新化鎮都市防災空間系統規劃示範計畫

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(1)新化鎮都市防災空間系統規劃示範計畫. 內政部建築研究所研究報告中華民國 95 年 12 月.

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(3) 095301070000G3207. 新化鎮都市防災空間系統規劃示範計畫. 計畫主持人：何明錦所長協同主持人：李泳龍副教授陳建忠組長研. 究. 員：黃宗誠助理教授張尚文研究員. 研究助理：戴政安研究助理徐德耀研究助理. 內政部建築研究所研究報告中華民國 95 年 12 月. 3.

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(5) 目次. 目次表次 .............................................................................................................. III 圖次 ................................................................................................................V 摘要 .............................................................................................................VII ABSTRACT ................................................................................................ XI 第一章緒論.................................................................................................1 第一節研究緣起與背景 .............................................................1 第二節研究範圍 .........................................................................3 第三節研究內容與重要性 .........................................................7 第五節預期成果 .......................................................................18 第二章文獻回顧.......................................................................................19 第一節都市災害與都市防災定義 ...........................................19 第二節都市防災系統規劃 .......................................................23 第三節. TELES 與相關應用 ......................................................30. 第四節國內外相關文獻回顧 ...................................................32 第三章新化鎮防災空間資源探討...........................................................53 第一節歷史背景與自然環境 ...................................................53 第二節新化鎮人口與未來發展 ...............................................60 第三節都市計畫與非都市計畫土地使用現況分析...............67 第四節道路系統 .......................................................................73 第五節災害應變體系與相關救災組織...................................77 第六節歷年災害特性及危險潛勢分析...................................84 第七節防災避難據點系統 .......................................................95 第四章居民問卷調查...............................................................................99 第一節問卷設計 .......................................................................99 第二節問卷結果分析 .............................................................102 第五章新化鎮防災空間系統規劃.........................................................121 第一節新化鎮地震境況模擬分析 .........................................121 第二節防災生活圈規劃與分析 .............................................135. I.

(6) 新化鎮都市防災空間系統規劃示範計畫. 第三節防救災道路系統規劃與分析.....................................150 第四節都市防災空間系統檢討 .............................................155 第五節示範計畫短期優先實施項目分析.............................163 第六章結論與建議.................................................................................167 第一節結論 .............................................................................167 第二節建議 .............................................................................168 附錄一 .........................................................................................................173 附錄二 .........................................................................................................177 附錄三 .........................................................................................................181 附錄四 .........................................................................................................185 附錄五 .........................................................................................................189 附錄六 .........................................................................................................193 附錄七 .........................................................................................................199 參考書目 .....................................................................................................203. II.

(7) 表次. 表次表 1-4-1 表 1-4-2 表 1-4-3 表 2-2-1 表 2-2-2 表 2-2-3 表 2-3-1 表 2-3-2 表 2-3-3 表 3-2-1 表 3-2-2 表 3-3-1 表 3-3-2 表 3-3-3 表 3-5-1 表 3-5-2 表 3-5-3 表 3-5-4 表 3-5-5 表 3-5-6 表 3-6-1 表 3-6-2 表 3-6-3 表 4-1-1 表 4-2-1 表 4-2-2 表 4-2-3 表 4-2-4 表 4-2-5 表 4-2-6 表 4-2-7 表 4-2-8 表 4-2-9 表 4-2-10. 防災據點調查項目與調查內容 .................................................13 新化都市計畫區各里抽樣問卷發放數量.................................14 居民參與方法之內容 .................................................................15 防災避難圈劃設標準表 .............................................................25 避難據點劃設標準表 .................................................................26 防災據點劃設標準表 .................................................................28 防救災相關研究一覽表 .............................................................41 各都市防災系統規劃示範地區研究成果一覽表.....................43 日間人口估算模式一覽表 .........................................................50 民國 95 年 4 月底新化鎮各里人口數表 ...................................60 新化鎮各里人口密度表 .............................................................62 現行新化都市計畫土地使用面積分配表.................................69 新化都市計畫土地使用現況面積表 .........................................71 新化非都市計畫土地使用現況面積表 .....................................72 新化鎮現有警察機構組織 .........................................................77 各派出所轄區範圍 .....................................................................77 新化鎮現有消防機構組織 .........................................................78 新化鎮現有大型醫療據點 .........................................................79 新化都市計畫範圍緊急醫療據點 .............................................80 新化都市計畫區物資據點 .........................................................82 近年來新化鎮水災災害資料表 .................................................88 近年來新化鎮火災災害資料表 .................................................93 新化鎮加油站據點彙整表 .........................................................94 新化都市計畫區各里抽樣問卷發放數量...............................101 社經背景基礎分析表 ...............................................................102 居民避難意願分析表 ...............................................................104 居民選擇就地避難的原因分析表 ...........................................107 居民選擇離家避難的重要考量原因分析表...........................108 影響居民選擇避難據點的重要考量原因...............................109 影響居民防災知識的重要來源 ...............................................110 居民選擇避難據點型態統計表 ...............................................112 避難據點期待合理服務避難面積統計表...............................114 新化老街歷史建物因震災而傾毀的感受...............................115 政府需要負責推動新化老街歷史建物的保存工作與否.....116. III.

(8) 新化鎮都市防災空間系統規劃示範計畫. 表 4-2-11 優先考慮居民的生命安全而拆除年久失修之建築物 .........117 表 4-2-12 居民參與自主性組成的防救災團隊意願.............................118 表 4-2-13 居民認為有效提升新化老街防災意識的方法.....................119 表 4-2-14 居民是否同意以道路拓寬方式提升道路的防災機能.........120 表 5-1-1 模擬新化地震危害的相關基本假設條件...............................123 表 5-1-2 近年台灣地震規模 5 以上的地震 ...........................................125 表 5-1-3 「交通部中央氣象局地震震度分級表」...............................127 表 5-1-4 「TELES」依房屋稅籍資料用途細類歸納之一般建築物用途分類表 .....................................................................................................................128 表 5-1-5 新化斷層境況各用途建物損害估計成果...............................129 表 5-1-6 新化斷層境況條件下人員傷亡評估結果...............................133 表 5-2-1 新化都市計畫區圈域劃設表 ...................................................137 表 5-2-2 新化都市計畫區避難圈域容量資料表 ...................................138 表 5-2-3 新高防災生活圈圈域內緊急避難據點容量檢視表...............143 表 5-2-4 大新防災生活圈圈域內緊急避難據點容量檢視表...............144 表 5-2-5 正新防災生活圈圈域內緊急避難據點容量檢視表...............145 表 5-2-6 新化防災生活圈圈域內緊急避難據點容量檢視表...............145. IV.

(9) 圖次. 圖次圖 1-2-1 圖 1-2-2 圖 1-2-3 圖 1-2-4 圖 1-4-1 圖 1-4-2 圖 1-4-3 圖 2-2-1 圖 3-1-1 圖 3-1-2 圖 3-1-3 圖 3-1-4 圖 3-1-5 圖 3-2-1 圖 3-2-2 圖 3-2-3 圖 3-3-1 圖 3-3-2 圖 3-4-2 圖 3-4-3 圖 3-5-1 圖 3-5-2 圖 3-5-3 圖 3-5-4 圖 3-5-5 圗 3-6-1 圖 3-6-2 圖 3-6-3 圖 3-6-4 圖 3-6-5 圖 3-7-1 圖 3-7-2 圖 3-7-3 圖 3-7-4. 新化鎮位置圖 ...............................................................................3 新化都市計畫區位置圖 ...............................................................4 新化都市計畫示意圖 ...................................................................5 虎頭埤特定區計畫示意圖 ...........................................................5 防災據點評估與檢討項目說明圖 .............................................12 防災生活圈居民參與計畫架構圖 .............................................16 研究流程圖 .................................................................................17 都市防災空間系統圖 .................................................................23 新化鎮地形分佈圖 .....................................................................54 新化鎮地質分佈圖 .....................................................................55 新化鎮水系分佈圖 .....................................................................57 新化鎮地質災害敏感地分佈圖 .................................................58 新化鎮洪水平原敏感地分佈圖 .................................................59 新化鎮各里人口數分佈圖 .........................................................61 新化鎮各里人口密度分佈圖 .....................................................63 新化鎮未來發展構想示意圖 .....................................................66 新化都市計畫示意圖 .................................................................67 虎頭埤特定區計畫示意圖 .........................................................68 新化老街街區現況圖 .................................................................75 新化歷史街區周圍道路示意圖 .................................................76 新化鎮派出所轄區範圍 .............................................................78 新化鎮消防機構圖 .....................................................................79 新化鎮現有大型醫療據點分佈圖 .............................................81 新化鎮緊急醫療據點分佈圖 .....................................................82 新化都市計畫區物資據點分佈圖 .............................................83 新化鎮 600 公釐淹水潛勢圖 .....................................................89 新化鎮 450 公釐淹水潛勢圖 .....................................................90 新化鎮 300 公釐淹水潛勢圖 .....................................................91 新化鎮 150 公釐淹水潛勢圖 .....................................................92 新化鎮危險據點分佈圖 .............................................................94 新化都市計畫區第一次通盤檢討公園綠地分佈圖.................96 新化都市計畫區第二次通盤檢討公園綠地現況分佈圖.........96 新化鎮國小學區範圍圖 .............................................................97 新化鎮學校據點及其服務範圍圖 .............................................98. V.

(10) 新化鎮都市防災空間系統規劃示範計畫. 圖 4-1-1 新化都市計畫區航照圖 ...........................................................100 圖 4-2-1 避難意願較低居民與避難相對弱勢群套疊分佈圖...............105 圖 4-2-2 居民接受避難場所的距離統計圖 ...........................................110 圖 4-2-3 避難場所 300 公尺及 500 公尺圈域範圍圖...........................111 圖 4-2-4 優先選擇公園與綠地為避難據點的樣本分佈圖...................113 圖 5-1-1 台灣淺層地震震源分區網格圖 ...............................................124 圖 5-1-2 模擬新化地震事件 PGA 空間分佈圖 .....................................126 圖 5-1-3 新化斷層境況條件下一般建物結構至少嚴重損害棟數分佈圖 .....................................................................................................................130 圖 5-1-4 新化斷層境況條件下住宅建物結構至少嚴重損害機率分佈圖 .....................................................................................................................131 圖 5-1-5 新化斷層境況條件下商業建物結構至少嚴重損害機率分佈圖 131 圖 5-1-6 新化斷層境況條件下日間時段人員傷亡分佈圖...................133 圖 5-1-7 新化斷層境況條件下夜間時段人員傷亡分佈圖...................134 圖 5-1-8 新化斷層境況條件下假日或通勤時段人員傷亡分佈圖.......134 圖 5-2-1 新化斷層區位示意圖 ...............................................................135 圖 5-2-2 新化都市計畫區國小 600 公尺服務範圍圖...........................136 圖 5-2-3 新化都市計畫區避難圈域圖 ...................................................137 圖 5-2-4 新化鎮防救災體系雛形概念圖 ...............................................139 圖 5-2-5 新化都市計畫區防災生活圈劃設圖 .......................................142 圖 5-2-6 新化老街範圍現況圖 ...............................................................149 圖 5-3-1 新化都市計畫區緊急通道系統圖 ...........................................151 圖 5-3-2 新化都市計畫區救援、輸送通道系統圖...............................152 圖 5-3-3 新化都市計畫區各層級防救災道路系統圖...........................154. VI.

(11) 摘要. 摘. 要. 關鍵詞：新化鎮、防災空間系統規劃、防災生活圈、新化老街歷史街區、社區防災一、研究緣起新化地區於 1946 年曾發生地震規模 6.1 的新化地震，當時造成 556 人傷亡與 4 千多棟房屋倒塌或毀損。為避免新化鎮再次遭遇地震災害及造成生命財產的損失，原都市計畫應納入防災理念，以強化新化鎮面對各種災害時的防範與救援能力，有效提升都市耐災能力（disaster-resilient ability）。二、研究方法及過程首先進行實地調查，建立新化鎮現有可供作為「避難」、「物資」、「醫療」、「警察」及「消防」據點的基本空間資料，透過地理資訊系統（GIS）分析諸據點之區位屬性；其次針對新化鎮居民藉由抽樣方式進行問卷調查，探討假設新化鎮遭遇地震災害侵襲時，1影響居民避難行為的原因、2影響居民選擇避難據點場所的原因、3新化老街防災機制評估及 4居民避難意願，最後綜合檢討現行防災空間系統供需架構，研擬新化鎮都市防災空間系統。三、重要發現（一）民國七十九年，「變更新化都市計畫（第一期公共設施保留地專案通盤計畫）書」中，將原有 10.25 公頃的公園預定地與 0.11 公頃的綠地預定地依附帶條件變更為住宅區。結果造成新化都市計畫範圍內平均每人使用的公園綠地面積僅 1.07 平方公尺，對於災害發生時的避難需求造成影響，必須妥善規劃防災避難據點加以因應。（二）按新化都市計畫區現況僅能規劃兩條主要幹道系統（道路寬度 20. VII.

(12) 新化鎮都市防災空間系統規劃示範計畫. 公尺以上道路，忠孝路與中興路）供災害時緊急通道使用，惟區內缺乏南北向緊急通道。（三）經由現地調查結果發現，新化鎮僅擁有一處消防分隊，且新化都市計畫區內亦無其他消防單位，應就各防災生活區劃設圈域增設緊急消防設備，同時也需與鄰近永康市進行跨區域聯防。（四）居民問卷結果分析，有 59.2%的居民關心「新化老街歷史建物因震災而傾毀」，31.5％的居民願意參與「新化老街歷史建築保存與防災」的防救災團隊。以文化資產保存的觀點而言，新化老街對於新化當地居民應具保存意義，未來宜積極籌設防救災團隊，俾強化新化老街地區的防災能力。四、主要建議意見為確保新化都市計畫區防災系統能完整建構，達到都市安全之目的，茲提出以下幾點建議：（一）立即可行之建議 1.劃設防災生活圈並宣導防災教育與資訊（主辦機關：新化鎮公所，協辦機關：台南縣政府）以現有學區範圍同時參考地理空間特徵，劃分 4 處防災生活圈，包括：新高防災生活圈、大新防災生活圈、正新防災生活圈及新化防災生活圈。並于透過平時防災教育與資訊分享，建立居民的防災意識，俾落實防災生活化之目的。 2.示範計畫的落實與推動（主辦機關：台南縣政府，協辦機關：新化鎮公所）本示範計畫所累積之重要成果及經驗，優先建議台南縣政府與新化鎮公所，透過都市計畫通盤檢討予以落實，同時對於計畫區內具災害危險影響之地區，例如新化老街地區則宜優先 VIII.

(13) 摘要. 納入檢討對象。 3.消防分隊的聯防計畫（主辦單位：台南縣政府，協辦機關：新化鎮公所）消防據點之空間規劃，可配合防災避難圈的單元劃設，以每一分區之避難據點增設緊急消防設備，短期內應與鄰近鄉市鎮（永康市）之消防分隊，研擬跨區支援計畫，發揮災後救援的功能。（二）長期性建議 1.在防災生活圈的觀念下，優先劃設小型防災公園作為避難場所（主辦機關：台南縣政府，協辦機關：新化鎮公所）小型防災公園則須有防火樹林、夜間照明設備、耐震性儲水槽、備有自用發電機及無線電通訊系統之地區集會場所兼通訊防災中心。由於新化都市計畫區缺乏公園綠地面積，建議可選定人口較密集之防災生活圈，擬定細部計畫，優先開闢防災公園，提供災害發生時災民避難和安置使用。 2.以「防災社區」的方式，提升新化老街歷史街區居民的防災意識與自救能力（主辦機關：新化鎮公所，協辦機關：內政部建築研究所）建議新化老街歷史街區以「社區防災」的方式，經由居民參與的過程，凝聚社區共識的力量，藉以落實減災的措施及減少社區的易致災因子（脆弱性），降低災害發生時對居民所造成生命財產的損失。. IX.

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(15) 摘要. ABSTRACT Keywords: Shin-hua Township, Disaster prevention system planning, Disaster prevention living district, Shin-hua old street historic Area, Community disaster prevention 1. Introduction 1946 Shin-hua district occured Richter magnitude scale 6.1 and caused 556 fatal, more than 4,000 buildings collapsed. For the sake of a safety city disaster prevention mechanism should be integrated into urban planning and enhance the disaster-resilient ability. 2. Research method and procedure Firstly field survey was implemented to set up the available resources of 6 disaster prevention functions: shelters, logistics, medical, police, and fire extinguished in GIS data base. Then residents’ questionnaire survey were applied for the purpose of behaviors analysis in case of emergency: (1) factors affecting residents evacuation, (2) Factors affecting shelters choices, (3) Old street historic area disaster prevention mechanism evaluation, and (4) Willing to evacuate to emergent shelter or not. Finally comprehensive review results will suggested for a better structure for Shin-hua Township. 3. Main findings (1) In 1980 “Shin-hua urban planning change proposal” decided 10.25 ha “park” use land and 0.11 ha “green field” land as “residential use land” with a conditional criteria. Therefore the existing results of the planning area of park and green field are 1.07 M2 per person. It also shows incapability of the emergent shelters planning. (2) The road system can only support East-West direction trunk road as disaster emergent evacuation system. Obviously the South-North direction routes required further considerations. (3) The fire department locates outside the urban planning region. We have to strengthen the fire extinguished facility inside urban planning area. And the intra fire. XI.

(16) 新化鎮都市防災空間系統規劃示範計畫. engines collaborations with Yung-kan City are suggested. (4) The survey results shows 59.2% residents concern “Old street historic buildings collapsed by the earthquake”, and 31.5% residents are willing to join the team of volunteers’ work for “Historic area conservation and disaster prevention”. Old street historic area is apparent to mean culture and consensus of residents. The disaster prevention volunteers’ team can be set up for enhancing the ability of historic area. 4. Suggestions This study would like to propose the action plan as the follows: (Architecture Research Institute, MOI will abbreviated as ARI; Tainan County Government as TCG, and Shin-hua Township Office as STO) (1)Immediate action plan (a) Disaster prevention living district planning and related information education (Responsibility unit: major STO; assistant TCG) Using the primary school service area and geographical characteristics we suggest 4 disaster prevention living district. However the education and information of disaster prevention are suggested to be localized and linked with daily life of residents. (b)Disaster prevention demonstration plan implemented and promoted (Responsibility unit: major TCG; assistant STO) All the demonstration results are strongly recommended to integrate with urban planning and revised within 5 year periodic review. Besides the risk potential areas are concerned in the first priority. (c)Collaborative fire department plan (Responsibility unit: major TCG; assistant STO) For the lack of fire engine resources we suggest to strengthen the ability of disaster prevention living area. And for the efficiency in times of disaster the collaboration with nearby city are encouraged. (2) Long term suggestion. XII.

(17) 摘要. (a) Small range disaster prevention parks are recommended to planned (Responsibility unit: major TCG; assistant STO) With the standard of disaster prevention parks design including fire resistant trees, lights, reservoir of water and electricity generator etc are suggested to be st up in the park area for evacuating residents. This study suggests implementing in first priority in the highest dense disaster prevention living area and putting into action as soon as possible. (b) Using “disaster prevention community” to enhance the residents’ consensus and self rescue ability (Responsibility unit: major STO ; assistant ARI) The old street historic area should be integrated with disaster prevention community way to lead residents making consensus. Therefore disaster easement and vulnerability reduction of community will be realized and life and safety of resents will be secured.. XIII.

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(19) 第一章. 緒論. 第一章緒論第一節研究緣起與背景一、研究背景近 10 年來，臺灣地區都市人口成長急遽，且因地理位置處於環太平洋地震帶上，該地震帶是全球的主要地震活動帶，地震活動的頻率最高而強度亦最大。颱風與豪雨等所導致的天然災害以目前的技術可以做到事先預報並進行必要的疏散及防範工作，但地震發生卻很難於事先預知，雖然震後或地震當時可即刻測得地震規模或震度，但對居民而言，災害也已經同時產生，因此，居民對於地震災害能做的防治策略仍僅限於平時加強建築物結構的安全性及落實緊急防救災教育。同時面對地震發生時的直接災害影響及相關救災工作，若缺乏完善之都市防災體系，於災害發生時，都市居民也會直接遭受損害，並造成生命財產的重大損失，嚴重影響到國家社會的秩序及經濟發展的利益。由於國內都市防災規劃仍屬於萌芽未成熟階段，目前仍須於平常時建立完善的防災體系，並由重大災害發生異常時之諸多經驗逐步累積及成熟健全。衡諸過去幾年臺灣的災害歷史，正突顯現有地區防（救）災系統的不足，缺乏橫向整合的效能，不但浪費國家社會救災資源，也對受損災民影響深遠。1999 年 921 大地震發生後，這場百年來罕見的大地震除造成臺灣前所未有的大災難，也強烈的突顯了臺灣都市計畫防災規劃的不足，更提醒人們必須於「平常時」建立完善的防災體系，以及「異常時」救災機制，以加強人們面對災害時的應變能力。新化地區於 1946 年曾發生地震規模 6.1 的新化地震，當時造成 556 人傷亡與 4 千多棟房屋倒塌或毀損。2006 年 6 月 3 日，新化斷層發生地震規模 4.4 與 4.5 的地震，震央在台南市地震站東方 10.4 公里處，地震深度 24.6 公里，新化鎮最大震度為 3 級。為避免新化鎮再次遭遇地震災害及造成生命財產的損失，應將都市防災理念考量於都市計畫中，使新 1.

(20) 新化鎮都市防災空間系統規劃示範計畫. 化鎮的各種災害的防範與救援，皆可以有效建立防災體系與減災機制，並為各項突發事件所引發的危機建立緊急應變機制，有效提升耐災能力（disaster-resilient ability），因此，特別選擇新化鎮為本年度都市防災空間系統規劃示範計畫。二、研究目的本計畫範圍以新化鎮行政區範圍為主，包括都市計畫區及周圍次要發展地區。並就都市空間結構特性分析，針對不同災害類型之可能影響範圍，檢討能有效對應之防災空間系統。因此，本示範計畫的目的包括下列各項：（一）協助新化鎮進行都市防災規劃，協助制定都市防災綱要計畫，規劃都市防災空間系統架構，作為都市計畫通盤檢討及防災設施規劃建置參考。（二）以新化鎮為計畫目標地區，回顧並檢討各項都市潛在災害，並依據內政部建築研究所「都市計畫防災規劃手冊彙編」提出之便民的六大空間系統，進行有關地區防災路徑、避難據點之路線規劃、地點選定、功能定位及規模評估工作，建置完整的都市防災空間系統規劃。（三）針對新化鎮的都市特色，檢討新化老街防災空間計畫。（四）透過地理資訊系統功能建構新化鎮防災空間系統規劃方案，並有效規劃新化鎮未來防災空間系統。（五）都市防災工作應有效導入居民參與的精神，使都市或社區防災與居民生活相互結合，建構居民參與建設、居民生活使用及居民維護自治的新安全城鄉。（六）將規劃結果及研提之實施方案，提供新化鎮未來都市計畫通盤檢討時的參考。. 2.

(21) 第一章. 緒論. 第二節研究範圍新化鎮位處於台南縣南部地區，東接左鎮鄉，東南毗鄰龍崎鄉，南連關廟鄉，西與永康市接連，西南與歸仁鄉、西北與新市鄉接壤。鎮內大部份為平地，東南約有三分之一為地勢較高之山坡地。人口至民國 94 年 10 月底有 44,914 人，全鎮面積約 62.06 平方公里，人口密度為每平方公里 724 人。. 圖 1-2-1 新化鎮位置圖資料來源：本研究整理. 3.

(22) 新化鎮都市防災空間系統規劃示範計畫. 圖 1-2-2 新化都市計畫區位置圖資料來源：本研究整理新化都市計畫始於民國 60 年 4 月，迄今已歷 30 年；目前都市計畫區包含新化都市計畫（圖 1-2-3）以及虎頭埤特定區計畫（圖 1-2-4）。新化都市計畫人口目標預計至民國 100 年為 25,000 人，目前約有 23,300 人居住在計畫區內；都市計畫區面積 200.65 公頃，其中，住宅區 85.59 公頃，商業區 20.17 公頃，公設用地 62.80 公頃，農業區 23.96 公頃，區內無工業區與保護區之劃定。. 4.

(23) 第一章. 緒論. 圖 1-2-3 新化都市計畫示意圖資料來源：本研究整理. 圖 1-2-4 虎頭埤特定區計畫示意圖資料來源：本研究整理. 5.

(24) 新化鎮都市防災空間系統規劃示範計畫. 新化鎮的都市交通路網以公路運輸為主，其功能分類大致可分為兩個層級: （一）聯外主要道路系統：計畫區目前東西向聯外道路以中山路、忠孝路為主，分別通往永康市與左鎮鄉，道路寬度約 18 至 24 公尺；南北向聯外道路以中正路為主，通往新市鄉與關廟鄉，道路寬度約 15 公尺；另大新路、大智路、民生街及中興路，分別通往鎮內北勢、知母義及虎頭埤等聚落。（二）市區道路系統：計畫區內東西向道路系統以太平街、信義路及和平街為主；南北向以復興路與民權路為主，道路寬度約 10 公尺至 18 公尺。此外，新化鎮具有豐厚之歷史文化資產，原為商業鼎盛人文薈萃之地，中山路與中正路位於新化鎮市區中心，為新化聚落發展之起源，註解了新化發展的歷史軌跡。沿著兩條街聳立著日據時期興建的仿巴洛克式建築，做工精緻甚具特色，是台灣僅存幾條保存完整的老街之一，具有城鎮發展歷史上與建築藝術上的價值，也是新化居民的共同生活記憶，然而在 1995 年 4 月有關單位執行中山路拓寬工程，拆除了兩旁建築，使得中山路的歷史景觀蕩然無存，突顯僅存的中正路老街保存計畫的重要性。. 6.

(25) 第一章. 緒論. 第三節研究內容與重要性一、研究內容本計畫回顧臺南縣新化鎮過去曾發生之災害歷史並進行檢視，同時參考都市特性選定：地震與水災等自然災害做為都市防災空間系統示範計畫工作範疇。本示範計畫目的，在協助新化鎮進行都市防災規劃，協助制定都市防災綱要計畫，規劃都市防災空間系統架構，做為都市計畫通盤檢討及防災設施規劃建置參考，並針對新化鎮的都市特色，研提新化老街防災空間計畫，探討文化資產設施在都市防災定位與功能。本計畫以新化鎮為目標地區，回顧並檢討各項都市潛在災害，並依據內政部建築研究所「都市計畫防災規劃手冊彙編」，都市防災規劃提出便民的六大空間系統，並進行有關地區防災路徑、防災據點、路線規劃、地點選定、功能定位及規模評估工作，並透過地理資訊系統功能建構新化鎮防災空間資料庫並有效規劃新化鎮未來防災空間系統。此外，都市防災工作應有效導入居民參與的精神，使都市或社區防災與居民生活相結合，建構居民參與建設、居民生活使用及居民維護自治的新城鄉，也是本計畫進行另一項重點。二、研究計畫重要性有關「都市防災」之意義是指都市應對「廣域性」重大災害，在災前預防、災害搶救應變及災後復建各階段中，應進行各項「都市計畫防災規劃」、「都市基盤防災建設」及「都市防救災管理工作」。都市防災空間規劃應能滿足：1救援物資的配給；2緊急輸送後勤的確保；3避難所的開設和管理；及4臨時屋的供給準備四項工作，即應滿足1～4 項工作的進行，以減輕災害危害程度（何明錦與蔡綽芳1，民國 89 年）。. 1. 何明錦、蔡綽芳。從九二一震災後探討我國都市防災規劃與改善對策。研考雙月刊第 25 卷第 2 期：頁 87-96，民國 90 年。. 7.

(26) 新化鎮都市防災空間系統規劃示範計畫. 由於目前都市計畫缺乏全區性都市防災規劃，因此各縣（市）及鄉（鎮、市）之「都市防災規劃」必須朝向與行政院災害防救方案之「地區防災計畫」結合，擬定全轄區都市防災綱要計畫，事先指定防救路徑及防救據點；同時公告居民周知，平日進行防災演習，事先建立救災體系與防災空間系統間的秩序關係，以增進救災時效。最終更應做全市性及全面性考量，擬定全區防災綱要計畫，用以整合指導各項都市計畫變更、新訂、擴大、通盤檢討及都市更新等計畫之防災規劃；並可提升市民對地震災害防災及救災的了解，強化市民防災意識。因應大地震災害發生時，市民能適應所預先規劃的逃生避難系統，以降低災害的傷亡和損失。鄉（市、鎮）地區防災避難圈是防災規劃最重要基本單元，以全鄉（市、鎮）為觀點，訂定防災規劃綱要計畫、分析都市災害危險度劃設防災分區、並規劃：1全市性及地區性防救路徑：即緊急通道、救援輸送通道、消防通道及避難通道；以及2防救災據點：即避難所2、避難場所3、防救指揮中心、醫療救護中心、外部支援大型集散地點、轉運站及大型開放空間，妥善規劃相對區位關係、規模及設施功能，並加強瓦斯、水電等維生管線防災功能。此計畫的完成，可有效的提升新化鎮未來防災、救災的能力與效率。. 2 3. 8. 避難所（shelter）：室內場所避難場所（evacuation site）：開放空間.

(27) 第一章. 緒論. 第四節研究方法與流程一、研究方法為落實本計畫的可實施性，本研究以內政部建築研究所「都市計畫防災規劃手冊彙編」之作業程序、內容為範本，並參考其他相關研究之成果，主要應用都市防災空間分析、防災據點檢討與評估及居民參與等方法，具體的研究方法如下：（一）都市防災空間分析為符合本示範計畫整體規劃目的，參照何明錦與李威儀 4 （2000）提出都市防災作業流程，有關防災空間系統劃設過程，包括「防災避難圈之劃設」、「防災據點指定」及「防救災動線規劃」等三部分；同時對於防災據點防災能力進行評估與防救災交通動線評估與檢討，並依內政部建築研究所「都市計畫防災規劃手冊彙編」之作業程序及內容為規劃範本，針對既有研究成果進行評析與歸納整合，蒐集既有數值圖檔建立本研究分析資料庫。本計畫之重點係以：地震與水災等自然災害作為都市防災空間系統示範計畫工作範疇。對於新化鎮整體規劃範圍，參考何明錦等人5（2005），對於都市防災資源進行現況調查，建置地理資訊系統（Geographic Information System； GIS）屬性資料庫，包括以下 5 大類： 1.都市避難據點系統：(1)公園單位：公園、兒童遊樂場、綠地 (2)運動場單位 (3)學校單位：文小、文中、文高 (4)停車場單位. 4. 5. 何明錦、李威儀。都市計畫防災規劃手冊彙編。台北市：內政部建築研究所，民國 89 年。何明錦、張益三、陳建忠。岡山鎮都市防災空間系統規劃示範計畫。台北市：內政部建築研究所，民國 94 年。 9.

(28) 新化鎮都市防災空間系統規劃示範計畫. 2.防災據點相關單位系統：(1)醫療單位 (2)物資單位 (3)電信單位 (4)供水單位 3.災害應變體制及民間單位資料系統：(1)消防單位 (2)警政單位 (3)民力單位 (4)防救災相關單位 (5)資訊單位 (6)軍方單位 4.都市危險據點系統：(1)加油站單位 (2)特殊工業單位 (3)電力單位 5.道路通道系統：(1)緊急通道 (2)救援、輸送通道 (3)消防通道 (4)避難通道接著，利用 GIS 相關功能：1空間分析-可進行各類圖層之套疊，了解點資料間之距離分佈，例如避難據點與危險據點的集中程度、避難道路空間分佈、災民分佈及人口密度之區位關係，並可透過環域分析了解各救災單位之區位關係，並可換算成有效救災半徑；2路網分析-利用最短路徑（Find Best Route）找出居民最遠步行距離，劃設防災避難圈域，及任意兩點間之最短路徑，例如消防車與救護車的急救服務與物資運送最短路線等防救動線規劃。本研究以新化鎮為主要對象，並蒐集新化鎮相關文獻與空間屬性資料，以整體空間系統完整性為評估重點，進行下列項目之研究： 1.對於上位計畫、相關計畫與防災規劃研究等資料，進行彙整與分析。. 10.

(29) 第一章. 緒論. 2.針對範圍內之環境現況、地區發展、開發型態及規模、土地使用現況及強度、公共設施分佈現況、地區道路、人口組成及活動、自然環境及災害、現有都市空間資源及道路交通系統現況等資料，進行檢討與分析。 3.擬定都市防災分區及單元範圍，並結合新化鎮災害潛勢分佈與相關資源條件，檢討並建構都市防災空間系統架構。 4.居民參與新化鎮都市防災空間系統的初步成果檢討。 5.研擬避難據點及路徑，並確立於「避難」、「救援」、「安置」及「復原」等防災空間系統之層級及定位。 6.新化鎮都市防災空間系統之檢討與修正，包含防災空間系統（避難據點、消防據點、醫療據點、物資據點及警察據點）、防災避難圈劃設及防救災動線系統規劃。防救災動線規劃應先考量道路機能的防災能力，對於「避難所」、「避難場所」及沿「避難路徑」所形成之道路動線，必須能有效掌握影響道路阻絕的諸多因素，例如道路寬度、建物結構、建物樓層、路樹、圍牆及燈桿等。（二）防災據點之檢討與評估依據內政部建築研究所「都市計畫防災規劃手冊彙編」，對於防災據點的評估與檢討內容，參見圖 1-4-1。. 11.

(30) 新化鎮都市防災空間系統規劃示範計畫. 評估與檢討. 避難據點數量、規模、服務容量. 防救災動線規劃評估與檢討. 1.實際可用範圍. 1.可及性評估. 2.通達性評估. 2.有效寬度評估. 圖 1-4-1 防災據點評估與檢討項目說明圖資料來源：何明錦與李威儀，都市計畫防災規劃手冊彙編，民國 89 年本研究首先建立道路系統地震防災機能的評估，對於防救災動線規劃以及避難據點之數量、規模及服務容量進行評估與檢討，同時結合現場調查方式，進行防災據點通達性與安全性及有效範圍之實際機能評估，有關調查項目與調查內容參見表 1-4-1。根據調查結果，經歸納分析後，進一步將該項成果與防救災動線相互比對檢討後，可有效掌握新化鎮防救、災動線規劃、避難據點的使用現況及防災機能之完備性，並針對防災機能不足之防救據點，進行妥善適切之整備與規劃。. 12.

(31) 第一章. 緒論. 表 1-4-1 防災據點調查項目與調查內容調查對象. 調查項目據點本體. 據點內部建築. 據點周邊圍牆公園、學校據點本體. 據點出入口據點內完整可供避難面積. 公園、學校據點週邊區域. 調查內容 1.總面積 1.分佈位置 2.建築面積 3.樓層數 4.構造形式 1.位置 2.形式 1.數量 2.位置 3.寬度 1.位置 2.面積. 1.數量地下停車場出入口 2.位置 3.寬度 1.樓層數各棟建築物 2.構造型式 3.使用型態 1.開口樓層各棟建築物開口部 2.開口型態 3.開口面積 1.道路寬度周邊道路 2.路邊停車狀況. 資料來源：何明錦與李威儀，都市計畫防災規劃手冊彙編，民國 89 年（三）居民參與本研究以新化都市計畫區為示範地區，針對選定之家戶單位樣本進行訪談調查，透過問卷調查方式掌握不同屬性之社區居民防災觀念特徵。首先將防災系統之思維重點讓受訪居民瞭解，同時對於計畫制定的步驟，或攸關居民參與之必要性，與當地居民產生共識，俾使居民能有實際參與感受，並從計畫的推動階段開始，以資訊公開的方式充分反映居民意見。 13.

(32) 新化鎮都市防災空間系統規劃示範計畫. 有關問卷調查內容主要分為四個部份：c災害時影響居民避難行為的原因；d影響居民選擇避難據點場所的原因；e新化老街防災機制評估；f居民避難意願。新化都市計畫區目前共有 10 里，人口合計 23,300 人、7,298 戶（民國 94 年 5 月底止）。本研究之問卷樣本決定依式（1-1），以戶數為單位，誤差值 5%，抽樣比率為 0.5 的條件下，考量 95% 的信賴區間，至少必需抽取有效問卷 385 份以上，參見表 1-4-2。. ( E). n = p (1 − p ) × Z. 2. ...........................................................（1-1）. n ：樣本大小. p ：抽樣比率 Z ：95%的信賴區間 E ：最大容忍誤差值. 表 1-4-2 新化都市計畫區各里抽樣問卷發放數量. 單位：份. 村里別. 戶數. 發放數量. 村里別. 戶數. 發放數量. 觀音里. 251. 13. 中央里. 173. 10. 太平里. 1,453. 77. 清水里. 344. 18. 豐榮里. 990. 52. 護國里. 582. 31. 協興里. 1,143. 60. 武安里. 651. 35. 東榮里. 1,546. 82. 竹林里. 165. 9. 總. 計. 7,298. 387. 資料來源：新化鎮公所，民國 94 年 10 月底人口統計有關居民參與方法與內容，參見表 1-4-3。本研究擬以小集會、問卷調查為主要蒐集當地居民意見之方法。計畫透過小集會方式（二次專家學者座談會），瞭解新化鎮居民之意見，並反映於問卷設計內容；然而於問卷調查後，針對所得之居民共識意見，納入各項防災計畫方案研提中，計畫架構參見圖 1-4-2。. 14.

(33) 第一章. 緒論. 表 1-4-3 居民參與方法之內容參與方法. 小集會（口頭報告）. 問卷調查（中間時期報告）. 內容（1）舉行兩次專家學者座談會，第一次專家學者座談會針對 1946 年新化地震災害歷史照片、航照圖、都市計畫圖、部分現況資料及相關文獻進行討論，並搜集具代表性的輿論領袖（opinion leader）之在地建議。（2）第二次專家學者座談會則針對中間時期報告（問卷調查結果）重新檢視防災空間系統的規則有效性。依各里抽樣戶數，派調查員進行問卷調查，並協助居民填答問卷。. 資料來源：本研究整理藉此機制之運作，可以充分反映居民的災害風險意識，同時於推動社區防災生活圈的過程，也能建立風險共識的生活體，而最終目的則在於建立能反映不同災害風險的防災生活圈。. 15.

(34) 新化鎮都市防災空間系統規劃示範計畫. 初步發展一套新的防災改進及管理大綱. 初始報告（Kick-Off）. 社. 口頭（Voice）報告. 區. 中間時期（Interim）報告. 基於會議主題之意見收集研擬地區防災計畫（第一次專家學者座談會）. 居. 進行問卷調查. 民. 於中間時期報告中收集當地會議意見（第二次專家學者座談會）. 防災生活圈劃設建議，未來地區及社區發展. 針對居民問卷調查獲得之意見，重新定義防災社區的構成與潛在災害因應對策. 新化鎮都市防災空間機能的需求. 新化鎮都市防災各階段改進及管理大綱. 確立新化鎮都市防災空間系統. 圖 1-4-2 防災生活圈居民參與計畫架構圖資料來源：本研究整理. 16.

(35) 第一章. 緒論. 二、研究流程 1.防災生活圈新化鎮現況檢討. 評估範圍確認. 2.避難及救難空間體系 3.道路系統設置（含. 1.相關文獻回顧 2.都市防災空間分析 3.規劃目標設定 4.災害類型. 第一次專家、學者、居民座談會. 應用 TELES 進行災. 都市防災綱要. 避難路徑） 4.避難、消防、醫療、物資、警察及. 地區現況調查與分析. 道路等系統. 資料建檔與分析. 新化鎮都市計畫防災空間系統. 運用 GIS 之空間分析、路網分析. 損評估模擬防災據點評估. 居民參與、問卷調查. 新化老街防災機制評估. 建立防災據點規劃第二次專家、學者、居民座談會避難據點檢討修正. 防災生活圈劃設. 防災空間系統建構. 結論與建議. 圖 1-4-3 研究流程圖 17.

(36) 新化鎮都市防災空間系統規劃示範計畫. 第五節預期成果一、預期完成工作事項（一）國內外都市防災相關文獻的彙整與分析。（二）實地勘查防災避難路線、兩旁建物狀況及各避難據點軟硬體條件調查。（三）藉由問卷調查方式，透過居民參與建立社區防災意識與防災規劃機制。（四）改善新化鎮防災空間的接續性，使據點、通道及開放空間構成完整防災空間。（五）針對新化鎮的都市特色與評估新化老街歷史文化資產保存重要性，提出文化資產在都市防災定位與功能。（六）歸納專家、學者對新化鎮都市防災空間規劃之綜合意見，並與其它示範計畫進行經驗交流，同時對「都市計畫防災規劃手冊彙編」提出具體修訂建議。（七）將本研究之規劃成果提供予新化鎮公所及台南縣政府，作為都市計畫通盤檢討參考。二、具體成果（一）檢討與建構新化鎮防災空間系統，完成防災路線、避難、消防、警察、醫療及物資集散等六大防災空間系統計畫圖。（二）完成新化鎮整體都市防災空間系統的成果展示書圖，供地方政府參考。（三）協助新化鎮居民參與規劃新化鎮並劃設防災生活圈。（四）提供新化鎮公所未來應用都市防災空間系統規劃時，所執行之中長期優先順序建議。. 18.

(37) 第二章. 文獻回顧. 第二章文獻回顧第一節都市災害與都市防災定義一、都市災害種類（一）自然災害：都市自然災害主要指自然發生於都市中，且非人為所能產生的災害型態，例如：地震、海嘯、颱風、水災、旱災及土石流等。（二）人為災害：都市人為災害主要指經人為而發生於都市中的災害型態。例如：都市火災、產業公害及交通事故等。（三）複合性災害：都市複合性災害包含了人為因素影響的自然災害及受自然災害影響的人為災害。複合性災害對都市環境的破壞程度最為嚴重，通常因為不同的因素加入，而使原災害內容變質，並加強原有的破壞性，造成都市受害規模的擴大。二、地震災害都市災害種類中以地震發生屬於無法控制及避免之天然災害，更是目前無法預測之災害類型，而都市環境也因為地震災害發生而將可能造成不同時間及程度的破壞。何明錦與李威儀（民國 87 年）6指出，地震對都市環境的破壞可分為直接災害、間接災害及後續災害，簡述如下：（一）直接災害：在地震發生的同時引發的災害，稱為直接災害。例如，地盤隆起、陷落、土壤液化、建築物崩壞、橋樑斷裂、瓦斯管線破裂及建築物火災等。（二）間接災害：由於直接災害的擴大波及，進而造成的災害，稱為間接災害。例如，建築物倒塌與橋樑斷裂以致影響交通，造成避難及救災的困難；或是建築物個別火災，因消防延誤 6. 何明錦、李威儀。從都市防災系統檢討實質空間之防災功能（一）－防救災交通動線及防救據點。台北市：內政部建築研究所，民國 87 年。. 19.

(38) 新化鎮都市防災空間系統規劃示範計畫. 而形成市區大火，諸如此類皆屬於間接災害。（三）後續災害：前述的直接災害或間接災害，經過救援一段時間後仍然無法解除，或由於這些災害而引發更大範圍、長期性、複合性的災害，例如都市機能降低，導致經濟衰退，甚至因衛生條件不佳引發疾病，造成人畜大量傷亡。由防災國家型科技計畫研究（民國 89 年）7回顧中發現，以學理的觀點而言，地震災害發生及災情產生具有下列諸項特性：（一）空間性：災害的發生或是災情的嚴重程度，常因空間條件的不同而有差異。距離震央較近區域所造成災情必然會比相對距離較遠區域災情較為嚴重。（二）時間性：相同條件的災害發生於不同時間，所造成的災情可能大不相同。例如同一規模的地震，發生在上下班的交通尖峰時刻和發生在大多數人都已就寢的深夜，災情必有差異。（三）連鎖性：災害並非個別發生且立即結束，不同地點發生的災害會相互影響，甚至波及、擴大而形成連鎖性的災害。這種特性在現代資訊與交通網路系統愈發達的社會，愈容易突顯出來。例如，地震災害造成高速鐵路或高速公路發生路基崩塌而致交通中斷，所引致之損失除受災地點的交通問題外，更可能進一步影響鐵路或公路系統的整體運輸，以及連帶造成因運輸系統停止所帶來的關聯經濟活動的許多問題。（四）累積性：雖然災害的發生常常突然而來，但其所造成的大多數災情卻是長年累積的因素所形成的。例如地震災害都是臨時來襲，令人措手不及，但若平時能夠注意防範，加強耐震措施，即使突遭侵襲，其受害程度也將會大幅減輕。. 7. 防救國家型科技計畫 http://www.nsc.gov.tw. 20.

(39) 第二章. 文獻回顧. （五）複雜性：災情的形成原因非常複雜，同樣規模的災害可能由於人為因素差異而導致不同程度的損害。例如建築物懸掛許多廣告看板、招牌或是窗型冷氣機，若平日疏於維修保養，即使規模不大的地震發生也可能造成掉落，傷及人員。（六）複合性：由於災情具備了上述五個特性，災情的形成也可能是複合的，即災害經常非單獨出現，通常會是不同災情的綜合體，這在大規模震災中極易出現。例如震災不僅會造成房屋倒塌，也可能會因瓦斯管線斷裂而發生瓦斯漏氣，再加上電線走火而發生嚴重火災，造成更多的財物損失及人員傷亡。三、都市防災定義（一）狹義觀點都市防災之狹義定義，主要為「建築防災」，其應建立在都市計畫區內之有關都市空間、公共設施、公用設備及建築物等，包含對風災、水災、震災、火災、危險物災害等所有災害之預防、災害搶救及重建之工作（蕭江碧與黃定國，民國 84 年）8。（二）廣義觀點從廣義觀點而言，都市防災之層面應擴及至國土保全，依日本建設行政之規劃，主要涵蓋：都市行政、河川行政（河川整備、砂防、山坡地崩塌、海岸等災害防治及復舊）、道路行政（各種層級道路規劃、道路設施及防震災之整備）等三大項。這三大項之防災規劃理應涵蓋於總體防災規劃架構內。都市防災應做一貫性、全面性的思考，使防災能面面俱到、發揮最佳功效，並能與日常生活相結合，資源不重複浪費的有效利用。. 8. 蕭江碧、黃定國。都市與建築防災整體研究架構之規劃。台北市：內政部建築研究所，民國 84 年。. 21.

(40) 新化鎮都市防災空間系統規劃示範計畫. 四、都市災害特徵要瞭解都市災害發生對於都市的損害程度，首先需從都市災害發覺的特徵以及構成要素探討，茲分述說明如下。根據民國 78 年行政院經建會住都處對於都市災害的特徵闡述，陳建忠與彭光輝（民國 91 年）9 歸納為以下三點：（一）都市因人口及設施發展高密度化，單純的災害發生經常造成多樣的損害程度與型態由於多數人口居住於都市，建築物分佈密集，因此一旦發生災害，受損之建築物以及公共設施（如維生管線）容易成為新的災害誘因，促使單一災害發生演變成為大面積、大範圍涉及層面眾多的複合式災害型態。（二）都市地區災害受重視程度應依地區區位而有不同解決之對策都市內發生的天然災害種類繁多，應依地區的災害特性不同有所差異，有些地區重視地震災害（例如位於斷層帶附近或是地震頻繁區），有些則是重視水災（如低窪地區）。而有關都市發展政策，則須針對地區區位特性差異，採取不同的因應對策（例如透過土地使用計畫劃設禁限建地區），藉以減少災害發生所造成的損害。（三）容易形成都市或聚落地區相較於其他地區更容易發生災害長期以來，都市或鄉村聚落經常聚集大量人口，為因應都市居民的生活需求，經常需要藉由河道或道路交通系統來運送所需物資，卻也因此造成河川或部分天然環境遭受破壞，無形中也增加周邊地區災害發生的機率與頻率。. 9. 陳建忠、彭光輝。大里市都市防災空間系統規劃。台北市：內政部建築研究所，民國 91 年。. 22.

(41) 第二章. 文獻回顧. 第二節都市防災系統規劃本研究依據內政部建築研究所都市計畫防災規劃手冊彙編10，將都市防災空間系統分為三大次系統（見圖 2-2-1），分別為防災避難圈劃設、防災據點指定及防救災動線規劃，以下就諸系統間的劃設基礎及方法敘述說明。都市計畫防災空間系統劃設. 防災避難圈劃設. 防災據點指定. 1 避難據點 2 消防據點 3 醫療據點 4 物資據點 5 警察據點. 防救災動線規劃. 1 緊急通道 2 救援、輸送通道 3 消防通道 4 避難通道. 圖 2-2-1 都市防災空間系統圖資料來源：何明錦與李威儀，都市計畫防災規劃手冊彙編，民國 89 年一、防災避難圈劃設防災避難圈的劃設，除了做為居民避難與救災的行政管理依據外，也需反映都市居民的避難需求。同時，各圈域內也可以根據本身的地理區位及空間設施條件，分別訂定適合的避難行動。此外，防災避難圈也是消防、醫療、物資及警察等救災空間系統的基本運作單元。防災避難圈之圈域內避難人數設計，基本以能涵蓋 3 萬~4 萬 5 千 10. 何明錦、李威儀。都市計畫防災規劃手冊彙編。台北市：內政部建築研究所，民國 89 年。. 23.

(42) 新化鎮都市防災空間系統規劃示範計畫. 人為原則，目的在具體掌握可能實現的避難人數；同時居民自發性避難範圍，盡可能以步行 300 公尺範圍以內，亦或所有需要避難之人員在 5~10 分鐘內可以步行至避難場所。防災避難圈之劃設應考量都市的人口分佈、學區、鄰里組織、道路系統及避難空間分佈等相關資料。如表 2-1 所示，李威儀與何明錦（民國 89 年）11將防災避難圈依不同距離之劃設指標，區分為三個層級之防災避難圈域：（一）最短步行距離的「鄰里防災避難圈」，為發生災害初始，所接觸到最鄰近自身居住環境的鄰里區域；因此，劃設單元必須以一般居民所熟悉的據點為中心，例如國小或鄰里單元都能讓居民就最近的鄰里區域移動到安全的避難空間。（二）「地區防災避難圈」與（三）「全市防災避難圈」，負責在重大災害第一時間發生後，配合災害發生時序有關收容、救災等問題處理所需要之場所，都需要預先加以指定。因此，防災避難圈劃設可以醫療、消防、警察據點及國、高中為核心，劃設「地區」與「全市」防災避難圈，以因應災害發生後相關問題處理。. 11. 何明錦、李威儀。都市計畫防災規劃手冊彙編。台北市：內政部建築研究所，民國 89 年。. 24.

(43) 第二章. 文獻回顧. 表 2-2-1 防災避難圈劃設標準表避難圈層級. 全市防災避難圈. 地區防災避難圈. 鄰里防災避難圈. 空間名稱. 劃設指標. 防災必要設施及設備. 高中或大專院校 1. 提供避難居民中長期居住所需之空全市型公園間。醫學中心提供避難居民所需糧食及生活必需 2. 以全市為單位品儲存。消防隊 3.緊急醫療器材、藥品供應。警察局 4.區域間災害資料蒐集、建立與提供。倉庫批發業車站國中 1. 區域內居民間情報聯絡及對外聯絡社區性公園步行距離之設備。地區醫院 1500~1800 公尺 2. 消防相關器材、緊急用車輛器材供消防分隊約三個鄰里單元應。警察分局國小 1. 居民進行災害因應活動所需之空間里鄰單元步行距離 500~700 公尺 2.及器材。診所或區域內居民間情報聯絡及對外聯絡約一個鄰里單元之設備。衛生所派出所. 資料來源：何明錦與李威儀，都市計畫防災規劃手冊彙編，民國 89 年二、防災據點指定都市防災空間系統規劃係以都市實質公共空間為對象，以滿足災害發生時居民防災避難之最低生活機能需求。實務作法則可以依據「都市計畫防災規劃手冊彙編」12，有關都市公共空間可分為避難據點、消防、醫療、物資、警察及防救災動線規劃等六大空間系統為主，分別依空間層級訂定相關防災設施劃設指標，藉此做為各項防災據點之基本組成結構。對於防災據點的指定，應參照先前調查之現況資料，依各避難據點有效避難面積、至各層級道路的可及性、人員疏散可能性及避難圈之最短距離進行考慮。. 12. 何明錦、李威儀，都市計畫防災規劃手冊彙編。台北市：內政部建築研究所，民國 89 年。. 25.

(44) 新化鎮都市防災空間系統規劃示範計畫. （一）避難據點對應不同的避難人員分別可停留時間的長短，也對應災害發生不同時序列中分別扮演的角色。避難據點之劃設由下而上可分為四個層級：1緊急避難場所；2臨時避難場所；3臨時收容場所；及4中、長期收容場所。其中規劃為臨時避難場所以上層級（2~4），必須先針對特定適合場所加以指定，以利災害發生後能引導較有秩序之避難行為，因此必須符合較高的安全要求，詳細項目說明請參見表 2-2-2。表 2-2-2 避難據點劃設標準表類別. 空間名稱. 劃設指標. 基地內開放空間週邊防火安全植栽緊急避難場所. 鄰里公園道路鄰里公園大型空地. 臨時避難場所. 廣場. －. 1. 鄰接避難道路 2. 至少鄰接一條輸送、救援道路 3. 平均每人 2 平方公尺的安全面積 4. 至少兩向出口. 全市型公園體育場所. 臨時收容場所. 兒童樂園. 鄰接救援、輸送以上道路. 廣場學校社教機構. 中、長期收容場所. 醫療用地. 鄰接救援、輸送以上道路. 醫療衛生機構. 資料來源：何明錦與李威儀，都市計畫防災規劃手冊彙編，民國 89 年（二）消防據點消防資源之運用，主要以各消防分隊為指揮場所，配合防災避難圈之劃定，並分派每一消防分隊之服務範圍，以達到最短救災路徑之要求。. 26.

(45) 第二章. 文獻回顧. （三）醫療據點醫療空間據點分為兩大部分：1為發揮醫療設施緊急機動功能，盡可能於災區內設置臨時醫療場所；2為收容傷病避難人員之中、長期收容場所，以因應臨時醫療轉診之傷患。（四）物資支援據點物資支援及運送地點可分為：1發送；及2接收兩大體系。為求避難時生活所需物資能有效運抵災區供災民領用，有關發送據點將以各防災避難圈所劃設之中、長期收容場所為對象。接收據點可分為「全市」與「區域」兩個層級，前者在於接收外援物資以及分派各受災區域所需支援物資；而後者應考慮交通運輸之便利性，於每個避難圈域中選定至少一處交通便利、區位適當且聯外交通方便，車輛進出容易之公園或綠地為據點。（五）警察據點警察據點之設置，主要目的為進行災害情報資訊的收集與災後的秩序維護，便於災害指揮中心下達正確的行動指令。上述消防、醫療、物資支援及警察等防災據點規劃，應依其不同的劃設標準，及對應的指定空間名稱及層級，相關劃設標準請參見表 2-2-3。. 27.

(46) 新化鎮都市防災空間系統規劃示範計畫. 表 2-2-3 防災據點劃設標準表防災系統消防. 層級. 空間名稱. 指揮所. 消防隊. 臨時觀哨所. 學校. 劃設指標鄰接救援、輸送以上道路. 全市型公園臨時醫療場所. 醫療. 體育場所兒童遊樂場. 鄰接救援、輸送以上道路. 廣場中長期收容場醫療衛生機構鄰接救援、輸送以上道路航空站接收場所. 市場港埠. 物資. 學校發送場所. 鄰接救援、輸送以上道路. 體育場所兒童遊樂場全市型公園. 警察. 指揮中心. 市政府警察局. 情報收集站. 派出所. 鄰接救援、輸送以上道路. 資料來源：何明錦與李威儀，都市計畫防災規劃手冊彙編，民國 89 年三、防救災動線規劃防救災道路的劃設，常視各防災生活圈內道路狀況、都市層級以及人口密度等因素差異，而有不同的指定方式。一般可區分為：（一）緊急通道、（二）救援、輸送通道、（三）消防通道、及（四）避難通道等四部份：（一）緊急通道指定路寬 20 公尺以上之主要聯外道路為第一層級之緊急通道。災害發生後，為使搶救工作順利進行，應對緊急通道之人員及車輛實施通行管制，以使實施救災物資運送及支援救災之人、. 28.

(47) 第二章. 文獻回顧. 事及物，能在最短時間內抵達災區或避難據點。（二）救援、輸送通道救援及輸送通道必須維持路寬 15 公尺以上，配合緊急通道架構成完整之交通路網。此層級道路主要提供避難人員通往避難據點路徑，及車輛運送物資至各防災據點之機能。（三）消防通道消防通道必須盡可能連接到每一個街廓，因此基本上以防災避難圈域內 8 公尺以上之道路為指定對象。其中更要保持消防車輛進出暢通與確保消防機具操作基本空間，而且還必須滿足有效消防半徑 280 公尺的要件，以避免街廓內之路網產生消防死角。（四）避難通道以防災避難圈域內 8 公尺以下道路為指定對象，此道路層級的劃設原則，為輔助性的路徑，以連絡其他避難空間、避難據點或前三個層級道路【（一）~（三）】。. 29.

(48) 新化鎮都市防災空間系統規劃示範計畫. 第三節. TELES 與相關應用. TELES 為國家地震工程研究中心開發之地震災損評估系統，其整合不同領事的研究成果與各地區發展現況的人文與自然資料庫，以支援不同的地震損害模擬與估計。TELES 的地震災害損失評估方法，乃以 HAZ-Taiwa 系統的估計方法論為基礎，依台灣自然與災感度環境之特質，針對地表震動強度推估模式、土壤液化機率與震陷量推估模式、災損評估、維生管線評估，提出估計方法與模式，而可應用於地震災害潛勢估計、地區防災計畫與防救災空間計畫的研擬，惟相關的應用仍亟待開發與推廣。（何明錦與詹士樑，2004）13 TELES 為行政院國家科學委員會與經濟部技術處合作之 HAZ-Taiwan 計畫的一環，故 TELES 的應用經驗與 HAZ-Taiwan 可一起討論。實際上，HAZ-Taiwan 與 TELES 的開發與應用，早期之文獻多偏重於系統模組的介紹、資料庫建立方式與地震損失評估方法的說明，此過程與 HAZUS 系統在美國推廣過程相似。陳亮全等人（2003）14提出透過 HAZ-Taiwan 系統，可有效建立地震災害風險圖及風險-效益評估方法，提供規劃者評估土地使用計畫與社區地震風險，以避免不適當的規劃行為。葉錦勳（2004）15提出為減少地震引起的引致的災難和擬定相關分散震災風險的策略，國家地震工程研究中心研發台灣地震損失評估系統（ Taiwan Earthquake Loss Estimation System，TELES）。平時提供擬定防救災計畫的參考、防救災演練的情境設定和地震災害風險評估的參考數據；當強震發生時，也能. 何明錦、詹士樑。都市防災空間系統規劃與 HAZ-Ttaiwan（TELES）系統應用整合計畫之研究：子計畫一-新竹市舊城區區資料庫與參數庫之建置。台北市：內政部建築研究所，民國 93 年。 14 陳亮全、洪鴻智、詹士樑、簡長毅。地震災害風險-效益分析於土地使用規劃之應用：應用 HAZ-Taiwan 系統。都市與計劃，民國 92 年。 15 葉錦勳。震災境況模擬技術之研發與應用。台灣活動斷層與地震災害研討會，民國 93 年。 13. 30.

(49) 第二章. 文獻回顧. 成為提供緊急應變的決策之員工具，使各項救援和醫療資源能被妥適調派到最需要的災區。施邦築與陳素櫻16（2006）提出透過 TELES 系統的境況模擬與應用，可提供規劃區地震災害潛勢、災感度與風險分析資訊，以做為都市防災規劃之決策支援，增進空間資源配置規劃效能。何明錦與洪鴻智（2004）17曾應用 TELES，模擬新竹（含香山）都市計畫區的地震災害潛勢與災害風險分析，以其評估結果為基礎，協助估計該地區防救災需求與防救災空間計畫之研擬。葉錦勳（2004）18則應用 TELES 進行地震損害境況模擬，規劃台北市地震後車輛之救援道路與避難道路系統。. 16. 施邦築、陳素櫻。地震災損推估在都市防災空間系統規劃之應用。梅山地震百週年紀念研討會，民國95年。 17 何明錦、洪鴻智。都市防災空間系統規劃與 HAZ-Ttaiwan（TELES）系統應用整合計畫之研究：子計畫一-新竹市之防災空間系統規劃。台北市：內政部建築研究所研究計畫成果報告，民國 93 年。 18 葉錦勳。台北市震後救援道路與避難道路規劃研究案。台北市政府消防局技術服務委託案報告書，民國 93 年。. 31.

(50) 新化鎮都市防災空間系統規劃示範計畫. 第四節國內外相關文獻回顧一、國外文獻國外諸多防災研究中，Wang et al. （1996）19以模糊集合方式建立地震災害的預測方式，對於地震的不可測性提供簡易數學評估方法。 Song et al. （1996）20應用模糊理論建立地震災害評估方法，並以日本地震災害歷史資料驗證模式的應用可能性，尤其距離受災地點的不同也會呈現對於建物結構的不同程度破壞。Bahrainy （1998）21 認為單純由建築技術的進步與建築結構工程的補強仍不足以解決地震造成人類的生命與財產損失。同時，藉由都市計畫與設計的輔助手段來減輕地震災害所形成的直接衝擊。 Chang and Nojima （2001）22針對阪神大地震後主要聯絡道路與高速公路的交通功能進行評估，並藉由與美國災後影響進行比較分析，以歷史為借鏡，可以增強人類面對地震災害的能力結論。Olshansky（2001） 23. 以美國洛杉磯地區，1971~1994 的震災經驗，建立透過土地使用計畫. 減少地震損失的危險。同時，藉由各項地震災害資訊的提供，使人們更能提高對於利用工程技術減少地震危害的可靠性。 Nelson and French （2002）24由美國 Northbridge 的震害經驗，必須 19. Wang P., Liu X., Sanchez E., Set-valued statistics and its application to earthquake engineering, (Fuzzy Set and Systems 18,1996), p347~p356. 20 Song B., Hao S., Murakami S. and Sadohara, Comprehensive evaluation method on earthquake damage using fuzzy theory, (Journal of Urban Planning and Development,1996), p1~p17. 21 Bahrainy H, Urban Planning and design in a seismic-prone region -the case of Rasht in Northern Iran, (Journal of Urban planning and Development,1998), p148~p181. 22 Chang S. E., Nojima N., Measuring post-disaster transportation system performance: the 1995 Kobe earthquake in comparative perspective, (Transportation Research Part A 35,2001), p475~p494. 23 Olshansky R., Land use planning for seismic safety – the Los Angeles county experience,:1971-1994, (Journal of the American Planning Association,2001), p173~p185. 24 Nelson A. and French S. P., Plan quality and mitigating damage from natural disasters – A case study of the Northbridge earthquake with planning policy considerations, (Journal of the American Planning Association,2002), p194~p207.. 32.

(51) 第二章. 文獻回顧. 於土地使用計畫中加入高規格的地震安全管制因素來降低地震所導致的災害。Cutter （2003）25強調地理資訊與空間決策系統對於災害預防，緊急救援管理的影響，特別於備災、回應、救援及減災等工作的確保。本鄉伸和等人（2006）26，過去幾年，世界各地皆有大規模自然災害的發生，造成許多生命財產的損失。就日本地方及中央政府而言，也正積極研擬大規模地震災害發生時的對策。而就防災相關研究，跨足相當多樣性的研究單位，如公共工程、資訊工程及社會科學，卻較少研究著眼在擁有豐富文化資產的歷史城市之防災研究。為了減輕京都文化資產受到地震災害的危害，同時又顧慮都市地區的防災計畫，故本研究以路網信賴度的觀點，建立三項綜合指標，估算文化資產受災的風險性。除此之外，研提路網的改善措施，並估算改善後對於京都歷史文化資產的減災效果。中村真幸等人（2006）27，因京都市鄰近數條活動斷層，有發生大規模地震災害的可能，且市內存在許多木構造建築與狹窄巷道，不僅會受到地震災害，尚有地震後所引起的火災與逃生、救援困難之虞。此研究不僅針對歷史文化資產做減災，也考慮到文化資產周遭都市地區防救災之可及性。此研究分析文化資產與消防單位之間的最短距離與其道路信賴度，就道路阻絕而無法到達文化資產的道路作改善的建議或建築構造本身的補強，且透過 3D-GIS 呈現京都市街道情況，利用監控系統於第一時間掌握受災時道路阻絕狀況。. 25. Cutter S. L., GI Science, disasters, and emergency management, (Transactions in GIS,2003), p430~p445. 26 本鄉伸和、塚口博司、小川圭一、中村真幸。道路ネットワ－ク特性からみた歴史都市防災に関する研究。台日歷史防災研討會，成功大學公共工程研究中心等， 2006年。 27 中村真幸、塚口博司、小川圭一、本鄉伸和。文化遺產防災における重要道路区間のモニタリンダに関する研究。台日歷史防災研討會，成功大學公共工程研究中心等，2006年。 33.

(52) 新化鎮都市防災空間系統規劃示範計畫. 二、國內文獻在國內諸多研究，張益三（1999）28研提都市防災規劃，對都市鄰里單元，建立防災生活圈，並包括危險度分析、防災避難據點及防救災路線規劃等提出諸多建議。張益三（1999）對於都市計畫中鄰里單元提出建議，並針對新擬定之計畫進行實證分析，研擬都市計畫手冊，落實防災規劃。陳建忠等人（1999）29嘗試提出防災規劃於都市計畫體系中之執行機制，並釐清都市計畫與其他各都市防災體制執掌間之劃分，以作為都市計畫防災作業程序規範之基礎。薩支平（1999）30以都市規劃之角度，檢討實質環境災害發生時的使用方式，作為未來都市規劃中，針對防救災工作的重要參考。丁育群與蔡綽芳（2000）31針對 921 震災對都市空間防災規劃問題，主要以避難場所類型、規模、避難密度、服務範圍及設施狀況，及指揮、醫療救護中心、大型外援據點之區位、建築物狀況、防救能力，與主要緊急道路破壞狀況進行檢討分析。何明錦、李威儀（2000）32建立都市防災規劃作業手冊，針對都市發展的狀況考量防救災圈區域的劃分，及各相關防災空間系統的確保。李佩瑜（2000） 33. 針對地震所引起之災害，將都市防災設施引入鄰里單元的規劃中，並. 且配合都市計畫法的標準，使鄰里單元兼具防災安全功能。葉光毅與吳永隆（1998）34由日本阪神大地震經驗分析結果，發現 28. 張益三。都市防災規劃之研究。臺灣省政府住宅與都市發展處市鄉規劃局委託,民國 88 年。 29 陳建忠、黃定國、黃志弘。都市計畫通盤檢討有關防災規劃作業程序及設計準則之研究。台北市：內政部建築研究所，民國 88 年。 30 薩支平。921 集集震災都市防災調查研究報告－南投縣中寮鄉與集集鎮。台北市：內政部建築研究所，民國 88 年。 31 丁育群與蔡綽芳，九二一震災對都市空間防災規劃問題探討。工程界談九二一大地震研討會論文集，民國 89 年。 32 何明錦與、李威儀。都市計畫防災規劃手冊彙編。台北市：內政部建築研究所，民國 89 年。 33 李佩瑜。由鄰里單元關點探討震災時救災避難圈之規劃。成功大學都市計畫研究所碩士論文，民國 89 年。 34 葉光毅、吳永隆。地區性道路交通計畫的防災論-日本阪神震災的現場教訓。第三. 34.