我國反恐工作的組織體系依行政院之「反恐怖行動法」草案規劃，採取國安、行政 二系統相互合作之雙軌制設計，並在反恐組織機制的建立及運作上，區分第一階段「平 時」（危機預防）、第二階段「變時」（危機處理）與第三階段「清理復原」等三階段，並 在第一、二階段間建立兩者間的「轉換機制」。在「平時」階段，是以既有的行政架構為 運作基礎，強化國安體系與行政院情資通報聯繫機制；而「轉換機制」則是協助既有行 政架構順利轉換成危機應變功能取向的危機處理組織，再輔以動員分級制度。11
其中，「行政院國土安全辦公室」依據我國「反恐怖行動組織架構及運作機制」設置 暴力、生物、毒化物、放射性物質、重大交通設施、重大經建設施、資通安全、天然災 害及其他類型等8 個反恐怖攻擊應變組，並分別由業管之內政部、行政院衛生署、行政 院環境保護署、行政院原子能委員會、交通部、經濟部及行政院科技顧問組主政，結合 縣市政府，共同執行反恐怖行動「危機預防」、「危機處理」與「清理復原」等任務。除 主要任務是反恐及重大維安事件之修正外，另增加「海事反恐怖攻擊應變組」，變成9 個 反恐怖攻擊應變組，12如此可面對各種恐怖攻擊及災害處理。
一、我國反恐怖行動組織架構：
我國反恐怖行動組織架構及運作機制分由「行政系統」及「國安系統」所組成；即 為相互合作之「行政、國安雙軌一體制」。其分工是由國安會負責情報整合及情勢研判，
另由隸屬行政院體系的「國土安全辦公室」，並提出「反恐政策」，依反恐怖行動法草案 第3 條第 3 項之規定，恐怖行動發生或有發生之虞，而造成災害或可能造成災害時，各 級政府應依災害防救相關規定啟動災害防救機制，並受行政院國土安全政策會報指揮。
在我國反恐怖行動組織架構及編組執掌，區分平時及變時兩種應變狀態，在「平時」
階段，是以既有的行政架構為運作基礎，強化國安體系與行政院情資通報聯繫機制；而
11 文上賢著，〈核子、放射性恐怖攻擊及因應作為之探討〉《陸軍學術雙月刊》（龍潭：陸軍司令部印，
民98 年 10 月），頁 72。
12 黃正芳，〈建構我國國土安全五大應變體系國土安全網之探討〉《國防雜誌》（國防大學編印，第 27 卷 第2 期，民 101 年 2 月），頁 16。
「轉換機制」則是協助既有行政架構順利轉換成危機應變功能取向的危機處理組織，再 輔以動員分級制度。其主要是為了多種恐怖攻擊同時發生，能即時反應與處理，然而在 狀況發生後，政府的應變處置、人員動員及恢復階段的速度與效率是值得思考。
圖3-4 反恐怖行動組織架構及編組執掌(平時)
資料來源：張志宇，我國國土安全政策，行政院國土安全辦公室簡報(2009 年)，頁 12~14。
圖3-5 反恐怖行動組織架構及編組執掌(變時)
資料來源：張志宇，我國國土安全政策，行政院國土安全辦公室簡報(2009 年)，頁 12~14。
二、反恐行政體系
在 2001 年 911 恐怖攻擊事件後，當時的民進黨政府在「其他國家有的，台灣也要 有」的思維下，在2004 年成立「恐怖行動管控辦公室」，簡稱「反恐辦公室」。「反恐辦 公室」在2007 年改稱「國土安全辦公室」，並於 2012 年成為正式編組，納編國安、國 防、警政單位人員。「國土安全辦公室」並不直接執行情報蒐集或反恐任務，而是綜合國 內各情治機關蒐集的情資，進行研析和橫向溝通協商，如果發現可能有恐怖攻擊的危機，
就會向行政院建議發出綠、黃、紅等不同等級的警報，由相關單位採取因應行動。國土 安全辦公室主導，由國安局進行情報研判，國土辦負責協調所有應變機制的運作。
國土辦並已設有9 個應變組，依據「行政院國土安全應變機制行動綱要」執行。13 至於反恐應變組的啟動，先期是由各主管部會或國土安全辦公室成立反恐緊急應變小組，
情勢升高時，開設二級反恐應變中心，是由主管部會首長依發生的型態，如輻射、化學 等不同攻擊，而有不同指揮官。若情勢嚴重，則提升為一級應變中心開設，則是行政院 副院長擔任指揮官。以巴黎恐攻為例，若開設二級反恐應變中心，將由內政部長擔任指 揮官；內政部次長擔任副指揮官，副指揮官是國土安全政務委員。
我國反恐機制在沒有專用的法案下，缺乏良好的運作機制，對影響國家安全之恐怖 事件之預防與應變等，尚無整體之國家戰略與防制策略，缺乏反恐之整體戰略與防制策 略，另在恐怖攻擊後的緊急應變管理與災後事故處理間之協調與分工機制也不明確。14 中央單位「行政院國土安全辦公室」應負起責任，完成各部會縱向及橫向通聯機制，完 善整體規劃。
在九一一恐怖攻擊事件之後，各國紛紛檢討與加強有關反恐怖主義的危機處理機制 與作為，各國除以既有國家安全體制為基礎之外，更對危機處理機制的組織與功能，迅 速予以提升、強化。我國歷年重大危機的處理，並未形成常設性的管理機制，然而在面 對傳統與非傳統本質的新型態安全威脅的情況下，國安會的角色就相對重要，建立危機
13 張志宇，《我國國土安全政策》，〈行政院國土安全辦公室簡報〉(2009 年)，頁 1-44。
14 王智盛等，《國土安全與移移民政策：人權與安全的多元議題探析》(獨立作家：2016 年 9 月)，頁 39-40。
預防的標準作業程序，建構國安會專業幕僚機構，加強相關單位在情報方面的整合與監 督，強化行政部門危機應變的能力，以及強化對非傳統安全威脅的預防。15
三、各國反恐機制與政策
我國可以參考各國的反恐機制，來建立良好的政策與機制，在平時完成整備與處置 機制，才不會恐怖攻擊發生時造成混亂與無法控制。以美國、日本、歐盟及俄羅斯等國 的反恐機制，做為我國反恐體制與運行的參考。
(一)美國：自 911 事件後，美國總統布希於 2002 年 6 月正式宣布成立國土安全部
（Department of Homeland Security, DHS），收編移民局、聯邦經濟情報局、海關、交通 安全局、邊防和海防等，致力於發展共同的災害管理、應變準則及計畫架構。2004 年的 國家應變計畫（National Response Plan）是最初被討論出的雛型，是國土安全部成立一 年後所發佈取代先前的聯邦計畫，該計畫突破了整合政府各部門災害應變架構的瓶頸，
藉由新法律及總統的授權，聯邦單位在災害協調整合更加緊密。美國國家的應變體系也 隨著這些事故不斷的發展及改善，以應付不同的威脅，進而演化出國家應變架構國家應 變架構（National Response Framework，簡稱 NRF），NRF 建構在國家災害管理系統（NIMS）
上，提供災害管理一致性的模板，雖然先前的國家應變計畫被稱為是「計畫（Plan）」，
事實上是以架構的方式來指導地方、部族、州政府及聯邦政府的應變整合，這次使用「架 構（F r a m e w o r k ）」這個名詞，讓這個體系的宗旨更加明確。美國國家應變架構於 2008 年 1 月 22 日公佈，於 2008 年 3 月 22 日正式取代 NRP，是美國處理所有災害應變
－從單純的地方災害到大規模的恐怖事件或天然災害的詳細準則，這項文件明確的訂定 美國國內災害全面性、國家性及所有危害的主要應變原則，同時也規範了國家各層級應 變擔任的角色及責任。16
(二)歐盟：2006 年 2 月歐盟將「歐盟反恐戰略」四項支柱之下已經在執行及預計要 執行之反恐措施清楚條列，歐盟理事會並於每半年檢視各會員國反恐戰略實施進程。另
15 蘇進強，〈國家安全與危機管理機制〉，《新世紀智庫論壇第 21 期》(2003 年 3 月)，頁 4-25。
16 陳以鋒，〈911 後各國反恐應變機制〉，《警光雜誌》(2009 年 6 月)，頁 91-103。
為能有系統的檢視歐盟反恐戰略能否準確落實至各會員國間，將細部的「行動準則」
(Action Plan)列於反恐戰略的四大支柱之下，針對各國每一項情況發表報告。透過此一機 制與做法，各成員國除可清楚瞭解當下歐盟反恐政策方向及具體作法、協調彼此行動、
加強會員國間反恐情報資訊流通外，歐盟亦可掌握各會員國的執行反恐事務進度，並將 各會員國間之反恐合作做最有效之統合。成員國政府也提供了「歐盟警察署」額外資源，
成立了一個由各成員國警察人員組成之反恐特遣隊，並設立「歐盟司法機構」(Eurojust)，
以協助成員國法官從事跨國境性質之調查行動，設立在波蘭的「歐盟外部邊境安全署」
(Frontex)亦執行運作，並鼓勵各國邊防部隊進行雙邊或多邊合作。所以歐盟是透過多邊 合作機制，加強反恐機制運作。17
(三)俄羅斯：由於車臣問題的久拖不決以及其他極端主義勢力的發展，各類恐怖主 義活動頻繁，俄羅斯深受其害。在 90 年代中期，俄羅斯加強了反恐怖主義活動的危機 管理機制構建。俄羅斯聯邦反恐危機處理機構由總統統一領導，由俄羅斯聯邦安全會議 為總統決策籌備工作，所以總統在國家政治結構與危機處理中發揮著決定性的作用，是 反恐危機管理體系的最高統帥，更是整個中樞指揮系統危機處理機制的核心。在多次危 機中，執行部隊為阿爾法特種部隊，是主要負責執行及有效執行貫徹中樞指揮系統的決 策，從而化解危機。危機支援和保障系統是一個包括了國家安全、員警、消防、醫療、
衛生、交通、社會保障等部門的龐大體系，俄國反恐機制有效程度總能指揮整體國家系 統，在最短的時間內調度所有的社會資源來解決危機。讓整體運作機制能如此順暢，主 要是反恐行動小組工作細則由跨部門反恐委員會主席批準的條款確定，反恐行動小組條
衛生、交通、社會保障等部門的龐大體系，俄國反恐機制有效程度總能指揮整體國家系 統，在最短的時間內調度所有的社會資源來解決危機。讓整體運作機制能如此順暢，主 要是反恐行動小組工作細則由跨部門反恐委員會主席批準的條款確定，反恐行動小組條