪謹誌中華民國 107 年 1 月 28 日. 2.

(4) 3.

(5) 摘要面對近年來恐怖主義持續壯大及 ISIS 恐怖組織，由其面對孤狼恐怖主義(lone wolf terrorism)攻擊頻繁發生在世界各地，如挪威槍擊事件、波士頓馬拉松爆炸案、國內高鐵行李爆裂物及法國查理週刊等事件中，就可以看出恐怖主義在全球漫延。在 2016 年美國恐怖主義報告中提到，「東亞國家積極參與打擊恐怖主義，以澳大利亞、日本、馬來西亞、紐西蘭、南韓、新加坡及臺灣是全球打擊 ISIS 聯盟的合作夥伴。」可見我國面對恐怖主義已是美國盟友之一，並不能置身事外，需要面對未知的恐怖攻擊並想辦法應對，只有做好萬全的準備才能在發生恐攻時迅速解決。目前我國已制定初步的反恐怖行動策略，雖然在中華民國尚未發生重大的恐怖行動，我們還是必須做準備，瞭解自己有多大能量能因應能恐怖攻擊，在機制上如何上下通聯及左右協調，確保整個機制能正常運作。國軍依行政院指導，就部隊能力及恐怖攻擊行動性質，完成反恐任務部隊整備，依令執行反恐應援任務。當國內發生恐怖攻擊事件時，依行政院國土安全應變中心任務需求，由國軍聯合作戰指揮中心派遣專責、專業、地區應變部隊，協力反恐應援任務。為防止恐怖主義對國家的威脅，必須建立相關機制及應變單位，我國國軍主要反恐任務部隊，主要為憲兵特勤隊、陸軍航特部特勤中隊及海軍陸戰隊特勤中隊等三支特勤隊，而憲兵特勤隊成立之初就是因反恐而編成，所以不論在裝備、人員、武器及訓練上都可做為國內反恐的指標。但在解嚴後的執行面漸漸被警察及海巡特勤隊取代其任務，若在恐攻發生時要如何執行反恐任務，在國家及國防部反恐機制中能否運作，憲兵本就具有軍司法警察身分，擔負協力維護治安的重任，更是國家元首的鐵衛軍，在實際上執行任務有法可依循，在國軍精減後繼續朝向「量少、質精、戰力強」的目標邁進，要如何應證憲兵特勤隊的能力，一方面需要法規及制度的配合，另一方面要完備反恐各整備，才能在關鍵時刻完成任務。關鍵字：恐怖主義、反恐機制、國防部反恐部隊、憲兵特勤隊、反恐訓練. A.

(6) Abstract The purpose of this thesis is to evaluate and study the role of MPSSC in the chain of command within the anti-terrorism mechanism system. Faced with escalating threat of international terrorism and ISIS regime in recent years, lone wolf terrorism attacks have frequently occurred around the globe, to name a few: the 2011 Norway attacks, Boston Marathon bombings, Taiwan high-speed rail baggage bursts and French Charlie Weekly and other events. In the 2016 United States Terrorism Report, “East Asian countries have been actively involved in the fight against terrorism, with Australia, Japan, Malaysia, New Zealand, South Korea, Singapore and Taiwan as partners in the global fight against ISIS.” ROC (Taiwan) has been taking important role as one of the American allies and cannot be left out of the fight. The island country is ought to be prepared for an unknown yet possible terrorist attack. Though thus far no major terrorism activities had burst out in Taiwan, the government has already proposed a preliminary strategy for anti-terrorism action, in the event of possible terrorist actions on the island. The island country must be prepared and understand how much energy it can produce to deal with terrorist attacks, as well as efficient internal coordination in the chain of command within the anti-terrorism mechanism. The ROC (Taiwan) Executive Yuan commands The island country’s National Army. The Army formulates a counter-terrorism task force in terms of its military capability and the nature of a terrorist attacks. In the event of a terrorist attacks, the Executive Yuan Homeland Security Response Center issues mission statement and the National Army Joint Operations Command Center is responsible to compose and deploy a dedicated, professional, contingency local forces. In order to prevent the threat, relevant mechanisms and contingency units are required to establish. The island country`s main anti-terrorism task force: MPSSC, the Airborne Special Service Company (ASSC) and the Chinese Marine Corps Special Service Company (CMC.SSC). The MPSSC was initially founded to fight against terrorism, therefore in terms of equipment, personnel, weapons and training can be demonstrated as a domestic anti-terrorism indicators. Yet starting in the 80s, post Martial-Law period, Wei-An Police Special Services Commando (WAPSSC) and Coast Guard Administration Special Task Unit (CGA-STU) has gradually took over in importance. In the event of a terrorist attack, the role of the MPSSC and its frame of operation within the Ministry of Defense mechanism are still not clear. The MPSSC is the military police, by its nature and the law; it is committed to the task of maintaining law and order. The MPSSC is also the iron guard of the president. After the streamline of the National Army, the goal strive to a “less, quality, strong fighting” forces is still in process. In order to prove and account for the ability of the MPSSC, a clear, regulated law and institutional cooperation in required on one hand, and a combat -ready preparation status is also required on the other hand. Key Word: Terrorism, Anti-terrorism Mechanism, Ministry of Defense anti-terrorism forces, Military Police Special Service Forces, Anti-terrorism training. B.

(7) 目次第壹章緒論 .............................................................................................................................. 1 第一節研究動機與研究目的 ................................................................................................ 1 第二節文獻探討 .................................................................................................................. 5 第三節研究途徑與研究方法 ............................................................................................ 14 第四節研究範圍與研究限制 ............................................................................................ 16 第五節研究架構與章節安排 ............................................................................................ 17 第貳章國際恐怖主義的發展 ................................................................................................ 21 第一節國際恐怖主義的定義與意涵 ................................................................................ 21 第二節國際恐怖組織的發展 ............................................................................................ 27 第三節國際恐怖組織活動現況 ........................................................................................ 30 第四節小結 ........................................................................................................................ 34 第參章我國反恐體制的建構與運作 .................................................................................... 37 第一節反恐體制成立之背景 ............................................................................................ 37 第二節反恐體制之建構 .................................................................................................... 46 第三節國軍反恐任務的角色與運作 ................................................................................ 51 第四節小結 ........................................................................................................................ 57 第肆章憲兵特勤隊執行反恐任務角色與運作 ...................................................................... 59 第一節從時空背景探討成軍歷程 .................................................................................... 59 第二節從人員裝備探討執行能力 .................................................................................... 61 I.

(8) 第三節從訓練方式探討兵力素質 .................................................................................... 68 第四節小結 ........................................................................................................................ 77 第伍章憲兵特勤隊執行反恐任務之評估 .............................................................................. 79 第一節從體制層面探討任務性質 .................................................................................... 79 第二節從執行層面探討運作機制 .................................................................................... 84 第三節憲兵特勤隊現行執行成效與評估 ........................................................................ 88 第四節小結 ........................................................................................................................ 92 第陸章結論 .............................................................................................................................. 95 第一節研究發現與建議 .................................................................................................... 95 第二節後續研究建議 ........................................................................................................ 99 參考文獻 ................................................................................................................................ 103. II.

(9) 表目錄表 1 各國特種部隊比較表 ...................................................................................................... 13 表 2 近 3 年國際重大恐恐怖攻擊事件 .................................................................................. 33 表 3-1 國軍研析恐怖攻擊可能行動列表 ............................................................................... 39 表 3-2 國軍執行反恐行動之法令依據 ................................................................................... 53 表 3-3 國軍各特種勤務隊特性暨任務簡介 ........................................................................... 56 表 4-1 憲兵特勤隊彈性編組任務表 ....................................................................................... 63 表 4-2 憲兵特勤隊主要裝備一覽表 ....................................................................................... 65 表 4-3 憲兵特勤隊新訓人員納訓測驗標準表 ....................................................................... 69 表 4-4 三軍特勤隊新訓訓練比較表 ....................................................................................... 72 表 4-5 憲兵特勤隊近 3 年參與演習 ....................................................................................... 75 表 5-1 國軍反恐任務應援部隊編組及任務 ........................................................................... 82 表 5-2 憲兵特勤隊歷年勤務執行概況 ................................................................................... 89 表 5-3 憲兵特勤隊編裝能力 ................................................................................................... 92. III.

(10) 圖目錄圖 2 全球恐怖主義指數 ........................................................................................................ 26 圖 3-1 國土安全辦公室組織關係圖 ...................................................................................... 41 圖 3-2 國家安全會議及國家安全局情報體系組織圖 .......................................................... 43 圖 3-3 國土安全網編組任務及權責示意圖 .......................................................................... 45 圖 3-4 反恐怖行動組織架構及編組執掌(平時) ................................................................... 47 圖 3-5 反恐怖行動組織架構及編組執掌(變時) ................................................................... 47 圖 3-6 國軍應援反恐行動流程圖 .......................................................................................... 54 圖 3-7 國軍反恐應變指揮程序圖 .......................................................................................... 55 圖 4-1 憲兵特勤隊組織圖 ...................................................................................................... 62 圖 4-2 國軍計畫採購流程圖 .................................................................................................. 66 圖 4-3 國軍民間訪商採購流程圖 .......................................................................................... 67 圖 4-4 憲兵特勤隊訓練階段規劃流程圖 ............................................................................... 76. IV.

(11) 第壹章緒論第一節研究動機與研究目的一、研究動機近年在全球反恐主義興起後，聯合國安全理事會(聯合國安理會)第 1373 號決議，該決議促請所有會員國採取多項措施，防止和制止資助恐怖主義行為，雖然我國非聯合國會員國，也為反恐怖主義活動措施而提出相關立法，目前我國已制定初步的反恐怖行動策略，雖然在中華民國尚未發生重大的恐怖行動，我們還是必須做準備，瞭解自己有多大能量能因應多大的恐怖攻擊，在機制上如何上下通聯及左右協調，由於國內「反恐怖行動法草案」尚未能三讀通過，導致在資源整合、應變能力、處置規範及溝通協調無法有效運作，未來在面對各種狀況是否有處理能力是令人疑惑。國軍依行政院指導，就部隊能力及恐怖攻擊行動性質，完成反恐任務部隊整備依令執行反恐應援任務。當國內發生恐怖攻擊事件時，依行政院國土安全應變中心任務需求，由國軍聯合作戰指揮中心派遣專責、專業、地區應變部隊，協力反恐應援任務。1在國防部組織下，有許多的專業部隊可以進行反恐行動的支援，依任務需求或國土安全辦公室提出支援命令，將在最短時間內派出最符合的戰備部隊，至現場適時應處。國防部主要有憲兵特勤隊、海軍陸戰隊特勤隊、空降部隊特勤隊等三支專用於反恐怖活動的專業部隊，反恐類別是「反暴力」為主，而其他類別也可以在不同特性上實施支援與處置，另國內政部警政署有維安特勤隊及行政院海岸巡防署特勤隊(以下簡稱海巡特勤隊)等二支第一線部隊，所謂第一線是指在法律上及權責上能第一個處置的單位，而國軍部隊就算能力在強也只是「備援」，很難在第一時間到現場，從國防部在立法院外交及國防委員會的報告中，主題為「由國內高鐵行李爆裂物事件及美國波士頓爆炸檢討我國反恐機制及運作現況」內容，就可以得知特勤隊部為「備援」屬性，從事任務整備，. 1. 國防部編纂委員會編，《民國 104 年國防報告書》(臺北：國防部，2015 年)，頁 90。 1.

(12) 依令支援「反恐制變」，2在平時因應恐怖恐擊的狀況，能依法有據的國軍部隊只有憲兵特勤隊，憲兵身份具備軍、司法警察，有著「軍事性」與「警察性」的雙重特質，不論平時或戰時，皆能執行反恐怖行動，也是國內於 1988 年第一支針對恐怖恐擊所成立的部隊，並且執行過許多專案任務，不過由於國內恐怖主義均為孤狼式攻擊較多，尚未有國內成立的恐怖組織，主要威脅來自國外的恐怖主義。我國反恐怖行動組織架構及運作機制分由「行政系統」及「國安系統」所組成；即為相互合作之「行政、國安雙軌一體制」。雖然在反恐怖行動已有初步規劃，但對於實際發生狀況時的處置與流程卻尚未驗證與實施，如何在雙軌體制中，有效運作及指揮確實值得思考。另外國防部「反恐怖行動」任務指揮編組機制是以國軍聯合作戰指揮中心為核心，採平戰一體 24 小時輪值，負責國軍「危機預防與處理」之應變制變指導、部外協調與指揮管制工作，3而這一長串指揮系統要如何能掌握部隊有效應用及時效性，以快速反應及打擊恐怖份子，是可以進一步探討與研究。二、研究目的 (一)認識近年恐怖主義威脅與發展面對近年來恐怖主義持續壯大，如蓋達組織、ISIS 恐怖組織，由其面對孤狼恐怖主義(lone wolf terrorism)4攻擊頻繁發生在世界各地，如挪威槍擊事件、波士頓馬拉松爆炸案、國內高鐵行李爆裂物、法國查理週刊等事件中，就可以看出恐怖主義在全球漫延。而臺灣在全球反恐戰爭中面臨了兩難局面，即一方面欲支持長期盟友之美國及配合國際反恐政策；但另一方面又須思考如何避免得罪欲努力發展關係之回教國家，且同時亦能迴避成為國際恐怖主義組織鎖定之攻擊目標。國際恐怖主義活動的嚴重性和危害性不僅表現在數量上，更表現它導致社會動盪不安，並大量引起國際糾紛，加深國家、地區、. 《立法院第 8 屆第 3 會期外交及國防委員會報告資料》(2013 年 4 月 22 日)，頁 3。憲兵作戰研究發展室，《各國憲兵制度簡介》，(新北市：憲兵學校 2006 年)，頁 315-317。 4 賽門(Jeffrey D. Simon)：一個人單獨，或在極少數的人力支援（一人或兩人）下，對政府、社會、商界、軍人 19 或其他任何目標，使用或威脅使用暴力或非暴力的破壞行動，以達到政治、社會、宗教或其它相關的目標；即使沒有辦法達成這些目標，仍然能夠對政府、社會、商界或軍人，製造恐懼、干擾日常生活或使他們必須提高安全或其他反應措施。 2 2 3.

(13) 民族以及宗教之間的矛盾，成為威脅世界和平的一個危險元素。 (二)檢視國防部反恐政策與機制以國家安全的角度而言，「危機管理」即在預防危機、遏止危機、危機處理；一旦發生則須立即啟動處理機制，以降低損害並控制情勢，迅速將損害復原。5要能有效維護國土安全，軍事力量是不可獲缺的一環，但我國國防面對執行反恐怖行動機制上，能否在狀況發生時，第一時間應處恐怖攻擊、有能力快速應變、了解部隊特性及平時訓練符合實戰等，都是必需要考量的一部分。恐怖主義的目標也開始多樣化，由於動機的複雜與多元，恐怖主義目標的設定也變得隨意與多樣。政府官員、工商重鎮、代表性人物已不再是唯一的對象，無辜的群眾、民生基礎建設、宗教文化地標、國際組織與跨國公司、交通運輸工具，甚至旅遊勝地等都已漸成為恐怖主義攻擊的目標。而這些大的轉變最後則是導致恐怖主義影響的全球化，尤其是在全球各地相互依賴程度日益增加，以及恐怖組織跨國合作與聯手行動日益擴大的趨勢下，恐怖主義已不再只是國內或區域的問題與威脅，因為單一的恐怖攻擊事件可能影響國際經濟、國際關係、區域安全，甚至他國內政。6為達成反恐制變之「緊急應變、快速反應、立即作戰」目標，更需因應恐怖主義多變性，思考國內可以運用的資源與部隊並加以整合，以面對各種狀況發生。國軍依行政院指導，就部隊能力及恐怖攻擊行動性質，完成反恐任務部隊整備，依令執行反恐應援任務。當國內發生恐怖攻擊事件時，依行政院國土安全應變中心任務需求，由國軍聯合作戰指揮中心派遣專責、專業、地區應變部隊，協力反恐應援任務。為反制恐怖份子遂行其暴力行為的相關措施，包括指揮體系、情報蒐集、人員訓練、防護措施、國際合作、執法能力、武力使用，以及災後重建等。7就國防報告書所寫，國軍部隊為第二線部隊，無法像美、英等國在第一時間可派出強而有力的單位至第一線應處，. 汪毓瑋，〈全球反恐戰爭與臺灣〉，《恐怖主義與國家安全學術研討暨實務座談會論文集》(2005 年 5 月)，頁 33。 6 江啟臣，〈APEC 架構下反恐議題發展之研析〉，《政治科學論叢》，第 25 期 (2005 年)，頁 29-66。 7 國防報告書編纂委員會，《中華民國 104 年國防報告書》，臺北：國防部印（2015 年 10 月），頁 4167。 3 5.

(14) 那如何應援、何時應援及派誰應援，在決定派出後，恐怖攻擊定然已擴大情勢，造成無法挽回的損失。 (三)深化交流建立特勤隊反怖恐執行能量在國際恐怖主義趁全球化資訊快速流通之便，將宗教、極端與分離恐怖主義的概念散播至世界各地，且攻擊目標已不再侷限於美國，例如英國、法國、西班牙、印尼、菲律賓等國家，均遭受不同的恐怖組織攻擊，顯示反恐工作已不能由個別國家單獨執行，必須透過國際社會共同反制，否則會連帶影響區域安全與經濟發展。為遏制恐怖活動，需與周邊國家進行人員交流與情資交換，並尋求參與多邊軍事演訓機會，如美陸軍反恐部隊「綠扁帽」與我國特戰部隊協訓與交流，8強化反恐技能及作戰能力，逐步提升國軍素質及實戰經驗。在美國舊金山灣區舉辦的「城市之盾」，就是由各個不同部門的聯合演練，2016 年我國首次由「臺灣軍警戰術研究發展協會」參與演練，經過為期 5 天交流及共同演訓，對於我方的資訊及經驗吸取，甚至技術能量的累積均有長足的進展，然該協會非官方正式單位，所獲得經驗也無法在官方體制運作，不過卻也帶來官方單位的重視，可能於近兩年派遣正式團隊參與。 (四)提供憲兵特勤隊在反恐機制運用的參考與對策隨著世界局勢多變，非傳統安全的問題日益嚴重。恐怖主義為為非傳統安全問題的一種主要表現形式和重要內容，嚴重影響了國家安全和社會穩定，如何有效遏制和打擊恐怖主義，是我國目前極需解決的現實問題。在 911 事件後，美國打擊恐怖主義最高戰略為擊敗(Defeat)恐怖主義份子及其組織；杜絕(Deny)對恐怖主義份子的贊助、支持與庇護；減少(Dimimish)恐怖份子可用之條件；保衛(Defend)國內外的美國公民與利益，又稱為 4D 戰略，鑒美國在反恐戰如何以「資源整合」，將反恐作戰效能提昇，可針對性地提出適合於我國防部現狀的機制，擬定反恐跨部門協同策略。. 聯合晚報，2016，〈國軍與美軍戰術交流是由雙方共同推動〉，http://udn.com/news/story/6656/1432793，查閱日期：2016/12/25。 4 8.

(15) 本論文從運作機制及戰略角度，探討國軍在反恐政策範疇下，並以憲兵特勤隊為例，思索反恐任務中應有的定位及能力，分析憲兵特勤部隊在維護國土安全之功能上，及在狀況應處上如何發揮功能及運用，並應具有前瞻思考與作為，進而能夠在人員培訓、裝備採購、應變機制及執行能力等事項聚焦的提出因應對策，才能達到相應效用與作為。. 第二節文獻探討. 有關本論文相關的文獻，將其區分成「我國反恐政策與機制」、「國外反恐政策與機制」及「各國反恐部隊」研究文獻等三個部分來做探討，下面為相關文獻回顧內容。一、我國反恐政策與機制相關文獻在「全球反恐戰爭」乙書中，張錫模教授解釋 911 事件後恐怖主義的發展過程，「基地」的十九名特種作戰人員，僅使用四架被劫持的民航機，成功達成一項史無前例的恐怖攻擊，並因此刺激美國展開強力反擊。然而，儘管戰爭的手段與樣貌不斷改變，但有一件事並沒有改變：戰爭總是源自政治，政治界定、甚至製造敵人。9在憲兵半年刊「恐怖主義與我國反恐政策探討」中提到，傳統的國家安全概念已經無法涵蓋現今安全防衛體系的建立，亦無法有效解決威脅人類安全的問題，故國家安全概念必須建構在全球體系中。從國家安全的角度來看，因為國際間彼此的互賴關係越來越強，而恐怖活動已無國界之分，沒有一個國家能單獨有效反制恐怖主義，必須仰賴國際多邊的合作。因此，各國除檢討與強化本身反恐怖措施之外，如何謀求國際間對於反恐作為的多邊聯盟，將是能否有效發揮反恐成效的關鍵因素。10 在羅吉權在《911 事件後我國反恐機制作為之探討－以國軍反恐部隊為例》論文中提出，由行政院國土安全辦公室整合跨部會等單位制訂相關反恐法條、機制與作為，強. 9 10. 張錫模，《全球反恐戰爭》(臺北：東華國際文化，2006 年)，頁 1-20。邱伯浩、王允中，〈恐怖主義與我國反恐政策探討〉，《憲兵半年刊》(2005 年 9 月)，頁 36-45。 5.

(16) 化我國反恐能力，建立預防及處置的策略，並以國軍反恐部隊為例，舉出陸軍、海軍及憲兵等 3 個單位，探討國軍反恐部隊之指揮機制、情報整合、打擊部隊、武器裝備編裝及戰備訓練等作為所建立之(C4ISR)即指揮、管制、通信、資訊、情報、監視、偵察等在反恐作為上，以精進國軍反恐及指揮作戰能力。11另憲兵學校郭嘉範教官在《我國反恐機制中國軍角色之分析─以國防組織再造配合為例》內說明，由於我國關於動用軍隊執行反恐怖行動的法源基礎尚未被確立，國軍所屬特勤隊又未具司法警察之身分，在執行任務上缺乏其正當性或合法性，並舉出南非武官劫持案，警察維安特勤隊人員與憲兵特勤人員對於該事件應由誰執行攻堅救援任務權責不明，所以許多恐怖行動發生時的權責必須進一步釐清，以免恐怖攻擊發生時延誤反應處理之時效。12 邱吉鶴次長，在其著作「行政機關績效管理」一書提到，國內反恐怖打擊力量分散且欠缺統合協調機制，內政部警政署轄下設有「維安特勤隊」，另國防部轄編有「憲兵特勤隊」，二者各有其主管部，平時各斯其職，派訓或演練各依其單位原有計畫進行。即平時缺乏有效地統合協調機制，經驗亦無法適當交換，當國內反恐行動需同時動員到二個單位時，難免會有協調上的問題產生。13前警政署署長張正良先生著作「反恐怖行動之理論與實務」一書中，彙整相關文獻內容，結合危機管理理論，輔以實際處理治安危機的經驗，對當前我國之反恐怖行動提出具體建言，提供國人對反恐怖行動有全新的認識，是一本結合理論與實務的著作，在書中出提出地方與中央如何反恐應變準備工作，以防範未然。14 2013 年時發生國內高鐵行李爆裂物事件及美國波士頓爆炸案，立法委針對上述兩個議題檢討我國反恐機制及運作現況，其報告《由國內高鐵行李爆裂物事件及美國波士頓爆炸案檢討我國反恐機制及運作現況》內容如后：「國軍各級部隊依戰備規定，輪值營區待命及地區戰備部隊，遂行應變制變任務。另依國安會及行政院所賦予之反劫機、反劫. 羅吉權，〈911 事件後我國反恐機制作為之探討－以國軍反恐部隊為例〉，《政治大學碩士論文》(2013 年 9 月)，頁 9-20。 12 郭嘉範，〈我國反恐機制中國軍角色之分析─以國防組織再造配合為例〉，《政治大學碩士論文》(2007 年 9 月)，頁 55-112。 13 邱吉鶴，《行政機關績效管理》(臺北：秀威出版，2008 年)，頁 20-50。 14 張四良，《反恐怖行動之理論與實務》(臺北市：自行出版，2007 年)，頁 194-263。 6 11.

(17) 持、反破壞任務，編成反恐任務及專業（應援）部隊，依令支援反恐行動。」國軍反恐行動處置，係以「國軍聯合作戰指揮體系」為運作機制，以「聯合作戰指揮中心」為處理核心，並將各種恐怖攻擊突發狀況列入「國軍經常戰備時期突發狀況處置規定」第五章第三節－「反恐怖行動」之處置要領與機制，遂行支援應變；當「恐怖行動」發生時，依令以作戰區、作戰分區或縣、市（地區）行政區劃分為單位，擔任地方政府之備援，協力遂行反恐行動。其中更指出憲兵特勤隊，負責國內反劫機及北部地區「反劫持、反破壞任務」。北部地區為我國政軍中心，說明憲兵特勤隊的重要性及不可取代性。15 在行政院國土安全辦公室黃副主任在《建構我國國土安全五大應變體系國土安全網之探討》這篇文中，提出國土安全應變體系之重要性，首要為「緊急應變」，其次為建立國家單一應變機制之實踐，整合各緊急應變體系之應變計畫，第三為，建議設立「行政院層級」具有協調整合能力之專責單位。最後提出協調與整合國土安全各應變體系，論述建立全面性「國土安全網」的必要性與急迫性。16作者李湧清在《反恐作為與策略之探討》文章中，認為我國的反恐策略與作為方面，需要建立一些基本觀念，同時針對我們的弱點進行分析。在中央看到設於行政院下的一個任務編組：國土安全辦公室，編制十一人；地方則付之闕如。似乎，只有中央有反恐責任，與地方毫不相干。整合是刻不容緩的課題。力量不能整合，協調便有困難、情報難以分享、策略不能持續。17臺灣戰略研究學會秘書長於王崑義認為，完善危機應變機制須透過國軍聯合作戰指揮機制，在國家面臨恐怖活動威脅或敵人猝然突擊時，立即由專責快速反應部隊，支援主管機關與地方政府，將損害減至最低，達到「內防突變、外防突擊」的目的。18 國防大學李建昇上校在《當代恐怖主義發展及其對全球安全之影響》文章中，認為我國目前雖然無如極端宗教主義的恐怖威脅，但恐怖組織早已視我國為不友善的國家，因此我國仍有籠罩在恐怖主義的威脅之下。尤其在《2012 年全球恐怖主義指數》的報告立法院第 8 屆第 3 會期外交及國防委員會，〈由國內高鐵行李爆裂物事件及美國波士頓爆炸案檢討我國反恐機制及運作現況〉，2013 年 4 月 22 日，頁 1-7。 16 黃正芳，〈建構我國國土安全五大應變體系國土安全網之探討〉，《國防雜誌》第 2 期 (2012 年 3 月)，頁 3-26。 17 李湧清。〈反恐作為與策略之探討〉，《桃園創新學報》 (2013 年反恐作為與策略之探討第三十三期)，頁 275-293。 18 王崑義，〈非傳統安全與臺灣軍事變革〉，《臺灣國際研究季刊》(第 6 卷第 2 期，2010 年)，頁 1-43。 7 15.

(18) 中指出我國是少數未遭受到恐怖主義攻擊的國家之一，但在《2014 年全球恐怖主義指數》的報告中我國的恐怖主義指數在全球排名由原 116 名退步至 98 名，指數由 0 分提升至 0.31 分，尤其在「全球恐怖主義數據資料庫」中，我國自 1970 至 2013 年間共發生 47 件恐怖攻擊事件。而分析其恐怖攻擊事件的內容，可發現近期我國境內仍有屬犯罪型及單一議題型的恐怖主義威脅，因此，當前我國有制訂反恐怖行動專門法律的需要。19黃芳祐在其碩士論文《美國九一一事件後臺灣反恐機制研析》文章中，提到由於我國以往並未真接受到國際反恐怖活動威脅，因此在九一一事件發生之前，維護國家安全體系乃以預防天然災害為主，對恐怖組織及其活動進行相關工作部署或情蒐的投入明顯不足，但臺灣位於亞太地區的重要門戶，不論在人員、資訊、金融、科技等網路，都有不可忽略的戰略地位，所以更顯現臺灣反恐之重要性。20 二、國外反恐政策與機制相關文獻《從土耳其滙豐銀行爆炸案談反恐應急機制與防範》劉博及康文增作者提到，近年來各地恐怖事件層出不窮，恐怖分子的目標正逐漸轉向民用設施或地標建築，對於安全人員來說，在防範難度增加的同時，造成的傷亡和損失程度也難以估計，更主要的是，爆炸會帶來嚴重的後續問題。通過分析滙豐銀行土耳其總部遭受汽車炸彈襲擊的案例，總結出反恐應急管理機制及防範恐怖襲擊的措施；闡述了業務連續性管理方法在滙豐銀行土耳其總部遭受汽車炸彈襲擊的應用，並重點分析了在前期防範恐怖襲擊中如何通過降低資產吸引力來達到減少遭受恐怖襲擊可能性的措施。21 堯超博士在《以色列打擊和防範恐怖主義六十年的經驗啟示：九一一事件後》文章中說明，當美國開始反思問題、重組機構，全面研究部署反恐鬥爭時，以色列早已形成了由摩薩德(Mossad)、辛貝特(Shin Bet)、以色列國防軍(Israel Defense Forces) 所組成的三位一體的反恐情報、作戰體系，並在隨後十幾年中不斷向美國傳授反恐技術。美國也. 李建昇，〈當代恐怖主義發展及其對全球安全之影響〉，《國防雜誌》(30 卷 4 期，2015 年 7 月)，頁 19-46。 20 黃芳祐，〈美國九一一事件後臺灣反恐機制研析〉，《交通大學碩士論文》(2008 年 1 月)，頁 57-77。 21 劉博、康文增，〈從土耳其滙豐銀行爆炸案談反恐應急機制與防範〉，《中國公共安全》(2010 年 4 月第 21 期)，頁 51-54。 8 19.

(19) 成立國土安全部，因此，學習和借鑒以各國的反恐經驗，對於提升我國反恐能力水準、維護國家安全和社會穩定具有十分重要的意義。22另在葛倫特‧休斯(Geraint Hughes)在「軍隊在反恐怖行動中所扮演的角色：自由民主國家的案例與意涵」著作中，明確指出軍隊如何執行反恐行動，依據為何、任務定位及機制運作等，詳細說明武裝力量在反恐行動中能扮演的特定角色(包括人質救援、針對民事部門的協助、封鎖以及情報蒐集)，但同時呈現了運用武裝力量對抗(國內外)恐怖主義所可能引發的戰略、政治、外交以及倫理挑戰。在本書結論說明一旦既有的警方司法架構無法處理恐怖分子的威脅，民主政府可以運用其武裝部隊來因應這些挑戰。不過這樣的作為必須被整合在一整體的反恐戰略架構內。最後，作者也描述了文人決策者在將反恐任務移交給軍方夥伴前，必須妥善加以解決的一系列問題。23 沈娟娟博士在《從歐盟反恐政策檢視共同外交及安全政策之發展與挑戰》文章中，認為 911 事件後歐盟開始省思對恐怖主義的應對態度與方式。如今反恐已成為歐盟共同外交及安全政策要務之一，內部安全領域也建置龐大的反恐機制。然而恐怖主義性質在改變並可能與其它全球安全議題掛勾，以及美國進行全球反恐戰爭的強硬主張，向來強調柔性強權特質的歐盟陷入兩難。後冷戰的安全議題具多面向而複雜，歐盟必須打破柱石框架，使共同外交及安全政策與反恐的大框架整合。此過程適可反映出歐洲安全思維的轉變，而共同外交及安全政策下的反恐安排建置之成果與缺失，也突顯出歐盟建立外交及安全之「共同政策」仍需努力之事實。24張福昌副教授更以《歐盟 3P1R 反恐戰略的功能與局限》詳細說明其政策，歐盟為了因應內部安全問題逐漸「恐怖主義化」的新情勢，特別於 2005 年 11 月 30 日制定一套「反恐戰略」（counter-terrorism strategy），詳細建構「預防」（prevent）、「保護」（protect）、「追捕」（pursue）與「反應」（respond）等四大戰略，以作為打擊恐怖主義的最高指導原則。使歐盟 26 個會員國中反恐資源都. 堯超，〈以色列打擊和防範恐怖主義六十年的經驗啟示〉，《山東社會科學》(2016 年 6 月)，33-35 頁。葛倫特･休斯(Geraint Hughes)編，顏永銘譯，《軍隊在反恐怖行動中所扮演的角色：自由民主國家的案例與意涵》(桃園：國防大學，2011 年 12 月)，頁 1-30。 24 沈娟娟，〈從歐盟反恐政策檢視共同外交及安全政策之發展與挑戰〉，《歐洲國際評論》(10 期 2014 年 7 月)，頁 65-102。 9 22 23.

(20) 能整合及應用，更能有效打擊恐怖份子及預防恐攻的發生。25 在《俄羅斯國家反恐戰略的經驗教訓與我國國家反恐體系的完善》一文中，作者王渤提到俄羅斯成立了以總統為核心的常設反恐機構國家反對恐怖主義委員會，這是俄羅斯反對恐怖主義的最高指揮、決策機關。它由國家總統直接領導，並直接對總統負責。該機構賦予俄羅斯五大強力機構：聯邦安全局(由 KGB 演化而來)、內務部隊(相當於我國的憲兵)、對外情報局、聯邦保衛局、國防部以反恐職能，並隨時指揮、調動他們完成反恐任務。在處理不同級別反恐機構關係上，俄政府規定上一級反恐機構對下一級反恐機構有指揮權，州長在反恐問題上對總統負全責。為了對付隨時發生的各類恐怖事件，在設立常設反恐指揮機構的同時，俄羅斯也建立了處置恐怖事件的戰時指揮系統。26 吳明上博士在《日本「反恐特別措施法」之探討》文章中，講到恐怖主義活動是國際安全保障環境中新的威脅來源，在「九一一事件」發生之後，日本迅速的成立「反恐特別措施法」，對美國的反恐戰爭提供後勤支援，建立了危機管理的合作機制，也替日本的防衛政策注入了新的要素。另外在林泰和副教授「近期日本反恐作為之研析」一文，說明日本 2015 年的伊斯蘭國人質危機，衝擊日本的反恐政策。事實上日本沒有參加對抗「伊斯蘭國」的軍事活動，這次卻捲入地理位置遙遠的恐怖主義威脅，因此提出加速修改憲法第九條與自衛隊法以擴大自衛隊任務；其次支援外國部隊非軍事行動，阻止伊斯蘭國殘暴的行徑；最後日本政府 2015 年 2 月宣布設立「反恐對策指揮部」，加強反恐措施。反恐對策指揮部由日本內閣官房長官負責，成員包括日本國家公安委員及外務、防務等官員。27 陳瑩珍作者在其《臺灣與新加坡反恐機制之比較》論文中，提出新加坡的反恐組織是直接在總理辦公室之下就設有國家安全協調部，並由副總理主持的安全政策檢討會議，換言之，新加坡的制度是採行政指揮的方式，無論是在情報的蒐集、研判，亦或是反恐政策的擬定、執行，皆採由行政統一指揮的，另設有常設性的專責單位，使機關間的協. 張福昌，〈歐盟 3P1R 反恐戰略的功能與局限〉，《全球政治評論》(第 49 期 2015 年)，頁 19-24。王渤，〈俄羅斯國家反恐戰略的經驗教訓與我國國家反恐體系的完善〉，《法學雜誌》(第 25 卷 2004 年 4 月)，頁 90-92。 27 林泰和，〈近期日本反恐作為之研析〉，《戰略安全研析》(第 119 期 2015 年 3 月)，頁 12-19。 10 25 26.

(21) 調更為方便，且業務的承辦上也更為順暢。28 三、各國反恐部隊相關文獻《揭密世界各國特種部隊》一書中，解譯美國特種部隊類型之多，分為軍隊的特種部隊、聯邦特警單位的特種部隊及地方的特種部隊。作戰性能最優秀的特種部隊以「海豹突擊隊」、「三角洲」、「綠扁帽」等，而其中能直接執行國內反恐怖任務單位為聯邦調查局的特種部隊，如人質援救組(HRT)及特殊武裝戰術部隊(SWAT)，而人員完全由三角洲、海豹及綠扁帽成員中，遴選最優秀之人員，是所謂精英中的精英。29另外在《美國特種部隊》此在書中也提出，美國特種部隊主要任務反恐怖主義部份，以發現、排除、解決任何形式的恐怖分子的行動，包括反恐怖行動(採取有效的防衛手段，減少恐怖分子有可能襲擊的薄弱環節)，反恐怖主義(採取行動預防、阻止、抵制恐怖主義)，在國家指揮中心、有關聯合部隊司令或其他政府機構的命令下，打擊、解決恐怖事件。30 在《北約特戰部隊反恐任務芻議》一文中，建立國家層級的反恐單位與能力，通常是直接受到恐怖事件與危機的驅使，歐洲首度發展國家層級的反恐能力，係為因應 1972 年德國慕尼黑夏季奧運會攻擊事件，該事件中由德國警方發動營救行動卻以災難性的失敗收場，因為沒有專業的部隊處置，造成九名以色列運動員在機場喪生。事發後 60 天內，德國成立了「德國聯邦警察第九國境守備隊」 (Grenzschtzgruppe 9 der Bundespolizei,GSG-9)，為德國首支反恐部隊。隨後法國也成立「國家憲兵特勤隊」(Group d’Intervention de la Gendarmerie Nationale,GIGN)。前者為警察的執法組織，而後者為武裝部隊下的一個單位，但兩者都能直接執行反恐怖任務。31法國憲兵雖隸屬國防部之下，具有軍人身分，然其執行與軍事相關的任務卻不到其任務加總的 20%，大部分的任務還是以維持社會治安為主，並能有效地取代警察的任務。法國為在眾多分別隸屬於多個單位的反恐部隊中，確立管轄與隸屬，減少官僚程序的浪費，早在 1984 年成立了反恐協. 陳瑩珍，〈臺灣與新加坡反恐機制之比較〉，(國防大學碩士論文，2009 年)，頁 109-114。鐵血圖文編著，《揭密世界各國特種部隊》，北京：人民郵電出版(2011 年)，頁 68-110。 30 雷･邦德斯(Ray Bonds)，杜紅譯，《美國特種部隊》，臺北：代表作出版(2005 年)，頁 100-120。 31 Matthew E. Miller，《北約特戰部隊反恐任務芻議》，〈國防譯粹〉 (第四十四卷 2017 年 2 月)，頁 1823。 11 28 29.

(22) 調中心（UCLAT），統一管制包括 RAID、GIPN、GIGN，乃至於內政部直屬，專門對抗人質挾持、綁架與大型搶案的特勤部隊─「反幫派旅」（BRI）等國家憲兵、國家警察與內政部各特勤單位。在 2015 年 1 月「查理週刊」恐攻事件，到持續進行中的追緝任務中，都能看到 UCLAT 發揮其成效。32 在義大利憲兵特種行動組(GIS)有一百名接受過十個月以上高強度訓練的特勤隊員，專門進行反劫機、反劫持及反恐怖的特種部隊，平日除了在國內執行一般警察之社會治安維護、犯罪調察與預防，還應聯合國要求派遣部隊至國外執行和平維持任務。332016 年義大利《晚郵報》7 月 27 日消息，伊斯蘭國官方雜誌《達比克》（Dabiq）曾多次鼓勵「戰士們」攻打羅馬，義大利內政部公共政策措施管理部門已經下達命令，派遣國家特種部隊來加強義大利國家領土內的安全保護，在羅馬北部發生緊急事件，GIS 憲兵特別行動組，中文名為「義大利空軍特別行動勤務組」負責全面應對危機，並由中央直接指揮行動。34 在胡文祥先生主編《反恐技術方略》乙書中，提到在 20 世紀 60 年代，恐怖主義也開始威脅到前蘇聯，特別成立一支專門的特種分隊，「阿爾法」反恐怖特種部隊，其主要任務是打擊恐怖主義。由俄羅斯聯邦安全局內建立統一的反恐怖中心，負責協調各反恐怖特種部隊和機構的工作，阿爾法是主要的打擊部隊，一旦發生緊急情況，從收到作戰命令到裝備齊全，直至登機出發，最多只需 2 個小時便可以出發，而每一位成員都能夠獨立完成重要任務。35我國國防部所屬「憲兵特勤隊」也是因 1972 年慕尼黑奧運慘劇發生後，有鑒於反劫機、反劫持能力應變之不足，在 1978 年成立，因具司法警察身份，專司內政事務為主，負責反劫機、反恐怖、反挾持及反暴動等，並協助保衛高級官員及外交使節，維護國際機場與重大突發工安事件。36在解嚴後，陳良瀚將軍說明國軍雖負有. 聯合新聞網，2015，〈緊急命令後，法國軍警的動員跟部署〉， https://global.udn.com/global_vision/story/8663/1320083，查閱時間：2017 年 4 月 21 日。 33 憲兵學校。《各國憲兵制度簡介》，臺北：憲兵學校(2006 年)，頁 73-100。 34 環球新聞網，2016，〈羅馬已做好最壞打算，國家特種部隊全員就位！〉， https://kknews.cc/world/jryrb6.html，查閱時間：2017 年 4 月 10 日。 35 胡文祥主編，《反恐技術方略》，北京：化學工業出版社(2013 年)，頁 54-74。 36 郭天勇，〈美國 911 事件及反恐爭研究論文專輯〉，《由美國 911 事件看特種部隊運用》(臺北：國防部史政編譯局，2002 年 12 月)，頁 133-134。 12 32.

(23) 反恐任務，但是反劫機、反劫持的突擊任務已轉由警政署「維安特勤隊」接手，而國軍負責北中南的三個特勤隊則是準備支援兵力，在警政署維安特勤隊需要兵力支援情況下，國軍的特勤隊會立即投入兵力。37而我國憲兵特勤隊與法國憲兵特勤隊性質較為相像，同屬於國防部，也擁有軍法警察及司法警察的特殊身份，在其他國家執行反恐單位沒有司法警察身份，以另立法令來確立執勤的正當性，下表為各國特種部隊的比較與說明。表 1 各國特種部隊比較表項次. 國家. 單位名稱. 特性簡介. 1. 中華民國. 憲兵特勤隊. 在 1978 年成立，具司法警察身份，專司內政事務為主，負責反劫機、反恐怖、反挾持及反暴動等。. 憲兵特勤隊. 成立於 1973 年，為國防部憲兵司令之機動憲兵專門從事打擊恐怖份子的部隊，最主要任務為反恐怖主義，同時也協助逮捕危險人物等。. 憲兵特種行動組. 成立於 1978 年，專門進行反劫機、反劫持及反恐怖的特種部隊，平日除了在國內執行一般警察之社會治安維護、犯罪調察與預防，還應聯合國要求派遣部隊至國外執行和平維持任務。. 2. 3. 法國. 義大利. 4. 美國. 三角洲部隊. 為美國最精英的特種部隊，成立時間是 1977 年，主要執行反恐怖任務，可於美國境內配合聯邦調查局及境外執行反恐行動。. 5. 德國. 德國聯邦警察第九國境守備隊. 成立於 1973 年，是德國聯邦警察的一部分。該部隊的任務是處理綁架、人質、勒索等等恐怖事件。. 資料來源：作者研究整理至：1.蘋果日報，2015 年，《法國特勤地表最強部隊》， http://www.appledaily.com.tw/appledaily/article/headline/20150111/36321441/。2.每日頭條，2017 年，《大國利器：21 支戰力最強特種部隊》，https://kknews.cc/zh-tw/world/lzxopkg.html。3.網路王朝，2010 年，《德國聯邦警察第九國境守備隊》，http://tc.wangchao.net.cn/baike/detail_1085400.html。4.尖端科技，2010 年，《「海豹六隊」與「三角洲部隊」有何不同》https://www.dtmdatabase.com/News.aspx?id=156，查閱日期：2017 年 9 月 12 日。. 我國在現階段依行政院規定與指導，以內政部警政署為主要執行單位，國防部為「備. 大紀元，2002，〈國軍特勤隊強化執行反恐任務〉，www.epochtimes.com，查閱日期：2017 年 4 月 12 日。 13 37.

(24) 援」屬性，如何在「行政、國安雙軌一體制」的體制下，國防部如何將特種武力部隊，以最快速、最有效及最正確方式，反制恐怖攻擊，在平時又能達到威嚇效果，以對恐怖攻擊的威脅。從總體上看，雖然國外內外的研究著作與文章較多，國內也有少量的研究文獻，在反恐怖主義問題的研究上取得了一些成果；但是在反恐機制存在的問題仍相當多。爲此，作者將根據國內外研究的現狀，特別是有關我國反恐機制及反恐部隊執行任務予以探討，期能建構整體完善的對策供政府部門參考。在世界各國目前都有自己的反恐部隊，我國憲兵特勤隊也是專責的反恐部隊，在文獻回顧中未有單獨詳細介紹及應用該部隊之文章，而該隊為我國最早以反劫機(持)為主因成立的單位，現在確沒有明確能支援的機制及指揮權責，近年來也未有實務經驗，要如何在重大任務中達成目標，是值的研討的議題。雖然我國是低度恐怖主義攻擊國家，但在恐怖主義防制上沒有鬆懈過，在反恐怖行動法草案支持下，不論在警政署、海巡署及國防部都有編制特種部隊，來防止恐怖主義發生時的危機處理，在西方國家不論在政策、機制及法規上都能整合，能在發生危機時能有效應變，因此參考各國反恐政策及機制是必要的，以提昇我國反恐行動能力。. 第三節研究途徑與研究方法. 一、研究途徑所謂研究，是指利用有計畫與有系統的資料收集、分析和解釋的方法，獲得解決問題的過程。本論文授用「歷史研究途徑」(Historical Approach)係指通過時間延續而成的變化過程，從事務本身產生及發展的具體過程中，研究與揭示發展規律的一種方法，其目的在描述歷史事實，以某種特定時空所發生的歷史事實其前因後果，或從咎別歷史事實的因果關係之中重建過往的一種工作，同時也可以此歷史事件及其過程提出另一種解. 14.

(25) 釋方法。38由各國在九一一事件後及「ISIS 伊斯蘭國」成立，所建立的反恐機制及政策的發展與過程，包括行政院國土安全辦公室、國防部、國安局、警政署、海巡署及其他相應的反恐機關與轄屬的反恐部隊，其如何建立我國防部反恐機制及部隊運用，均為本論文探討之範圍。. 二、研究方法 (一)文獻研究法根據一定的研究目的或課題，通過調查文獻來獲得資料，從而全面地、正確地了解掌握所要研究問題的一種方法。文獻研究法被子廣泛用於各種學科研究中。主要在能了解有關我國反恐政策的歷史和現狀，幫助確定研究課題。第二，能得到現實資料的比較資料。第三，有助於了解事物的全貌。文獻資料來源可分為三大類：一是正式的官方文件，如政府機關文件等，二是發表於學術期刊或媒體的文章或論述；三是國防部內部資料等。 (二)比較分析法「比較分析法」係指應用科學方法探尋歷史之記載資料，對照相關資料後，以圖或表方式給予比較及分析，以組成一般原理之方法，在實作上包括各種資料之蒐集、比較、分析及突釋等四個主要步驟，其特點為：有某些限度內，此種研究方法有助於我們瞭解過程、重建過去、解釋現在及預測未來。39本文部份採用比較分析法，來瞭解恐怖主義變化及演進過程，分析在我國恐怖主義的威脅及影響，並找出適當的應變方法，建立完整的應變機制。. 38 39. 易君博，《政治理論與研究方法》(臺北：三民書局，1993 年)，頁 165。朱浤源主編，《撰寫博碩士論文實戰手冊》(臺北：正中，1999 年)，頁 189。 15.

(26) 第四節研究範圍與研究限制一、研究範圍本論文的研究主題在於探討我國國防部「反恐機制」中，如何運用武力部隊，並以憲兵特勤隊為例，在政策、法律及單位本身等，並建立一整成形的運作體制，在九一一事件後我國確實研擬「反恐怖行動法草案」，後續確沒有進一步的作為，只有簡單行政架構及沒有實權的運作組織。為免研究議題失焦，擬將本論文的研究範圍區分為三個部份，第一，從各國反恐作為與策略探討其組織及運作；第二：國防部反恐機制如何有效成為快速反應及運用的體制；第三，以憲兵特勤隊運用為例，從人員、組織、裝備及身份上討論處置能力。另參照國外專責恐怖攻擊的特種部隊，如美國三角洲部隊、綠扁帽、德國第九邊防隊、法國 GIGN 及英國 SAS 等指標性反恐部隊，以提昇本論文參考價值。. 二、研究限制打擊恐怖主義部份是牽涉到國家安全的機密等級，在各國政府組織內部有些資料屬機密不得公開，僅針對公開資料進行研究與探討，僅能從已公開之文件、學者發表之文章及著作、報章、媒體等去搜集探討。宥於反恐在國內非主流議題，相關論文及資料有限，另參考美國、日本、英國及法國等先進國家反恐機制及應處部隊，以完備本論文之參考資料及研究目的之可用性。在恐怖攻擊時，國軍是採備援的狀態，需由中央或地方政府提出申請，並由聯指中心下達支援命令，國軍部隊才有可能出動執行任務，近年在國內發生高鐵、立委服務處放置爆裂物及伊斯蘭國的影響，反恐議題才漸漸被重視，但在國內尚未發生過大型恐怖攻擊，沒有任何案例及參數可以參考，也沒有運用過現有的反恐機制來應變，撰寫時只能模擬發生時的運作方式及相關事件處置方式，為本文限制之一。. 16.

(27) 第五節研究架構與章節安排一、研究架構本研究結構係源自於反恐怖主義崛起，衍生全球各國對反恐機制與策略擬訂，為遏制恐怖組織及勢力，各國國內外均提出相關合作協議及反恐政策，為防止恐怖主義對國家的威脅，必須建立相關機制及應變單位。本篇論文先以各國反恐機制及近年恐怖主義型態為題，探討哪一些國家的反恐機制是值得學習，還有近年國際恐怖主義型態與發展後，以我國反恐機制及國防部所制定的反恐機制，與歐美先進國家比較與參考，是否能對我國發展有所助益，在我國政府在反恐行動架構中面臨實務操作上之因境，導致地方政府與中央機關在反恐成效上難保統一行事。在一、二章說明反恐機制及國際恐怖主義後，在國內行政與國安雙規制度下，如何運有國防部資源及發揮處置能力，並將國軍反恐機制在實務上的問題作討論，再以國軍憲兵特勤隊為例，在能力、組織、裝備、訓練及身份上深入研究，身為國防部最有戰力的特勤隊，幾乎在每次演練都會出現，可見在反恐行動中是非常重要的部隊之一，仍而反恐任務從體制面到執行面是有部份落差的，再加上單位特殊性，我們要如何驗證反恐機制是本論的重點。面對國際反恐情勢的變化，對中華民國的威脅雖然很小，但面對恐怖攻擊，必須擁有有效的方法與確保行動的正當性，所以體制上如何制定，會事先預想各種可能發生的狀況，再來尋求解決方式及單位，所以面對國際情勢變化，也要適時的修改，才能面對各種恐怖攻擊及處置。最後在面論文結束時，提出研究發現與未來展望，在反恐機制及定位突顯出制度改革之必要與後續研究。. 17.

(28) 二、章節安排本研究的研究架構共有六章，茲將各章內容概述如下：本論文第一章為緒論，依序闡明全文的研究動機與目的、反恐及恐怖主義相關文章進行文獻探討、研究途徑與方法、研究範圍與限制及研究架構，在第一章的架構裡，將本論文所蒐集的資料做初步的統整，並在後續章節完整說明。第貳章為「國際恐怖主義的發展」，恐怖主義在全球不斷擴張下，已是不容忽視的議題，要先瞭解現今恐怖主義的發展與定位，將近年發生的國際重大恐怖攻擊事件整理與分析，並找出潛在威脅，以擬定反恐對策及機制。極端恐怖組織已嚴重衝擊了地區和國際秩序，為遏制它們的進一步擴張，需要加強國際合作，而國際社會開始嚴肅正視「國際恐怖主義」對國際安全環境帶來的衝擊與挑戰。第參章以「我國反恐體制的建構與運作」為主題，介紹及說明我國反恐體制成立之背景，其次說明反恐體制之建構，從國家層級行政院，到國軍反恐任務的角色與運作，如何在恐怖攻擊後啟動反應機制，並以反暴力的恐怖為主軸，說明在行政院及國安會運作體制下的反恐機制。美國 911 事件後國際對恐怖主義感到威脅，雖然國際恐怖主義不是台灣安全上之最大威脅，但在美國向國際昭告之政策，已隱含表明若不與美國共同對付恐怖主義就是美國的敵人，在這樣的背景下，建立起我國的反恐體制。第肆章接續前一章，深入本論文主題「憲兵特勤隊執行反恐任務角色與運作」，探討處理反暴力的專責部隊之一「憲兵特勤隊」，在該隊成立的背景下，透過歷年所執行的任務，分析其能力、組織、裝備、訓練及身分與在我國所扮演的角色，及未來該如何加強反恐制變能力與建立快速機動打擊之條件。在第伍章中，將「憲兵特勤隊執行反恐任務之評估」為內容，就憲兵特勤隊在體制層面討論任務性質，能執行反恐任務、特種作戰任務及安全警衛外，並從執行層面，探討運作機制，是否能順利執行任務，在法規上的限制能否解決，最後了解其執行成效與評估。 18.

(29) 第陸章結論總結整體反恐機制與憲兵特勤隊能力，在恐怖攻擊時能發揮其能力，而危機發生第一時間內就能立即到達現場應處，提昇國防部與國家之間反恐處置上之權責，從中找出最適用於我國反恐指揮機制，提昇整體運作效能，俾供未來政策修定參考運用。. 19.

(30) 20.

(31) 第貳章國際恐怖主義的發展國際恐怖主義趁全球化資訊快速流通之便，將極端、宗教與分離恐怖主義的概念散播至世界各地，且攻擊目標已不再侷限於美國，例如英國、法國、西班牙、印尼、菲律賓等國家，均遭受不同的恐怖組織攻擊，顯示反恐工作已不能由個別國家單獨執行，必須透過國際社會共同反制。極端恐怖組織已嚴重衝擊了地區和國際秩序，為遏制它們的進一步擴張，需要加強國際合作。而國際社會開始嚴肅正視「國際恐怖主義」對國際安全環境帶來的衝擊與挑戰。本章節透過文獻分析以研究與探討現行國際上恐怖主義的定義、類型與行為模式等重要內容，並透過分析與瞭解當代恐怖活動事件的發展概況與趨勢。1. 第一節國際恐怖主義的定義與意涵在 911 事件以前，大家認為恐怖主義只是小規模性的區域組織，但在 911 事件後完全改觀，並且引發全球反恐戰爭，直到 2011 年 5 月，蓋達組織（Al-Qaeda）領導人 Osama Bin Laden 在 CIA「斬首行動」中遭美軍特種部隊擊斃，這是國際社會打擊恐怖主義的重大成就。而隨之而來的是「伊斯蘭國」組織，利用網路吸收各國成員，在中東完成訓練後，返回各國發動恐怖攻擊，現在定義國際恐怖主義已不能用單一面向來思考，透過各項分析才能有效解讀。一、恐怖主義之由來恐怖主義之淵源，時可遠溯自十八世紀之法國大革命，恐怖主義一詞即從當時的「恐部政治」演變而來，當時在羅伯斯比爾為首的雅各賓俱樂部主張以恐怖暗殺暴動等手段企圖達到期推翻法國專治王權的目的，因為恐怖主義所要驚嚇的對像是一般百姓，而不是特定的人勢，其目的在打擊政府的威信，而其手段則以犯罪、綁架、搶劫、敲詐、暴動為主。2而現今的國際恐怖主義組織不但互通聲息，有些更受到特定國家的支援，儘管國防部，中華民國 104 年國防報告書，「國防報告書」編纂委員會(台北：國防部，2015 年)，頁 30150。 2 王逸舟主編，〈恐怖主義溯源〉(北京：社會科學文獻出版社，2002 年)，頁 14。 21 1.

(32) 各國有意加強合作，國際恐怖組織活動仍然是有增無減。進入 21 世紀以來，國際社會進入全球性挑戰的時代，恐怖主義威脅成為全球安全形勢中的主要挑戰，並使恐怖影響向國際社會擴散。在此背景下，各國的國家安全環境也發生了較大改變，表現為新舊矛盾疊加、交織、加劇，面臨的恐怖威脅也進一步複雜化，對和平發展的目標帶來嚴峻挑戰。全球反恐怖主義合作最早始於國際聯盟時期，1934 年法國發生刺殺南斯拉夫國王事件，國際聯盟行政法院就為此提出國際恐怖活動問題進行討論。1937 年，國際聯盟制定「防止與懲治恐怖主義的日內瓦公約」，但由於世界各國對恐怖主義的具體看法不同，只有一個國家批准公約，最後該公約未能生效。當時進行反對恐怖主義的國際合作時機還不成熟，在二次大戰結束後，聯合國成立，世界各國在反恐的國際合作上開始取得共識。3 2001 年 9 月 11 日前在美國發生的最致命的恐怖行動，是右翼極端組織 1995 年在俄克拉何馬城對一座聯邦大樓發動的爆炸事件。此後，民族恐怖主義繼續存在(在中東、阿爾斯特、西班牙巴斯克地區、斯里蘭卡、以色列和其他一些地方)，但是在今天佔有如此突出地位的伊斯蘭恐怖主義在當時尚不為人注意，僅偶爾在一些中東國家出現。今天，恐怖主義和「基地」組織以及受宗教狂熱驅使的類似團體幾乎已經成了同義語。因為當代大多數恐怖主義活動是由這些組織的追隨者進行的。為避免將恐怖主義與這些組織劃等號，其理由很簡單，這是因為恐怖主義在激進伊斯蘭主義出現很久以前就已存在，並且，據我們所知，在目前宣傳聖戰主義的人消失很久之後，它仍將繼續存在。恐怖主義不是一種政治學說，儘管有些人曾試圖將其變成一種意識形態；它是最古老的暴力形式之一，並非一切暴力都是恐怖主義。恐怖主義也許在常規戰爭出現以前就有，因為軍隊打仗涉及到一定程度的、原始人所沒有的組織和複雜的後勤支持。從以前的歷史就可以知道，為達成某一些手段及目的，而使用的一種攻擊方式，只是在現代所使用的工具及武器有所不同，造成的傷害也比以往來的大，讓大眾感到恐懼及害怕，加上媒體傳播的. 3. Paul Wilkinson,Terrorism Versus Democracy(New York:Routledge,2011), pp.188-189. 22.

(33) 速度，擴大了恐怖攻擊的效應。二、國際恐怖主義之定義在定義國際恐怖主義沒有非常明確的答案，但有基本的標準來界定恐怖主義的定義，博阿斯教授提出，是否有可能對恐怖主義作出詳盡而客觀的定義，這能使學術研究有公認和商定的基礎，並且有助於國際上對付恐怖主義活動者的行動，而他提出的定義是：「恐怖主義是蓄意使用或威脅使用對平民或平民目標的暴力，以達到政治目的。」這個定義是基於三個重要因素，第一：活動的本質，使用暴力或威脅方式；第二：活動的目的是始終是政治目標，即實現政治目標；第三：恐怖主義的目標是平民，並引起的激烈的媒體反應。擬議的恐怖主義定義也是目前國際立法和國際公約中的一個缺陷，為使發展國際合作打擊恐怖主義的基本手段，盡量能廣泛地達成一致定義。4 2005 年 3 月聯合國前秘書長安南（Annan）在「聯合國改革報告」中提到，恐怖主義定義無法完成，使聯合國在設立反恐戰略上的能力受到制約。迄今世界各國對於恐怖主義並無一致性的定義，聯合國雖制定一系列的反恐公約與議定書，但是對恐怖主義完整的定義卻始終無法完成，對打擊恐怖主義造成影響。針對恐怖主義的定義，歐美國家認為基本上要排除武裝衝突的部分，因為相關規範已有國際人道主義法和其他國際法加以規範，而伊斯蘭國家卻不認同，認為「聯合國憲章」規範各國人民擁有反抗外國占領和統治的權利。因此，為獲得民族解放與自決而進行的反抗外國占領、侵略和殖民的武裝鬥爭不應被視為恐怖主義行為。另伊斯蘭國家認為，一國軍隊違反國際法行為，如在武裝衝突中濫殺無辜平民百姓，也是反恐怖全面公約應予追究的「國家恐怖主義」行為。各國對恐怖主義定義存在不同立場，世界各國訂定恐怖主義定義概以國家利益、國家安全等角度為考量，以維護國家安全、社會安定及譴責恐怖暴力行動為出發點。各國因個別的國家利益及恐怖威脅不同，致使恐怖主義一直無法有明確的定義。5 在「美國法典」第 22 篇第 2656 條：「次國家組織或秘密人員對非戰鬥目標發動的、 Boaz Ganor,2010,“Defining Terrorism - Is One Man’s Terrorist Another Man’s Freedom Fighter?”The International Policy Institute for Counter-Terrorism, https://www.ict.org.il/Article/1123/Defining-Terrorism-IsOne-Mans-Terrorist-Another-Mans-Freedom-Fighter.，Accessed on October 12, 2016。 5 劉俊偉，〈國際恐怖主義與未來發展趨勢〉，《陸軍學術月刊》第 4 號(2003 年)，頁 165-167。 23 4.

(34) 通常旨在影響受眾的有預謀、有政治目的的暴力活動。」，而美國國防部和聯邦調查局都有有各自的定義，但是沒有一個定義能夠完全令人滿意。美國國務院 2000 年 4 月所公布的報告《全球恐怖主義模式-1999 年》對恐怖主義的界定為「恐怖主義一詞意指：次國家集團或秘密代理人攻擊非戰鬥人員的蓄謀的、具有政治動機的暴力行為，這類行為通常是為了影響公眾。」綜合以上所論，恐怖主義具有主要的特點是：使用暴力、針對無辜百姓或特殊目標、製造恐怖氣氛和有明確的政治目的。荷蘭學者施密特（Alex Schmid）在研究了 109 種有關恐怖主義的定義後，對恐怖主義下的定義是：「祕密的個人、集團或國家行為者，出於特殊的、犯罪的或政治的原因，通過反復的暴力行為導致憂慮的方法。同暗殺相對照，他實施暴力的直接目標並不是他的主要目標，暴力的直接犧牲者通常是任意選擇的目標，或是從目標人群挑選出來具有代表性或象徵性的目標，這些目標成了信息的發生器。」6如今恐怖主義已經國際化，並透過網路快速傳遞到世界各地，不論是個人或組織都能造成傷害。英國在 2000 年「反恐怖主義法」裡，明確定義恐怖主義為「指實施或威脅實施對他人的嚴重暴力行為、嚴重損壞他人財產的行為，危及他人的生命之行為，嚴重威脅公眾健康或安全的行為，戰重干擾或破壞電子系統之行為，其目的是為了影響政府、威脅公眾，或提升其政治、宗教或意認形態之信仰。即使行為人的目的不是影響政府、威脅公眾，只要其使用火器、爆炸物實施或威脅實施上述行為者，均屬恐怖主義。7 在俄羅斯國內，以「俄羅斯聯邦反恐怖主義法」對恐怖主義進行了廣義上的界定，把所有恐怖主義可能性都包含在內。其定義為：通過爆炸、綁架、謀殺手段進行團夥犯罪、多次進行犯罪、武裝襲擊者或通過爆炸、綁架、謀殺手段對公民剝奪移動自由者，構成對公民人身、公私財產、國家和社會的威脅和破壞者均犯有恐怖主義罪。對於恐怖主義的定義表明，只要採取了爆炸、綁架、謀殺手段進行團夥犯罪、多次進行犯罪、武裝襲擊，剝奪公民移動自由，不問動機、目的、後果，均視為犯有恐怖主義罪。8. 王高成，恐怖主義對當前國際關係的影響，恐怖主義與國家安全學術研討暨實務座談會論文集(2005 年)，頁 15-20。 7 杜邈，英國反恐立法的新發展，時代法學第 5 期(2009 年)，頁 107-111。 8 王勃，俄羅斯國家反恐戰略的經驗教訓與我國國家反恐體系的完善，法學雜誌第 4 期(2004 年)，頁 9124 6.

(35) 在歐美先進國家均以針對恐怖主義立法及定義，才能在國內外有效打擊恐怖主義，反觀我國雖然已於 2002 年草擬「反恐怖行動法草案」，確未能三讀通過，我國對恐怖主義之定義為「指個人或組織基於政治、宗教、種族、思想或其他特定之信念，意圖使公眾心生畏懼，而從事計畫性組織性之下列行為：殺人、重傷害、放火、投放或引爆爆裂物、擄人、劫持供公眾或私人運輸之車、船、航空器或控制其行駛、干擾、破壞電子、能源或資訊系統、放逸核能或放射線、投放毒物、毒氣、細菌或其他有害人體健康之物質。」其容內參考相關國際反恐怖公約及法令對於恐怖行動內容，制定我國對恐怖主義之定義，以有效打擊恐怖份子。三、國際恐怖主義的影響及威脅對伊拉克和敘利亞兩國政治穩定、經濟發展和社會秩序造成嚴重的破壞。自 2014 年 6 月以來，伊斯蘭國在伊拉克和敘利亞迅速崛起，除進行恐怖襲擊外，伊斯蘭國還積極參與顛覆政府的武裝活動，它的擴張對伊拉克和敘利亞的政權穩定造成嚴重威脅。除此之外，伊斯蘭國等恐怖組織在伊拉克、敘利亞等國肆意殺害平民，致使數百萬人流離失所，破壞國家法制，擾亂了當地正常的社會秩序。9對中東地區乃至國際秩序的破壞。伊斯蘭國等恐怖組織的極端暴力行為產生的「外溢效應」10，加劇了本就持續動盪的西亞北非地區局勢，對該地區乃至世界的和平與安全構成嚴重威脅。美國被迫調整中東地區戰略，將該地區的首要任務轉為遏制伊斯蘭國等恐怖組織的擴張。2014 年 11 月 19 日，聯合國秘書長潘基文在聯合國就打擊暴力極端主義議題舉行的公開會議上表示，儘管國際社會加強了打擊恐怖主義威脅的努力，但捲入敘利亞和伊拉克衝突的外國恐怖戰士的數量卻在大幅增加，國際社會必須要確保安理會決議和聯合國全球反恐戰略等得到全面實施。雖然在應對伊斯蘭國問題上，我國所面對的風險較低，但近年來辦理多起國際型賽事，也可能成為被攻擊的目標，絕不能掉以輕心，必須尋求更多國家合作與經驗分享。從近年來全球暴力恐怖活動的分析可知，暴力恐怖活動的一個主要方式是破壞要害. 92。 9 楊恕，國際恐怖主義新動向新特徵，人民論壇(2015 年)，頁 55-57。 10 蓋浙生，2000，〈教育大辭典〉， http://terms.naer.edu.tw/detail/1303816/(2000 年)，查閱時間： 2016/12/21。 25.

(36) 部門、要害部位或有象徵的標誌性目標，以制造政治影響或使社會或局部地區的政治、經濟生活陷入癱瘓。11在不同的團體與組織，在每次發動恐怖攻擊必有其目的性，並且以人員密集、重要地標及交通工具等，以最小兵力發揮最大效果，造成民眾恐慌。在 2016 年全球恐怖主義指數（Global Terrorism Index）報告內容指出，過去 16 年來全球重要的恐怖主義趨勢和格局已成為複雜而迅速變化的動態，研究發現，1989 年至 2014 年期間所有被恐怖主義襲擊的國家，有百分之九十三發生在資助恐怖主義的國家，同樣地，所有恐怖主義死亡事件中有百分之九十以上發生在已經從事某種形式衝突的國家或國際政治上。這意味著只有百分之零點五的恐怖襲擊發生在沒有遭受衝突或政治恐怖的國家，對恐怖主義活動的驅動因素的統計分析顯示，與恐怖主義有關的兩個不同因素取決於是否為已開發國家或是開發中國家。12而報告內容也指出臺灣為受恐怖主義低度影響的國家，但在全球恐怖主義指數於 2011 年由 0 升高至 2016 年的 0.077，所以在恐怖攻擊的各種狀況還是必須有所因應，下圖為台灣恐怖主義指數近 5 年之變化。. 0.4 0.35 0.3 0.25 0.2. 0.15 0.1 0.05 0. 2012. 2013. 2014. 2015. 2016. 圖 2 全球恐怖主義指數資料來源：作者整理至 Institute for Economics and Peace, Global-Terrorism-Index(2012-2016).. 11 12. 張彥台，〈當前暴力恐怖活動新特徵及反恐對策〉，《產業與科技論談》第 9 期(2014 年)，頁 11-12。 Institute for Economics and Peace, Global-Terrorism-Index-2016 , (November, 2016),p.p. 20. 26.