911 事件後一週年前夕，陳前總統於民國 2002 年 9 月「三芝會議」宣示政府「反 恐」立場與決心之談話後，同時要求對國內恐怖攻擊事件展開整備作為。接續行政院乃 於2003 年 9 月 22 日通過「反恐怖行動法」草案，做為執行「建立完備的反恐法律與組 織」、「掌握反恐預警的情報資料」、「建立嚇阻的反恐實力」，以及「建立國際反恐的合作 關係」等相關工作的依據；直到2004 年 11 月 16 日，總統也核定頒布了「反恐怖行動 政策會報設置要點」，由行政院長擔任小組召集人，納入國家安全局及內政、國防、衛 生、財政等廿一個部會，協調管考有關國土安全事項，並設立「反恐怖行動管控辦公室」
後，1才持續完善我國反恐體制，而國土安全範圍廣大，在危機應變上是本章論述的重點。
一、911 事件發生的國際氛圍
美國911 事件後國際對恐怖主義感到威脅，雖然國際恐怖主義不是台灣安全上之最 大威脅。在美國向國際昭告之政策，已隱含表明若不與美國共同對付恐怖主義就是美國 的敵人。台灣自視為美國在亞洲地區之重要盟友，且台灣在國際地位上，亦需要美國之 長期支持，因此前陳水扁總統除了公開表態支持美國之反恐政策外，亦配合美國要求投 入必要之援助；此外，臺灣雖非聯合國正式會員國，亦已依《1373 號決議案》而從行政
1 我國因應國際反恐趨勢及實務需要，於 2004 年成立「反恐怖行動管控辦公室」任務編組（2004~2007 年）、「國土安全辦公室」任務編組（2007~2012 年）、2012 年依據行政院處務規.程成立「國土安全辦公 室」正式組織編制（2012 年迄今）等三階段，主要執行反恐任務，並於第三階段開始，增加防護關鍵基 礎設施之策進與督導工作。
與法律兩層面提出了臺灣在反恐戰爭上之配合作為。聯合國亦依情勢發展不斷通過相關 決議案，以有效從國際層面協調各國之反恐合作與支援，另美國雖定期宣佈達成之反恐 成效，然恐怖主義組織在面臨美國主導反恐戰爭之嚴打措施下，不論是組織結構、人員 甄補與經費來源等必要行動之資源，亦有與以往不同之變化與調整，而顯示更難在短期 加以剷除；因此美國亦不斷調整戰略，且配合民主與「大眾外交」等作為，而盼有效防 止恐怖主義之擴散。2雖然反恐怖行動法一直無法順利通過，在政府努力下以任務編組方 式，於2004 年成立反恐怖行動管控辦公室。
二、我國可能遭受恐怖威脅分析
恐怖活動通常是指恐怖份子以計劃性引發規模的攻擊，會造成危害社會穩定、危及 平民的生命與財產安全，通常是針對平民的大規模傷害、襲擊公共運輸工具和綁架等形 式，與恐怖活動相關的事件通常稱為「恐怖事件」、「恐怖襲擊」等，是一種較極端的非 對稱作戰方式，對於國內現在環境較少發生恐怖攻擊，在社會及經濟上也沒有條件可以 發展，但一次的恐怖攻擊就可以造成難以想像的後果，必須防範任何可能之攻擊及完成 相關策略來應對。
恐怖活動主要以製造大量傷亡、破壞以及動盪社會為主要目的，以宗教或政治為主 要訴求，不包含以搶奪金錢或有價財物的強盜行為，因此銀行搶案等類似案件，並非屬 於恐怖活動的一種。鑑於恐怖組織隱身於世界各地，若國內、外恐怖份子或中共製造顛 覆活動，從事有計畫性、組織性之破壞與攻擊行動，其程度已危及人民生命財產安全或 嚴重影響國家利益，均屬恐怖攻擊，如劫機衝撞、假劫機真突襲、人員劫持、武裝暴亂、
人為之輸配電、核電、石化、重要民生設施破壞、生化攻擊等恐怖攻擊方式，都可能是 我國所會面對的威脅，下表為國軍針對恐怖攻擊可能之行動所做的分析。
2 汪毓瑋，全球反恐戰爭與台灣，《恐怖主義與國家安全學術研討暨實務座談會論文集》(2005 年)，頁 31-42。
表3-1 國軍研析恐怖攻擊可能行動列表 務編組（2004-2007 年），歷經「國土安全辦公室」任務編組（2007-2012 年）、2012 年 依據行政院處務規程成立「國土安全辦公室」正式組織編制（2012 年迄今）等三階段，
主要執行反恐任務，並於第三階段開始，增加防護關鍵基礎設施之策進與督導工作。綜 合「行政院國土安全政策會報設置要點」的國土安全涵義與目的，以及「國家關鍵基礎 設施安全防護指導綱要」，以全災害防護（包括天然災害、意外事件、人為攻擊、非傳統
攻擊及軍事威脅）推動風險管理之概念，「國土安全辦公室」設立目的及定位為：「預防 及因應全災害所造成之危害，整備及維護國家重要基礎建設及政府持續運作與人民安定 生活。」3
四、國土安全辦公室定位與組織
(一)國土安全辦公室為行政院國土安全政策幕僚單位，主要負責工作有下列事項：4 1.反恐基本方針、政策、業務計畫及工作計畫。
2.反恐相關法規。
3.配合國家安全系統職掌之反恐事項。
4.本院與所屬機關（構）反恐演習及訓練。
5.反恐資訊之蒐整研析及相關預防整備。
6.各部會反恐預警、通報機制及應變計畫之執行。
7.反恐應變機制之啟動及相關應變機制之協調聯繫。
8.反恐國際交流及合作。
9.國土安全政策會報。
10.其他有關反恐業務事項。
(二)國土安全辦公室組織
依據「行政院處務規程」第 18 條，國土安全辦公室下設「安全整備應變科」、「國 土安全合作科」辦事，分述如下：
1.「安全整備應變科」：負責反恐基本方針、政策之研議、反恐法案審查、反恐演
3 行政院，〈立法院第 9 屆第 3 會期第 7 次會議議案關係文書〉，2017 年 3 月 10 日。
4 中華民國行政院，2017，〈國土安全辦公室〉，
https://www.ey.gov.tw/cp.aspx?n=9DD1F33EB9A1A6CB，查閱日期：2017 年 10 月 28 日。
習與訓練之協調及督導考核、各部會國土安全應變計畫之審核與督導以及國土安全政策 會報等業務。
2.「國土安全合作科」：負責國土安全國際合作事務、國家安全系統之反恐合作、
國土安全國際會議及國際反恐資訊的蒐整研析等業務，並負責關鍵基礎設施防護基本方 針、政策、業務計畫與工作計畫之擬訂、關鍵基礎設施防護相關法規之研議、各部會關 鍵基礎設施防護演習與訓練之督導、協調與防護計畫之審核、關鍵基礎設施防護相關議 題之研究、國家安全系統職掌的關鍵基礎設施防護事項之配合。5
圖3-1 國土安全辦公室組織關係圖
資料來源：作者研究整理。
就國土安全辦公室組織位階，看起來在執行面上可以做很多工作，但實際面上還是 個無實權的行政單位，在政策面上要如何指導各行政部會都是問題，就如內政部警政署 的反恐訓練中心，雖為國家第一個反恐訓練中心，而國土安全辦公室沒有任何協助與幫 忙，全由警政署自行處理歷經12 年的「反恐訓練中心」，在 2004 年 2 月行政院召開跨 部會會議提升為「國家級」，核定5 億 5 千萬元自 2004 年至 2007 年執行，在桃園市新
5 中華民國行政院，2017，〈國土安全辦公室〉，
https://www.ey.gov.tw/cp.aspx?n=9DD1F33EB9A1A6CB，查閱日期：2017 年 10 月 28 日。
屋區大坡段面積約27 公頃興建，原規劃興建結合空中、地面快速打擊部隊訓練場等 12 項設施，但因經費不足，又刪減為7 項，而原定位為「國家級」反恐中心，2016 年警政 署向行政院呈報，要回歸為「警用階層」。6國土辦負責業務廣泛，卻沒有實際執行能力 與經費可協助下基層單位。
五、國家安全會議沿革與組織
國家安全會議遵照憲法增修條文規定，於1993 年 3 月將組織法草案函請行政院轉 送立法院審議，並經立法院於同年12 月 30 日三讀通過，總統旋於同日公布之，國家安 全會議至此完成法制化。其後，為增加研究策劃功能，國家安全會議組織法經多次籌劃 修正，於民國92 年 6 月獲立法院三讀通過及總統公布施行。本次修法重點有二：一為 明定「國家安全係指國防、外交、兩岸關係及國家重大變故之相關事項」，二為增列研究 人員之員額編制，以強化諮詢研究功能。
國家安全會議之常設幕僚組織部分，置秘書長1 人，承總統之命，依據國家安全會 議之決議處理會務，並指揮監督所屬職員；副秘書長1 至 3 人，襄助秘書長處理會務；
諮詢委員5 至 7 人，由總統特聘，辦理有關國家安全之諮詢研究工作；秘書處置處長、
副處長各1 人，下轄第一組、第二組、第三組、人事室、主計室及政風室等組室。國家 安全會議所屬之國家安全局，依其組織法之規定，綜理國家安全情報工作及特種勤務之 策劃與執行；並對國防部政治作戰局、軍事情報局、電訊發展室、軍事安全總隊、憲兵 指揮部、行政院海岸巡防署、內政部警政署、內政部移民署、法務部調查局等機關所主 管之有關國家安全情報事項，負統合指導、協調及支援之責。7在 2017 年 5 月 18 日總 統府宣布，由前參謀總長嚴德發出任國家安全會議秘書長，並希望在面臨國際環境快速 變遷下，提升和整合情報作業和反滲透的能量，並積極強化台灣在全球反恐的參與和作 為，8可見國安會議的影響層面之廣，不僅是情報的統合，也讓總統能有效指揮各部會合
6自由時報，2017，〈蓋了 12 年警政署反恐訓練中心今落成〉，
http://news.ltn.com.tw/news/society/breakingnews/2011454，查閱日期 2017 年 10 月 1 日。
7 總統府，2017，〈國家安全會議〉，http://www.president.gov.tw/NSC/index.html，查閱日期：2017 年 10 月26 日。
8 中央通訊社，2017，〈嚴德發任國安會秘書長〉， http://www.cna.com.tw/news/aipl/201705180320-1.aspx，查日期 2017 年，10 月 26 日。
作及運行，如圖3-2。
圖3-2 國家安全會議及國家安全局情報體系組織圖
資料來源：作者整理至國家安全會議組織法、國家安全局組織法、國家安全局官網。
資料來源：作者整理至國家安全會議組織法、國家安全局組織法、國家安全局官網。