國立臺中教育大學教育學系博士論文
指導教授：楊思偉 博士
國民小學校長經營學校公共關係之
微觀政治現象研究
研究生：林彥志 撰
中華民國 一百年 七月
I
國民小學校長經營學校公共關係之微觀政治現象研究
摘要
本研究之主要目的有五：一、分析國民小學校長經營學校公共關係之基本內 涵；二、瞭解國民小學校長經營學校公共關係的微觀政治互動；三、探討國民小 學校長經營學校公共關係所導致的微觀政治效應；四、探究國民小學校長經營學 校公共關係所面臨/採取的權力運用策略；五、根據研究發現提出國民小學校長 經營學校公共關係之相關建議。 為達成上述之研究目的，本研究兼採德懷術與訪談研究等兩種研究方法。首 先，透過文獻探討以確立學校公共關係的基本概念、理論基礎、學校微觀政治現 象的基本概念、內涵以及權力運用策略之類型。其次，根據研究目的與文獻探討 結果，發展出本研究之德懷術問卷以及訪談大綱，以進行訪談與調查研究。期能 藉由實證過程了解國民小學現職及退休校長等針對國民小學校長經營學校公共 關係之微觀政治現象內涵的意見與相關看法，藉以印證文獻探討發現或補強不足 處。 最後，綜合文獻探討、德懷術研究結果與訪談分析資料，獲得以下結論： 一、國民小學校長認同學校公共關係經營的重要，並以家長、政治人物與上級教 育行政機關為經營之核心對象。 二、國民小學校長與外在公眾的實然互動主要植基於社會交換理論、溝通理論及 政治理論。 三、教育品質為國民小學校長學校公關經營的基礎，並採取多元方式與外在公眾 互動。 四、國民小學校長經營學校公共關係的微觀政治互動層面包括「衝突分歧點」、「互 動型態」、「互動場域」與「互動行為」等四向度。 五、整體而言，國民小學校長經營學校公共關係為學校及個人帶來的正面微觀政II 治效應大於負面微觀政治效應。 六、外在公眾較常採取酬賞交易、人際結盟與法定權威等策略來影響校務決策。 七、校長較常採取酬賞交易、法定權威、專業形象、溝通妥協、人際結盟、情感 攏絡、理性競爭與迴避退縮等策略以解決各項公關議題上之衝突。 關鍵詞：學校公共關係、微觀政治、權力策略
III
A study on micropolitics phenomenons of the management
of school public relations by elementary school principal
Abstract
This study has five purposes：1. to analyze into contents of the management of
school public relations. 2. to inquire into micropolitics interactions of the management
of school public relations. 3. to discuss micropolitics effects of the management of
school public relations. 4. to inquire into power strategies adopted by the principals
and publics in the management of school public relations. 5. based on the results, to
make recommendations to the principals in managing school public relations in the
future.
In order to achieve the above-stated purposes, the study adopted the methods of
Delphi and interview investigation. First, the researcher inquires into the basic
concepts and theories of school public relations and school micropolitics and the types
of power strategy. Second, the researcher used Delphi and interview outlines to
inquire the various opinions from present and retired elementary school principals for
the topic. Finally, the researcher offered substantial suggestions based on the
conclusions of this study.
From the data of literature analysis, Delphi and interview investigations, the
conclusions are as follow:
1 .The management of school public relations is important and student parents,
political figures and educational administration are the main publics.
2. The actual interactions between the principals and publics are grounded on social
exchange theory, communication theory and political theory.
IV
principals adopt different ways for interactions.
4. The dimensions of micropolitics interactions between the principals and publics
include conflict divergences, interactive styles, interactive fields and interactive
behaviors.
5. For the school and principal, positive micropolitics effects are stronger than
negative micropolitics effects in the management of school public relations.
6. In order to influence school affairs and decisions, the power strategies usually
adopted by the publics include reward exchange, interpersonal alliance and legal
authority.
7. In order to resolve conflicts in the management of school public relations, the
power strategies usually adopted by principals include reward exchange, legal
authority, professional image, communicate to a compromise, interpersonal alliance,
emotion influence, rational competition and escape.
V
目 次
第一章 緒論 第一節 研究動機與目的 --- 1 第二節 待答問題 --- 5 第三節 名詞釋義 --- 6 第四節 研究方法 --- 9 第五節 研究範圍與限制 --- 10 第二章 學校公共關係經營與相關研究 第一節 學校公共關係經營的基本概念--- 13 第二節 學校公共關係經營的理論基礎與實務 --- 32 第三節 國民小學學校公共關係經營之相關研究 --- 56 第三章 校長經營學校公共關係之微觀政治現象與研究 第一節 學校微觀政治現象的基本概念--- 67 第二節 校長經營學校公共關係之微觀政治現象 --- 92 第三節 學校微觀政治及權力運用策略之研究 --- 118 第四章 研究設計與實施 第一節 研究架構 --- 129 第二節 研究對象 --- 131 第三節 研究設計 --- 133 第四節 研究工具 --- 138 第五節 資料的處理與分析 --- 145 第五章 結果分析與討論 第一節 德懷術調查結果之分析--- 149 第二節 訪談結果之分析 --- 195 第三節 綜合討論 --- 242VI 第六章 結論與建議 第一節 結論--- 253 第二節 建議--- 260 參考文獻--- 266 附錄 附錄一 德懷術問卷(第一回合)--- 278 附錄二 德懷術問卷(第二回合)--- 288 附錄三 德懷術問卷(第三回合)--- 300 附錄四 訪談邀請書 --- 303 附錄五 訪談大綱 --- 304
VII
表 次
表 2-1-1 我國人民團體之分類 --- 21 表 2-1-2 公共關係之公眾特徵摘要 --- 27 表 2-1-3 企業組織基本目標公眾關係分析--- 29 表 2-2-1 公共關係四模式及其特點分析--- 37 表 2-2-2 學校針對外部公眾推展公共關係的可行策略 --- 53 表 2-3-1 國民小學學校公共關係相關研究摘要 --- 58 表 2-3-2 國民小學學校公共關係與學校組織效能研究結論一覽 --- 60 表 2-3-3 學校公共關係與行政決定關聯性研究結論一覽--- 61 表 2-3-4 學校公共關係經營方式研究結論一覽 --- 63 表 2-3-5 學校公共關係經營現況及困境研究結論一覽 --- 65 表 3-1-1 意識型態範疇分析 --- 82 表 3-2-1 公眾關係分析比較 --- 97 表 3-2-2 家長與學校事務參與互動型態--- 103 表 3-2-3 學校與外部公眾之主要微觀政治互動場域分布--- 106 表 3-3-1 微觀政治相關研究摘要 --- 120 表 3-3-2 微觀政治互動現象研究結論一覽--- 122 表 3-3-3 微觀政治策略研究結論一覽 --- 124 表 3-3-4 權力運用策略之相關研究摘要--- 126 表 3-3-5 權力運用策略選擇研究結論一覽--- -127 表 3-3-6 權力運用策略與組織氣氛/組織信任研究結論一覽 --- 128 表 4-2-1 參與德懷術之人員名單 --- 132 表 4-2-2 接受半結構式訪談之人員名單--- 133 表 4-3-1 德懷術問卷的實施進度 --- 136 表 4-3-2 訪談進行時間與地點 --- 138VIII 表 4-4-1 國民小學校長經營學校公共關係之微觀政治現象內涵（第一回合） 140 表 4-4-2 國民小學校長經營學校公關之微觀政治現象訪談大綱 --- 143 表 5-1-1 學校公關的微觀政治互動分歧點之統計結果 --- 150 表 5-1-2 學校公關的微觀政治互動分歧點之專家意見 --- 151 表 5-1-3 學校公關的微觀政治互動型態之統計結果 --- 152 表 5-1-4 學校公關的微觀政治互動型態之專家意見--- 152 表 5-1-5 學校公關的微觀政治互動場域之統計結果 --- 153 表 5-1-6 學校公關的微觀政治互動場域之專家意見--- 154 表 5-1-7 學校公關的微觀政治互動行為之統計結果 --- 155 表 5-1-8 學校公關的微觀政治互動行為之專家意見--- 156 表 5-1-9 學校公關的微觀政治互動正面效應之統計結果--- 157 表 5-1-10 學校公關的微觀政治正面效應之專家意見 --- 158 表 5-1-11 學校公關的微觀政治互動負面效應之統計結果 --- 159 表 5-1-12 學校公關的微觀政治負面效應之專家意見 --- 160 表 5-1-13 學校外在公眾採取策略情形之統計結果--- 161 表 5-1-14 學校公關的微觀政治負面效應之專家意見 --- 161 表 5-1-15 校長權力運用策略情形之統計結果 --- 162 表 5-1-16 校長權力運用策略情形之專家意見 --- 163 表 5-1-17 學校公關的微觀政治互動分歧點部分題項修正情形 --- 165 表 5-1-18 學校公關的微觀政治互動型態部分題項修正情形 --- 166 表 5-1-19 學校公關的微觀政治互動場域部分題項修正情形 --- 166 表 5-1-20 學校公關的微觀政治互動行為部分題項修正情形 --- 167 表 5-1-21 學校公關的微觀政治正面效應部分題項修正情形 --- 168 表 5-1-22 學校公關的微觀政治負面效應部分題項修正情形 --- 169 表 5-1-23 學校外在公眾採取策略部分題項修正情形--- 170 表 5-1-24 校長權力運用策略部分題項修正情形 --- 171
IX 表 5-1-25 第二回學校公關的微觀政治互動分歧之量化統計 --- 173 表 5-1-26 第二回學校公關的微觀政治互動型態統計結果 --- 174 表 5-1-27 第二回學校公關的微觀政治互動場域之統計結果 --- 176 表 5-1-28 第二回學校公關的微觀政治互動行為統計結果 --- 177 表 5-1-29 第二回學校公關的微觀政治互動正面效應統計結果 --- 179 表 5-1-30 第二回學校公關的微觀政治互動負面效應統計結果 --- 180 表 5-1-31 第二回外在公眾採取策略情形統計結果--- 181 表 5-1-32 第二回校長權力運用策略情形統計結果--- 183 表 5-1-33 第二回合問卷未達一致性之題項統計結果分析 --- 184 表 5-1-34 第二回合德懷術問卷回收後部分題項修正情形 --- 185 表 5-1-35 第三回合德懷術問卷統計結果 --- 186 表 5-1-36 第三回合問卷之題項調查結果變遷分析--- 188 表 5-1-37 校長經營學校公共關係之微觀政治現象各層面題項數改變對照 ---- 189
X
圖 次
圖 2-1-1 學校公共關係構成要素關係 --- 18 圖 2-1-2 學校公共關係基本公眾關係架構--- 30 圖 2-2-1 科際整合的公共關係學科 --- 33 圖 2-2-2 公共關係次系統相較其他次系統位置 --- 36 圖 2-2-3 學校行銷金三角 --- 45 圖 3-1-1 學校微觀政治內涵模型 --- 73 圖 3-1-2 微觀政治現象構成要素關係 --- 76 圖 3-1-3 基本價值觀衝突情形 --- 80 圖 3-1-4 成員在組織中之利益考量 --- 83 圖 3-1-5 權力的來源與基礎之關係 --- 88 圖 3-2-1 外在公眾與學校微觀政治互動模式 --- 105 圖 4-1-1 國民小學校長經營公共關係之微觀政治現象研究架構 --- 1301
第一章 緒論
本章旨在明確闡述本研究的基本概念，以下共分為五節予以敘說，包含：研 究動機與目的、待答問題、名詞界定、研究方法以及研究範圍與限制。第一節 研究動機與目的
壹、研究動機 依據系統理論之觀點，學校乃一相當複雜的「投入-轉化-產出」的系統。其 中，學校系統的種種輸入因素，諸如：學生入學、教師教學、義工支援、教材編 撰以及設備提供…等，無不受到外在社會制度之影響，相對地，學校系統所培育 出的人才，亦深深地影響社會規範與社會發展（謝文全，2005）。另一方面，過 往由於國中小學屬於「養護型組織」（domesticated organization），因此學校不需 擔心學生的來源，且在政府負擔教育經費的情形下，學校得以置外於市場化的競爭。然而，自 2001 年美國中小學教育改革法案「不放棄每一個孩子」（No Child Left
Behind Act of 2001）頒布，法案精神明確反映出對學校績效與家長教育選擇權之 重視，復以我國近年來「少子化」問題帶來學齡人口數急遽下降之影響，希冀透 過教育市場化手段以達成教育改革與品質提升的呼聲亦愈顯高漲（陳幸仁， 2008；劉仲成，2004；蔡姿娟，2003；Gintis, 1995）。此外，湯堯（1997）在分析 教育市場模型時亦指出，學校教育機構與教育消費者，在服務市場和成就市場 裡，都涉及到教育活動所需要的各種教學服務與生產資源，因而構成教育的投入 和產出的模型互動關係。換言之，學校乃是一開放性系統，與外在環境與社會公 眾有著密不可分之關係。因此，學校經營即必須對其外部脈絡之變化作出適當反 應，方可滿足教育消費者之需求。再者，隨著教育思潮之轉變，國內教育改革而 形成權力下放，社會各界愈加殷切關心學校教育事務之運作。是以，學校為積極
2 辦好教育工作，即需與政府、社區以及家長充份溝通、聯繫與交流。爰此，如何 妥適的經營學校公共關係乃為現階段學校教育中所不能忽視之問題，此亦為本研 究動機之一。 事實上，所謂「學校公共關係」之概念性定義乃學校以教育目標為前提，為 了與特定的公眾建立雙向交流，維持長期及持續性互助互利的合作關係，所採取 各種媒介宣傳、活動辦理與策略運用的歷程（徐易男，2009；張慶勳，2007；Kowalski, 2000）。是以，在學校公共關係經營實質內涵裡，其主要之組成要素可約略歸納 為「溝通」、「策略」及「行銷」（熊源偉，2002）。再者，由於公共關係學乃一門 科際整合之學科，其理論基礎牽涉到社會學、心理學、政治學、行政學、行銷學 以及傳播學等多學門領域。因此，著實加深了學校公共關係經營的困難度。更有 甚者，部分人士陷入為做公關而做公關，結果在不得要領之情況下，落入徒勞無 功之窘境中。鑒於此，為利學校與外在個體或社群之溝通順利以維持長期及持續 性互助互利的合作關係，即必須辨識出學校公關經營的主要公眾為何？省思引導 學校公關經營的理論基礎為何？掌握學校經營學校公共關係所經常面對之議題 為何？以及面對不同公眾所採取的公關經營方式等相關內涵予以分析，此即為本 研究之研究動機之二 教育影響政治，政治亦影響教育。因此有關教育與政治的關係，大致上可以
用「不含政治性的教育是神話」來加以概括（Wirt & Kirst, 2001）。國父孫中山
先生也曾經指出：「政治是管理眾人的事」，亦即政治乃屬於公眾之事務。因此 儘管我國教育基本法第六條規定：「教育應本中立原則。學校不得為特定政治團 體或宗教信仰從事宣傳，主管教育行政機關及學校亦不得強迫學校行政人員、教 師及學生參加任何政治團體或宗教活動」。然而，因教育本身係屬於公共事務， 因此儘管理念上教育界不欲和政治牽扯上關係，但教育事務欲置身於政治之外實 不可能矣！或許是受到教育界的刻意忽略，直至 1976 年美國成立教育政治學協
會（Politics of Education Association），教育政治學才取得正式認可標誌（林天
3
今仍屬於新興學科。此外，傳統學校教育組織理論仍將學校體系視為一種理性且
可預測的假設，且以往教育行政領域較多偏重於鉅觀研究，而忽略微觀之研究，
甚至視微觀政治之研究為「貓狗小事」（林逸青，2003）。然而，該些研究卻也
因為缺乏將理論基礎建立在學校成員每日生活的實際情形上，故對於組織內領導
或被領導者並無太大之實際幫助（陳幸仁，2007；Blasé & Anderson, 1995）。事
實上，學校組織本身乃一存在於多層次政府結構中的迷你政治體系，一方面承擔 著明顯的公共服務責任，另一方面則仰賴多樣化的選區民眾的支持（Malen, 1995）。爰此，透過微觀政治之視角，以探索學校內部和外圍成員及團體的網絡 互動，透過協商、談判來相互競逐有限的資源甚至權力等歷程，即成為觀察學校 組織運作與公共關係經營現況不可缺少且極具有價值性的部份。然而，相較於國 外對於微觀教育政治學的發展與研究，我國對於微觀政治的研究與應用仍屬於萌 芽的階段。研究者利用全國博碩士論文資訊網，以「微觀政治」作為關鍵字搜尋 以此作為博碩士論文標題之相關研究僅計 13 篇（2001~2010 年度），顯然微觀 政治於教育領域之研究上仍有進一步開展之空間，此為本研究動機之三。 受到環境變化以及教育消費意識的覺醒，Dale（1979）便指出學校的相對專 業自主性已從「授權性自主」（licensed autonomy）轉變為「規則化自主」 （regulated autonomy）（引自蔡璧煌，2008）。直言之，學校組織在實務運作 上的專業自主性範疇將逐漸受到大量的限制，而外在力量對於學校教育的介入不 僅合法且多元性（陳意榕，2010；Morgan, 2006）。值此，學校已然無法在象牙 塔中關起門來辦教育。相反地，學校乃必須與外在積極且良性的互動，以期能發 揮學校教育最大之效益與效能，同時滿足學生及家長之需求。此意味著學校須隨 時回應社區的需求並提供優質的教育服務；而社區的學生家長負責幫助學校建築 修繕、募集資金為學校添購器材或辦理活動。而這樣的良性互動狀態即是透過學 校公共關係的經營來加以進行與維繫。事實上，許多實證研究均發現學校公共關 係推展與學校效能呈現中高度正相關（沈琪，2006；林月盛，1994；林振中，2001； 段立國，2007；洪啟昌，2001；陳冠蓉，2006；楊育絲，2002；楊孟姍，2006；
4 戴安台，2003）。基於此，校長或學校教職員通常均歡迎源自家長、社區人士或 地方媒體對於學校的參與、互動及支持。然而，在公共關係經營之同時，校長也 關切地方各界對學校校務運作所產生之壓力，甚至擔心造成「主客易位」，甚至 失控之情況發生（許文光，2004；蔡璧煌，2008；Ball, 1987）。事實上，從社 會交換理論之觀點，學校公共關係經營過程必然伴隨著權力互動。社會交換意味 著一種互惠義務的行為，而當交換之一方無法付出等值酬賞來予以交換時，只得 放棄某些自身權力以為回報，因而社會就產生支配與被支配者之地位差異（蔡文 輝，2002；Homans, 1961）。值此，如何增加自身之籌碼以換取所需酬賞（包 含物質與非物質），以及避免落入「吃人嘴軟；拿人手短」的被支配者地位，則 為學校公關經營者費心之處。再者，由於不同的公眾因利益需求、文化背景或意 識型態的差異，即會對學校提出不盡相同甚至可能完全相反的要求，因此一位稱 職而成功的校長不僅僅在公共關係經營上注意「計畫決策」、「溝通互動」、「訊 息傳播」與「結果反饋」等技術面問題。更重要的是必須運用高度微觀政治策略 （包含權力運作策略與衝突管理本領），以面對外部公眾在衝突、控制、協商、 與合作之共識上，尋求專業與非專業意見的最大公約數，此則為本研究動機之四。 最後，觀諸國內對於學校公共關係經營之相關研究論文可以發現，多數的學 校公共關係研究主要聚焦於學校公共關係經營與學校效能之相關性研究為主（林 月盛，1994；林振中，2001；段立國，2007；洪啟昌，2001；陳冠蓉，2006；楊 育絲，2002；楊孟姍，2006；戴安台，2003）。其次，即是從傳播行銷的角度來 探究學校公共關係經營之技術、步驟及策略等（王材源，2004；王善美，2006； 李家明，2008；林進丁，2003；陳慧玲，1990；葉佳鄉，2005；賴益進，2005； 謝文慶，2005）。此外，由於校長乃學校公共關係之主要執行角色，甚至部分校 長則將其多數心力放在對外各方關係之經營（林明泉，2005；徐發斌，2002；翁
禎霞，2008；Blasé & Anderson, 1995）。是以有關以校長領導或溝通行為與學
校公共關係經營之相關研究則亦多所見（王月汝，2002；李家明，2008；梁維貞，
5 年有關學校公共關係之相關研究數量雖不少，然而卻多屬於傳播、行銷以及行政 學之技術或應然層面探討，而未有自政治實務互動層面來切入。爰此，本研究乃 希冀透過理論以及實證分析，從公共關係經營實然面向與微觀政治的觀點來探究 我國國民小學校長經營學校公共關係之互動、效應及權力策略之運用。期許研究 結果供未來校長扮演學校公共關係經營角色時之參考依據，並希冀引發有興趣者 投入此一領域之研究，則為本研究動機之五。 貳、研究目的 根據上述的研究動機，本研究所欲達成的研究目的如下： 一、分析國民小學校長經營學校公共關係之基本內涵。 二、瞭解國民小學校長經營學校公共關係的微觀政治互動。 三、探討國民小學校長經營學校公共關係所導致的政治效應。 四、探究國民小學校長經營學校公共關係所面臨/採取的權力運用策略。 五、根據研究發現提出國民小學校長經營學校公共關係之相關建議。
第二節 待答問題
基於上述的研究目的，本研究的衍生出以下若干待答問題： 一、國民小學校長經營學校公共關係之基本內涵為何？ （一）校長經營學校公共關係所面臨的主要公眾為何？ （二）校長經營學校公共關係的主要目的為何？ （三）學校公共關係經營的主要理論基礎為何？ （四）校長經營學校公共關係的主要方式為何？
6 二、國民小學校長經營學校公共關係的微觀政治互動為何？ （一）校長經營學校公共關係時與公眾的分歧點為何？ （二）校長經營學校公共關係時與公眾的互動型態為何？ （三）校長經營學校公共關係時與公眾的互動場域為何？ （四）校長經營學校公共關係時與公眾的互動行為為何？ 三、國民小學校長經營學校公共關係所導致的微觀政治效應為何？ （一）校長經營學校公關與公眾互動後所獲致的微觀正面效應為何？ （二）校長經營學校公關與公眾互動後所獲致的微觀負面效應為何？ 四、國民小學校長經營學校公共關係所面臨/採取的權力運用策略為何？ （一）不同公眾與學校公關互動歷程中所採取的權力運用策略為何？ （二）國民小學校長面對不同公關議題主要採取的權力運用策略為何？ 五、根據研究發現提出國民小學校長經營學校公共關係之相關建議為何？
第三節 名詞釋義
為協助研究聚焦，茲分就本研究相關之名詞提出釋義及界定： 一、國民小學（elementary school） 指現行學制中，負責六至十二足歲學齡兒童義務教育之公私立學校。本研究 所指的國民小學，係為台灣中部地區彰化縣與合併後之台中市之公立國民小學。 二、校長（principal） 學校行政的最高負責人，對外代表學校；對內負責全面的行政業務工作。值 此，本研究所稱之國民小學校校長係指現職或曾任職（退休五年內）於公立國小 擔任校長一職，並履行學校管理與社區經營等職務者稱之。7 三、學校公共關係（school public relations）
一般而言，學校公共關係多指「學校外部公共關係」。基於此，本研究所指
之「學校公共關係」係以教育目標為前提，對外向學校家長、工商人士、地方政
治人物、地區性媒體與縣市教育行政機關等建立雙向交流，維持長期及持續性互
助互利的合作關係，所採取各種行為與策略運用的歷程。
四、微觀政治現象（micro politics phenomenons）
本研究所指的「微觀政治現象」係為組織於日常生活的情境脈絡下，不同組 織內外部成員因意識型態、價值觀、利益或意見上等之「爭議分歧」，促使成員 在不同時間、場域（正式或非正式場合）產生種種｢政治互動」（包含互動型態、 互動行為），進而導致之政治「結果」或「影響」等微觀政治事實。此外，各成 員為攫取利益或預防、解決衝突所採取種種「權力運用策略」亦為微觀政治現象 之觀察重點。是以，本研究在校長經營學校公共關係的微觀政治現象分析即以「微 觀政治互動」、「微觀政治效應」及「權力運用策略」為分析架構，茲分述如下： （一）微觀政治互動 係指校長經營學校公關時與外在公眾互動過程中所面臨的分歧點（利益、意 識型態及價值觀衝突）、互動型態/風格、場域及所展現之行為。 （二）微觀政治效應 係指校長經營學校公共關係時與外在公眾互動後，所獲致之正面、負面成果 或影響。 （三）權力運用策略 為校長與外在公眾間採取何種政治行為、方式或技術來影響他人以遂自身之 目的之行動方式總和。基於此，本研究所指涉的權力運用策略主要包含下列八 種，茲敘述如下： 1. 酬賞交易權力運作策略 基於社會交換理論原則，運用獎懲或條件利益的輸送與交換以達成權力運作 者之目的，其策略內涵包括：（1）雙方條件交易；（2）直接酬謝給予協助之公眾；
8 2. 人際結盟權力運作策略 藉由與同僚、上級或其他相關公眾建立人際關係及合作或結盟之形式，以達 成目的，其策略內涵包括：（1）透過平時交際應酬與公眾建立網絡；（2）遇問題 時，聯合適切之相關人員共同合作或結盟以影響或爭取其他公眾支持。 3. 形象經營權力運作策略 個人藉由人格情操、個人修養、魅力、專業知識能力及學校經營效能而贏得 公眾信服的一種策略，其策略內涵包括：（1）憑藉個人崇高人格修養或魅力使公 眾心悅誠服；（2）透過個人的教育專業知能以發揮影響力；（3）建立組織優良且 深植人心之形象以獲得公眾支持。 4. 法職權力運作策略 運用相關法令、職權與控制等權力基礎向相關公眾施壓以達成目的，其策略 內涵包括：（1）訴諸法條規章的要求與法定權威；（2）藉由會議的控制及控制資 源分配而影響公眾。 5. 理性說服權力運作策略 透過邏輯分析或理性說理來使公眾折服之策略，其策略內涵包括：（1）引用 實例並理性客觀分析事理；（2）理性而委婉地勸說；（3）運用精妙的語言技巧使 對方折服順從。 6. 情感攏絡權力運作策略 藉由迎合相關人員的觀念、行為、讚揚對方或情感安撫等方式以影響對方， 其策略內涵包括：（1）迎合或贊同公眾之意見、態度、行為或價值觀等，亦或刻 意討好對方；（2）對公眾採取「動之以情」的方式來影響對方。 7. 迴避退縮權力運作策略 採取退縮或壓抑逃避的態度或行為以避免衝突或減低衝突的負面效應，其策 略內涵包括：（1）採取事前的迂迴躲避策略以避免衝突；（2）放棄自身利益而採 取隱忍的作為以平復衝突；（3）透過官僚手法與冗長的行政程序，以「事緩則圓」 之作法來淡化或解決衝突。
9 8. 溝通妥協權力運作策略 透過彼此的溝通、磋商及妥協，在各退一步的前提下尋求彼此皆能接受的最 大公約數，其策略內涵包括：（1）開誠佈公地討論以作為衝突解決之基礎；（2） 不斷交涉與協商以尋求彼此可接受的解決方案。
第四節 研究方法
由於本研究係以微觀政治之觀點，據以分析我國國民小學校長經營學校公共 關係之微觀政治現況及所採取之權力運用策略。為達成前述之研究動機與目的之 需求，並增進本研究之真實性與價值，本研究兼採「量化」與「質化」並重之研 究方法。是以，將兼採取德懷術以及半結構訪談法進行研究，茲分述如下： 壹、德懷術 為了解國民小學校長在公共關係經營的微觀政治現況及權力運用策略，本研 究在進行文獻探討後，編製「國民小學校長經營學校公共關係之微觀政治現象之 意見調查表」。調查問卷採取選擇題與開放題的方式瞭解現職與退休校長之意 見，進而蒐集所需之實證資料以進行分析，以描繪國民小學校長面對公眾時所遭 遇微觀政治互動、政治效應與權力運用等微觀政治現象面貌。 貳、半結構式訪談 為彌補文獻探討及問卷調查不足，在問卷調查外，並輔以半結構訪談進行研 究，本研究訪談之對象包含現職與退休五年內之國民小學校長，以了解他們對國 民小學校長「經營公共關係之內涵」、與外在公眾之「微觀政治互動」、「微觀政 治效應」以及校長經營學校公關所「面對/採取的權力運用策略」等相關見解。10
第五節 研究範圍與限制
壹、研究範圍 本研究是以探討國民小學校長經營學校公共關係之微觀政治現象為主題。因 此在實際進行研究時，為顧及研究的可行性與明確性，故在研究內容、文獻收集 與研究結論推論之上予以界定其範圍。茲將研究範圍與研究限制分述如下： 一、就研究區域而言 受限於時間、人力與經費，本研究母群之分布區域乃以彰化縣及合併後大台 中市之公立國民小學為限。 二、就研究對象而言 本研究兼採質化與量化之研究方法，以彰化縣及合併後大台中市之公立國民 小學「現職」及「退休」校長為研究對象。並從微觀政治現象之角度，探究國民 小學校長經營學校公共關係時，與學校家長、工商人士、地方政治人物、地區性 媒體與縣市教育行政機關等之衝突、協商、共識與合作之歷程及其所採取的權力 運用策略。 三、就研究內容而言 本研究定名為「國民小學校長經營公共關係之微觀政治現象研究」。是以， 研究焦點主要包含國民小學校長「經營公共關係之內涵」、與外在公眾之「微觀 政治互動」、「微觀政治效應」以及校長經營學校公關所「面對/採取的權力運用 策略」等面向。而在微觀政治現象內容探討上，則側重於探究國民小學校長與學 校外部公眾之「政治互動」（包含爭議焦點、互動型態、互動場域與互動行為）、 「政治效應」及「權力運用策略」等三個微觀政治現象要素之描繪。 四、就資料與文獻的蒐集而言 本研究的文獻主要蒐集範圍為「教育政治學」、「學校微觀政治」與「公共關 係」以及「學校公共關係」的相關文獻為主。其次，再以本研究的資料蒐集對象11 而言，主要對象則為對與「教育政治學」、「學校公共關係」、「校長學」及「教育 行政」相關實務經驗或研究之教育工作者，包含： （一）現職擔任公立小學校長之人員 （二）曾經擔任公立小學校長且退休未滿五年之人員 貳、研究限制 本研究在研究設計上力求嚴謹，在文獻與資料的蒐集上力求完整與正確，但 受到時間、人力與經費上的相關限制，因此在研究結果的解釋和推論上有若干之 限制，茲分述如下： 一、主題解釋與推論上的限制 本研究旨在探討國民小學校長經營公共關係之微觀現況與權力運用策略。因 而無法對國民中學與高中職學校部分進行探究，故在研究結果的解釋和推論之 時，受到主題範圍的限制。 二、實證資料收集與推論上的限制 囿於時間、人力與經費，本實證資料蒐集之抽樣母群分布區域限以彰化縣及 合併後大台中市之公立國民小學。因此研究結果的解釋和推論之時，將受到資料 蒐集區域的限制。 三、研究方法與推論上的限制 由於人力、時間與經費的限制，本研究主要利用文獻分析法、德懷術問卷調 查及半結構訪談的方式進行實證資料上的蒐集，而並沒有以舉辦個案研究、公聽 會、學術研討會與長期性參與觀察等方式獲得更多資訊。因此在研究結果的解釋 和推論之上，將會受到研究方法上的限制。 四、研究對象與推論上的限制 就國民小學學校公共關係經營而言，其主要包含「公共關係經營人員」以及 「公共關係經營公眾」兩部分。儘管學校外部公眾乃為學校公共關係經營之對
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象，考量其資料蒐集之技術性問題與研究時間性限制，故本研究僅針對涉及國民
小學學校公共關係經營之主要人員－校長予以探究。因而在研究結果的解釋與推
13
第二章 學校公共關係經營與相關研究
本章將從學校公共關係經營之相關文獻與研究來加以探究，以協助聚焦研究 問題。本章分為三節，第一節探究學校公共關係經營的基本概念；第二節分析學 校公共關係經營之理論基礎與實務；第三節評析學校公共關係經營之相關研究， 茲分述如下。第一節 學校公共關係經營的基本概念
本節共分為三大部份，首先，探究學校公共關係的意義及構成要素。其次， 針對學校公共關係經營的特性與目的加以分析。最後，則探討學校公共關係基本 目標公眾，玆分述如下： 壹、學校公共關係的意義與構成要素 傳統行政組織管理通常較注重「靜態的組織結構」。然而，除了強調健全的 組織架構和可資運用的行政原則外，仍須重視動態行政歷程的探討和外顯行為的 研究，而公共關係正是動態行政歷程和外顯行為的主要部份（謝文全，2005； Kowalski, 2000）。實際上，學校乃一開放性系統，與外在環境與社會公眾有著 密不可分之關係，因此學校經營必須對其外部脈絡之變化作出適當反應，方可滿 足教育消費者之需求。以下，茲分就學校公共關係的意義與構成要素分別探討。 一、公共關係的意義 在為公共關係下定義之前，首先必要先對「關係」進行詞義上的分析。「關 係」（relation）一詞通常係指事物間互相作用、互相影響的狀態，同時也表示人 和人以及人和事物間某種性質上之聯繫（熊源偉，2002）。在現實生活中，「關係」 一詞往往是人們運用最多、最廣與最亂的辭彙之一。甚至造成對「關係」一詞有 著從事關係者乃為「拉關係、走後門」看法之關係庸俗論者，亦或是一切以關係14 為至上而不講求原則與規範的關係萬能論者。而會有上述對於關係的極端見解， 實主要肇因於對於公共關係之意義未能有正確認識之故。值此，以下將對公共關 係之意涵予以界定。 一般而言，公共關係（Public Relations）簡稱公關或PR，乃指一種雙向傳播 的歷程，即所謂人與人、個人與團體乃至團體與團體間，藉尋求共同利益之領域 或試圖解除衝突之際，以知識與資訊為基礎，建立相互了解之關係（張依依，
2007；Bagin & Gallagher, 2001）。此外，依據韋氏國際辭典，公共關係的意義則
包含：（1）增進個人、企業、機構與其他個人特定的族群或社區民眾友好關係， 其主要是藉傳佈解釋性資料、擴展和睦交往及評估民意來完成；（2）個人或團 體獲得群眾瞭解及友好關係之狀況及程度；（3）發展相互瞭解及友善的藝術或 科學。 事實上，由於學術界對於「公共關係」在社會關係中的地位與角度之看法不 同，因此各方對於公共關係的意義界定亦有所差異。就國外學者而言，公共關係 學的研究先驅 Bernays（1955）便指出公共關係是由溝通、管理、社會責任與善 意的關係等四個基本概念所組成（引自梁維貞，2007）。然而，亦有學者從功能 論的角度來對公共關係進行定義。是以，Harlow（1976）認為公共關係是一種特 殊的管理功能，其目的在協助建立組織與群眾間相互溝通與合作。同時，Harlow 亦視公共關係為一預警系統，必須協助管理階層了解並反應民意，更要協助管理 者隨時因應外在的環境變化。而 Grunig 和 Hunt（1984）也認為公共關係的功能 在於評估公眾的態度，使個人或機構政策及程序合乎群眾利益，並在規劃及執行 其行動計劃下，達成爭取群眾了解與接納之目的。 另一方面，國內學者對於公共關係也有以下之見解。張在山（1994）認為公 共關係即是一種溝通方式，是對不同的組織、團體或個人做對話溝通以增進彼此 相互了解，並進而減少磨擦，以期能獲致彼此最大的互惠與互利為目的。而張依 依（2007）更進一步指出公共關係是以知識與資訊為基礎的一種雙向傳播之互動 歷程，其目的係為尋求共同利益或解決衝突，而藉以建立相互了解的一種關係。
15 此外，亦有從公共關係的目的來切入定義。例如：謝文慶（2005）則強調公共關 係著重於大眾間利益與利益交換，乃是組織透過持續性、計畫性的雙向傳播策 略，以建立並保持公眾間建設性關係。再者，陳幸仁（1996）則從系統論之觀點， 指出公共關係是一種建立在誠信、合法的基礎上，透過有計劃、持續性的行動， 向大家解說組織的運作，贏得大眾的認同、協助，使得組織與大眾能夠獲致「雙 贏」的局面。最後，不同於上述的概念型定義。王德馨、俞成業（1990）則以操 作型定義的方式，分析公共關係的意涵包含：（1）一種可以促進個人與個人、 個人與團體、領域與個人之間的協調與溝通之管理制度或哲學；（2）建立在善 意依賴之基礎上：（3）不只是宣傳也具有管理的職能，其負責測試大眾意見， 更要使企業政策能符合大眾利益。 綜合上述國內外各專家學者對於「公共關係」的定義，可以發現國外學者大 致同意公共關係乃為組織管理職能中的重要工作或技術，且認為公共關係乃係社 會組織與公眾間一種溝通方式的展現。另一方面，國內專家學者對於公共關係的 定義除仍包含上述管理職能以及傳播溝通之觀點外，則特別點出社會組織與公眾 間，交感互動中之「利益交換」與「共識達成」等行為表徵。基於此，研究者認 為「公共關係」的意義應該包括： （1）一種組織管理的功能藉以維持組織運作、發展及危機處理。 （2）協助組織和公眾意見交換與溝通。 （3）透過持續性、計畫性的價值傳播/溝通以影響或說服重要公眾。 （4）目的在於增進彼此互惠互利並達成彼此可接受之共識。 二、學校公共關係的意義 學校公共關係是一門探討增進學校與其公眾間建立和諧關係的學問，但早期
學者對其名稱並未取得一定共識。因此「學校公共關係」（school public relations）
便常與「公共關係」（public relations）、「教育公共關係」（educational public
relations）以及「學校與社區關係」（school-community relations）等交互使用。
16 觸內、外部公眾間雙向的溝通管理。是以，近年來將之稱為學校公共關係則已逐 漸趨於一致（陳慧玲，1990；蔡雅琳，2010；Kowalski, 2000）。 學校公共關係的意義，如同企業發展出公共關係的意義一般，即有見仁見 智，人殊言異的看法。例如美國學校公共關係協會(NSPRA)則指出教育公共關係 是一個有計畫的與有系統的管理功能，用以協助改善一個教育組織的方案與服務 （楊孟姍，2006）。另一方面，Kowalski（2000）則進一步認為學校公共關係是 一種進化的社會科學，利用有計畫的、善意的多媒體方法，增加學校成員對教育 價值的向前態度，並擴大內部成員或外在公眾和組織間相互影響和雙向對等溝 通，並提供組織必須而有用的訊息，使其作為領導者規劃與作決定的一個重要部 份的領導歷程。 一般而言，專家學者對於學校公共關係之定義，仍然不脫組織管理行為/功能 以及雙向溝通之重視。另一方面，在學校公共關係定義中，亦有側重於「經營方 式」的描繪。諸如秦夢群（1998）指出學校公共關係是學校運用媒體溝通、軟硬 體服務及其他活動等方式，與社會民眾建立相互了解與良好關係的歷程；陳冠蓉 （2006）則提到學校公共關係是以教育目標為前提，有計劃且持續的運用各種傳 播媒介，從事長期的資源投入，經常與學生家長、社區民眾、相關機關組織進行 互動溝通，營造相互了解且和諧的關係。最後，在學校公共關係的「目的」層面 上，則大多指陳學校公共關係經營之目標在於促進學校與公眾間之了解、加強溝 通、進而獲得社區家長支持、協助與合作，以求彼此之利益（洪啟昌，2001；張 慶勳，2007；賴益進，2005；謝文慶，2005）。 綜上所述，分析諸位學者專家對於學校公共關係的定義後，可以將學校公共 關係的內容要項歸納為以下五點： （1）學校公共關係是一種有計劃、有目的、有組織、有系統、長期性的活 動、行為與策略。 （2）學校公共關係主要在維持持續而有效的雙向溝通，以構成一種彼此間 交感互動的過程。
17 （3）學校公共關係的目的是想建立學校與其公眾之間的瞭解、信任、支持 與合作，同時亦關注學校教育與社會需求的符應。 （4）除善用媒體傳播外，亦可透過參與活動及人力、設備等資源共享的多 樣化方式，來獲取學校與公眾間的了解及支持。 （5）學校公共關係的範疇實際上包括學校「內部」與「外部」兩個部分。 就前者而言，其對象包含教職員工、學生公眾、校內行政人員等；而後者則涵括 學生家長、校友、社區人士、教育行政機關、政府機構、新聞界和其他正式或非 正式的人民團體等。 由於學校公共關係的定義大多指向學校的「外部」公共關係。鑒於此，本研 究所指之「學校公共關係」乃為以教育目標為前提，對外向學校家長、工商人士、 地方政治人物、地區性媒體與縣市教育行政機關等建立雙向交流，維持長期及持 續性互助互利的合作關係，所採取各種行為與策略運用的歷程。 三、學校公共關係的結構要素與協調 由於學校公共關係乃「關係」之一種，因此欲分析學校公共關係之結構，則 須從「關係」做為分析之起點，如此方可把握學校公共關係之組成要素。此外， 熊源偉（2002）則指出判斷關係正當與否的標準包含：（1）法律標準－只要觸犯 法律則成為不被許可之關係；（2）紀律標準－泛指行政性的紀律規定，違紀為不 被許可之關係；（3）倫理標準－人們所共同遵守之道德規範，雖不具強制性卻擁 有最廣之適應。以下，進一步就學校公共關係之構成要素、特性及協調加以探究。 （一）學校公共關係的構成要素 從傳播理論而言，關係的主要構成要素是主體、媒介以及客體。而學校公共 關係的組成亦分別由社會組織、傳播媒介與公眾等三大要素構成（熊源偉，2002；
Wilcox & Cameron, 2006），如圖 2-1-1 所示，茲分述如下：
1. 社會組織
社會組織是社會中個人的特定組合。該組合有一定的目標，而學校公共關係
18 社會組織 傳播媒介 公眾 該些教育目標。另一方面，社會組織亦必須妥善處理各方面之關係，使組織獲得 各方支持而得以處於良性運轉中。換言之，學校組織即必須與外在重要公眾建 立、維持與經營好公共關係，如此才有利於校務推展與學校運作。 2. 傳播媒介 人與人、人群與人群係透過傳播形成關係。值此，學校公共關係自然亦須透 過傳播媒介（文字、語言、聲音、圖像）來傳遞訊息、協調公眾行為與塑造良好 的學校形象。 3. 公眾 任何關係都由主客體雙方構成，而學校公關活動之客體即為公眾。相較於社 會組織，儘管公眾在公共關係互動中似乎顯得較為被動。然而，隨著社會發展， 公眾對於社會組織的影響與制約則愈來越大。事實上，當社會愈趨民主化，不僅 學校內部成員間需要透過民主領導與參與決策的聲音會日益高漲，同時，外在的 公眾與學校公關互動過中，對於學校事務的關切和涉入程度也會逐步升高（蔡璧 煌，2008；Achinstein, 2002）。值此，校長經營學校公共關係並非單向性的影響 公眾，而是學校組織及公眾互為影響的歷程。 圖 2-1-1 學校公共關係構成要素關係圖 資料來源：研究者自行繪製 （二）學校公共關係要素之特性 如圖 2-1-1 學校公共關係構成要素關係圖所示，學校公共關係行為之發生， 乃學校組織與外在公眾透過傳播媒介相互影響的互動歷程。基於此，以下將就學 校公共關係三大要構成素所屬之特性予以探究如下（張依依，2007；熊源偉，
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2002；Bagin & Gallagher, 2001；Wilcox & Cameron, 2006）：
1. 學校組織具公關行為之主導性 學校組織作為學校公共關係經營之「主體」，不僅決定了公共關係狀態，同 時也主宰著公共關係活動。尤其是當今資訊快速流通的社會，學校組織的任何校 務運作很快即會引起公眾之反應。 2. 傳播媒介選擇以效能性為考量 學校公共關係之所以產生作用，乃得益於傳播媒介之溝通手段。因此，學校 組織的各種良好行為即須充分依靠傳播媒介的「選擇」與有效「操作」，方可換 為實際公共關係中的效益性。 3. 公眾亦具有權威性 儘管公眾在公共關係活動中係相對處於被影響、被作用的地位。然而，公眾 絕非是被蒙蔽資訊或消極愚弄之對象。一方面，在開放系統架構下，學校組織亦 越來越能體認到自身之發展與成就越來越離不開公眾。同時，也須時時回應公眾 之需求（謝文全，2005）。另一方面，部份深具專業知識甚或是權力之公眾，其 權威性不僅日益受到學校之重視，同時該些人士亦可能直接或間接地影響學校的
校務運作與決策（許文光，2004；Achinstein, 2002；Ball, 1987）。是以，Iannaccone
（1991）即指出社區內具高社經地位之家長便經常扮演掌舵團體角色，而其所倡 議之意見或利益也容易成為學校公關經營的重視事件。 （三）學校組織、傳播媒介與公眾於公關互動下的相互協調 儘管學校組織、傳播媒介與公眾乃構成學校公共關係的三大要素，不過，三 者間實際上卻存在著多種多樣的組合。事實上，一切公共關係活動所追求的即是 此三大要素間之最優狀態或優質化組合。然而，三者間最優化組合卻是相對的（秦 夢群，1998；熊源偉，2002）。換句話說，主客體在日常生活的情境脈絡下，彼 此間即可能因意識型態的矛盾或利益上之分歧，促使政治衝突的產生，進而透過 各種傳播媒介向雙方進行溝通說服、衝突管理、合作、及共識之達成，而協調之 結果則為當下主客體間可以接受的最佳利益呈現（胡士琳，2003；Malen, 1995）。
20 從學校組織的角度而言，校長往往希冀透過學校公共關係經營以說服或影響 外在公眾，進而獲取其信任與支持。儘管外在公眾在學校公共關係活動中係相對 處於被影響及作用的地位，然而當教育法規賦予外在公眾參與學校教育之正當 性，復以外在公眾自身覺醒與專業性日增之情形下，其對於學校事務的干預可能 加大進而造成學校困擾（蔡璧煌，2008；Ball, 1991）。值此，陳文彥（2002）即 指出部分家長可能藉著對學校捐獻或人力支援等條件下，要求學校給予特別待遇 或特權；再者有些家長因政治色彩濃厚形成不同派系鬥爭，即會造成學校行政運 作上的困擾。 由此可知，學校公共關係的溝通、運作與經營實為學校組織藉以尋求支持力 量與利益之歷程中，所採取各種行為與策略運用的總和。然而，依據社會交易理 論指出，「關係」的維持取決於雙方互動過程中正面利益與負面成本的比較（Blau, 1964）。是以，學校公共關係的互動雙方亦不脫從「利益」的角度為出發，當然 也可能因利益上的歧異造成彼此間的政治衝突，甚至學校未蒙其利反受到外在公 眾的過渡干預而遭致反噬。基於此，學校公共關係經營的關鍵任務乃在於如何透 過有效之權力策略就政治衝突現象予以解決，以尋求學校組織、傳播媒介與公眾 公關互動下的最佳調適狀態。 貳、學校公共關係經營的特性與目的 相較於企業組織，學校與其最大的不同即在於，非以營利為基本目的之組 織。然而，不同的非營利組織亦具有不同的工作目標和任務，因此其所面對的公 眾或公眾重要性之順序亦會有所差異（鄭宏財，2001）。另一方面，若依據法制 上分類，我國非營利組織則可分從人民團體法與民法兩方面來規範。而「人民團 體法」將人民團體區分為職業團體、社會團體與政治團體（張潤書，1998），其 分類與相關說明則如表2-1-1所示。
21 表2-1-1 我國人民團體之分類 種類 目的 法律依據 性質 職業團體 以協助同業關係，增進共同利益，促進社會 經濟建設為目的，由同一行業之從業人員組織之 團體。 人民團體法35條 互益性 社會團體 以推展文化、學術、醫療、衛生、宗教、慈 善、體育、聯誼、社會服務或其他以公益為目的， 由個人或團體組成之團體。 人民團體法39條 公益性 政治團體 以共同民主政治理念，協助形成國民政治意 志，促進國民政治參與為目的，由中華民國國民 組成之團體。 人民團體法44條 政治性 資料來源：張潤書（1998：304）。 再者，熊源偉（2002）則進一步從非營利組織所側重之服務公眾而將其分為 （1）公益性非營利組織－以國家或社會整體為目標而服務於社會，如：警察、 國家軍隊；（2）互益性非營利組織－側重於內部公眾的利益和共同目的，而著重 組織對內部成員的向心力與歸屬感，如：政治、宗教、以及各種專業學會團體； （3）服務性非營利組織－側重於滿足特定外部公眾或內部公眾的特定需求為目 標而提供服務。 綜上所述，我們可以發現無論是從法制或專家學者之看法，學校組織乃應屬 於「公益性質」之非營利組織。基於此，以下將進一步就學校公共關係經營之特 性及目的加以分析。 一、學校公共關係經營的特性探究 由於學校組織作為學校公共關係之主體，決定了公共關係狀態以及主宰公共 關係活動之進行。值此，綜合歸納非營利性質的組織公共關係經營，學校經營公
共關係則有以下四個特點，玆敘述如下（熊源偉，2002；Bagin & Gallagher, 2001；
Kowalski, 1996）：
（一）學校公共關係的經營涉及多項目標之達成
非營利組織由其性質決定其公共關係工作的最後成果，因此其必然體現於
22 係經營則同時追求多須目標之達成。鄭宏財（2001）指出非營利組織不僅藉由公 共關係經營以形塑組織形象，進而為其所從事的事業提高知名度與信譽度，同時 仍須說服公眾接受、認同甚或支持其理念及相關作為，而有時非營利組織甚至更 側重後者目標。此外，王材源（2004）也認為國民小學公共關係的經營，一方面 要爭取家長對於學校的認同與支持以利校務的推展，另一方面也必須藉以營造學 校正面而優良的形象，同時亦希冀獲得外在資源的挹注。 （二）學校公共關係的經營須面對多樣公眾，因而增加公關係經營之壓力 非營利組織須接觸兩種主要群眾：服務對象（顧客）及財力支持者。前者則 產生資源配置的問題；而後者則涉及資源吸引力的問題。此外，尚有許多環繞於 組織之外的諸多團體存在。再者，由於非營利組織大多接受政府補助或命令而成 立，加上其又以服務為目的，因此極易感受到來自四面八方的公眾監督（熊源偉， 2002；鄭宏財，2001）。 Malen（1995）認為學校組織本身乃一存在於多層次政府結構中的迷你政治 體系，一方面承擔著明顯的公共服務責任，另一方面亦須仰賴多樣化的選區民眾 的支持。再者，由於不同公眾有著不同文化背景、意識型態、價值觀及利益需求， 因此，學校經營在實務層面上著實難以面面俱到地回應不同需求（Ball, 1987）。 特別是當學校面臨一個多元族群或多重社會階層背景的社區，學校公共關係經營 的難度與壓力著實不小。 （三）公眾聯繫鬆散、相關性較不迫切且針對性弱，而造成公共關係經營之困擾 一般而言，營利組織和其公眾間因維繫利益較為明顯，因此兩者的關係將更 為密切而容易辨識。相對地，非營利組織與其公眾間聯繫較為鬆散，且缺乏相對 固定利益或利益色彩較淡，因此相關性不太迫切（鄭宏財，2001）。因此，儘管 多數人都同意教育改革之重要性，然而教育改革組織卻可能無法藉由公共關係的 經營以募集足夠志工，而廣泛地受到公眾們的支持與回應。 另一方面，因為非營利組織的公眾針對性較弱，因此經常是同一類公眾卻對 同一件事務難以形成一致性的看法。因而徒增非營利組織從事公共關係經營之困
23 擾。陳文彥（2002）即指出家長對於學校進行編班的看法上即有強調「有教無類」 以及「因材施教」之爭議，因而造成學校面對家長參與校務上的溝通困難。 （四）缺乏足夠經費與專責/專業人員而增加公共關係經營之困難 大多數的營利組織由於創造物質財富，故其運行結果即產生經濟效益。因 此，其推展公共關係時便擁有相對穩定及充裕之經費來源。相對的，大多數非營 利組織其經費多仰賴政府撥款、社會及個人贊助，數額有限，所以用於公共關係 方面的經費及非常有限，人力資源方面可能亦相當吃緊（熊源偉，2002）。 依據學校公共關係經營的相關研究指出，國民小學公共關係之主要從事人員 依序為校長、主任以及教師，且在人員編制吃緊且行政與教學事務繁忙之餘，要 再經營學校公共關係即顯得捉襟見肘（王材源，2004；吳定哲，2003）。此外， 汪忠獻（2005）也認為除了公關人力與專業的不足，缺乏固定經費預算的挹注亦 是學校經營公共關係的普遍困擾。 二、學校公共關係經營之目的 任何社會組織從事公共關係經營時，無不希望與公眾協調關係、化解衝突或 矛盾，從而為自身爭取生存與發展合諧內外在環境為要。學校組織亦是如此，然 而由於其基本性質，故其公共關係經營之目的則更多體現於以下五個方面，玆歸 納敘述如下（王材源，2004；王善美，2006；汪忠獻，2005；徐易男，2009；Kowalski, 1996）： （一）爭取內外在公眾支持 每一個社會組織推展公共關係皆是為了爭取公眾的支持，確認其所需要的特 定支持並努力贏得它，以利於組織本身之運作維持、發展與創新。是以，Grunig 和 Hunt（1984）乃認為公共關係的功能在於評估公眾的態度，並在規劃及執行 其行動計劃下，達成爭取群眾了解與接納之目的。再者，陳幸仁（1996）則從系 統論之觀點，指出學校公共關係需藉由有計劃、持續性的行動，向外在公眾解說 組織的運作以贏得大眾的認同與協助。事實上，內外在公眾對於學校組織而言均 是同樣重要的。就學校內部公共關係而言，校長應著重在的其領導職責的善盡，
24 以取得教職員工、校內行政人員與學生公眾的認同以利校務的妥善運作；而外部 公共關係上，校長應著重與社區發展關係及進行大眾傳播活動，藉以爭取外在公 眾之認同而發展出和諧而互惠的公共關係（李義男，1995）。 （二）提昇學校知名度與形象 現代社會中，越來越多大眾關心非營利組織的聲譽、責任以及工作成效良 窳。同時，組織的信譽及知名度亦決定該組織能否影響甚至說服大眾。基於此， 透過有計畫的公共關係經營投入，即有助提昇組織形象與知名度，進而增加組織 本身的影響力。是以，劉秀曦（2001）認為學校作為一種正式組織，無論在靜態 的結構或動態的功能上皆已累積相當多的問題，因而使得家長與社會人士對於學 校的信心逐漸滑落。而透過對學校公共關係的重視及經營，乃為提昇大學運作績 效及教育品質的努力方向。另一方面，就家長的學校選擇因素而言，Bagin 和 Gallagher（2001）以為某校在學區內的新聞或媒體封面的曝光度高，抑或是在其 學區中呈現出整體的良好形象將會影響到家長對於學校辦學品質的評價。 （三）爭取資源或資金以維持自身的生存與發展 在國外，許多非營利組織－社會福利機構、教堂、交響樂團、學校、醫院與 博物館經常處於財務困境或人力資源不足之問題（Kowalski, 1996）。值此，募款 以及招募/訓練志工等即為維持生展與發展的首要問題。然而，若未能積極從事 公共關係之經營，而欲社會大眾在諸多社會組織中對其投以目光並捐助資金或吸 引相關人力資源，則無異是緣木求魚。以我國為例，自從 1999 年後大學校務基 金制度實施後，雖然提高了大學較大的經費運用空間，然而也為公立大學帶來自 籌經費上之壓力。因此，學校公共關係經營的重視與落實乃為影響大學自籌經費 能力的關鍵所在（劉秀曦，2001）。 （四）推廣理念以教育社會大眾 營利組織往往需要透過公共關係經營以向市場推廣其產品或服務。同樣地， 具非營利色彩的學校組織亦需透過公共關係，藉以向社會或特定對象以推廣某項 理念或主張以教育社會大眾。消極面而言，可降低組織運行時所遭受之阻力；積
25 極面上，則可化阻力為助力來爭取組織關聯對象之資源投入，以協助組織的發展 （鄭宏財，2001）。例如：環境保護組織即經常利用公關活動以推廣其保護環境 與生態平衡的「綠色環保」概念。 （五）建立媒體關係 非營利組織囿於經費少，因此更珍惜善用新聞媒體資源的機會。因為媒體一 則正面的報導不僅無形的拓展組織知名度，同時更能實質的帶來資源，像是捐 款、義工的報名、知名人士的接近等。基於此，透過公共關係行為將有助於與媒 體建立關係，從而更強化其公共關係經營之效益，而形成「水漲船高」的良性循 環，故有利於組織自身的維持與發展。然而，由於學校組織與媒體的角色分際差 異所致，故傳播媒體往往對負面或學校危機的事件喜歡做誇大而聳動性之報導， 藉以吸引閱聽人的關注（林萬億，2004）。是以，儘管媒體對於學校公關經營十 分重要，校長對於媒體關係的經營卻存在著又愛又狠的矛盾心態。 承前所述，學校組織係側重於滿足特定外部公眾或內部公眾的特定需求為目 標之「服務性」非營利組織。長久以來，學校多視為「養護性組織」因而無財源 匱乏之虞。然而，對處於高所得的我國來說，學校教育經費多被人事費所佔用之 情形下，學校實際可活用之教育經費儼然不足，進而影響到學校的水、電、電話、 網路費用等基本需求之供應，而這樣的問題已然普遍地出現於鄉村以及都會行之 學校當中（陳雅玲，2006）。面對學校經常性經費不足之困境，希冀藉由公共關 係的經營以爭取資源或資金以維持自身的生存與發展即成為學校公共關係經營 中之重要課題。 另一方面，由於教育實務工作的複雜性以及多目標性，因此教育實務作為所 面臨之問題往往不僅在技術層面上，更可能是影響其作為與不作為之「價值觀」， 諸如：均等、效率、自由與卓越等價值（鄭勝耀，2005；鍾德馨，2005）。事實 上，各價值觀的追求過程中可能是相互衝突的，甚至同一公眾對同一件事務卻持 有不同之價值觀或意識型態，因而增加學校從事公共關係經營之困擾。最後，受 限於人員編制以及缺乏相關預算支持，學校公共關係的責任與工作往往落在校長
26 身上（王材源，2004；吳定哲，2003）。因此，一位稱職而成功的校長不僅僅在 學校公共關係經營上須注意「計畫決策」、「溝通互動」、「訊息傳播」與「結果反 饋」等技術問題。當面對多樣公眾所提出不同的意見與要求時，校長更須運用高 度的權力運作技巧與行政本領來化解紛爭，進而尋求專業與非專業團體的最大公 約數。換言之，如何與外在公眾溝通、協調、折衝以達成互惠而合諧的狀態，則 為探究公共關係經營「實然面貌」的價值所在。 参、學校公共關係經營之公眾探析 公共關係有時亦稱為「公眾關係」。基於此，以下將針對公眾的意義與特徵 加以探究，而後再進一步分析學校公共關係所屬的基本公眾，茲敘述如下： 一、公眾的意義 公眾（publics）乃公共關係學上的一個基本概念。而所謂的公眾即是與特定 的公共關係主體相互聯繫且相互作用的個人、群體或組織的總和（張依依，2007； Kowalski, 2000）。此外，日常生活中，公眾容易與人民及群眾兩概念相互混淆。 熊源偉（2002）認為人民（people）在量的方面泛指居民中的大多數；而質的部 份則為一切推動社會歷史前進之人們。其次，群眾（mass）與人民相較，屬於內 涵大而外延小。換言之，群眾乃包含於人民之中，而人民僅是一流動的概念，而 群眾在本質涵義上乃是一致、具體而穩定的。相形之下，「公眾」乃是作為公共 關係學下的概念。 爰此，公眾乃為公共關係主體交流資訊的「對象」，它與公共關係主體有著 相關的利益牽扯而具「針對性」，且與公共關係之諸多作為與活動息息相關（張 依依，2007；熊源偉，2002；鄭貞銘，1999）。 二、公眾之特徵 公眾雖然與人民、群眾皆由一定數量之人們所構成，然其概念上的涵義及應 用卻有著特殊之規定和意義。事實上，公共關係學下的公眾具有整體性、共同性、 多樣性、變化性及相關性等特質（張依依，2007；熊源偉，2002；鄭貞銘，1999；
27 Kowalski, 2000），該些公眾特徵與內涵則如表 2-1-2 所呈現。 表 2-1-2 公共關係之公眾特徵摘要表 特性 內涵 整體性 1.公眾並非單一群體，而是與某一組織運行有關的整體環境。公眾環境與自 然、地理環境不同，而係指組織運行過程中必須面對的「社會關係」與「社會輿 論」之總和。 2.公共關係工作不可僅注意某一類公眾，而忽略其他公眾，如此可能致使整 體公眾環境之惡化。 共同性 公眾乃具有某種內在共同性之群體，該共同性及互相間之某種共同點，包 含：共同利益、需求、目的、意識型態、興趣或背景等。 多樣性 1.公眾存在形式並非單一，而是複雜多變。具體公眾形式可能是個人、群體 或是團體/組織；同一公眾亦可能依團結力與影響力大小而有所不同。 2.公眾形式之多樣性決定了溝通方式及傳播媒體的多樣性。 變化性 1.公眾乃一開放系統而處於不斷變化的過程。 2.任何組織與公眾之「關係」均會隨著主體條件及客觀環境之變化，而在「關 係」性的質(敵對 vs.友好)、形式(穩固 vs.動盪)、數量(多 vs.少)與範圍(擴大 vs.縮 小)皆會有所改變。 3.公眾環境變化，則公共關係工作目標、方針、策略與手段亦必須隨之改變。 相關性 1.公眾係相對於一定的公共關係型為主體(組織或個人)而存在。 2.公眾的意見、態度、觀點與行為對組織之目標和發展具有實際或潛在之影 響力、制約力。相對地，組織的決策和行為亦會對公眾產生實際或潛在之影響與 制約其利益實現或需求滿足。 資料來源：研究者自行整理 由表 2-1-2 中可以歸納分析，由於公眾具有「整體性」之特徵，因此學校公 共關係經營時即必須盱衡學校所處環境脈絡下之公眾為何，且必須兼顧不同公眾 間之需求並做出回應，同時亦應避免受到強勢公眾之導引而犧牲其他公眾之教育 權益（許文光，2004；蔡璧煌，2008）。蔡東利（2004）亦指出推展學校公共關 係應把握的原則之一為「互惠原則」，此即強調所有行動必須注重所有公眾之利 益為前提。再者，由於公眾乃具有某種內在「共同性」之群體，因此校長面對外 在公眾時即必須區別出公眾背後所代表的利益需求、目的、意識型態與興趣等， 如此方有於學校公共關係之經營。此外，因公眾具有其「多樣性」，因此不同的 校長乃必須依據不同的公眾，選擇有效的溝通媒介與公關經營方式以收事半功倍 之效。
28 常言道：「世界上，沒有永遠的敵人也沒有永遠的朋友」。而學校與公眾之公 關互動情況亦可能隨著主客觀環境的遞嬗，而在彼此關係的質（敵對 vs.友好） 及形式（穩固 vs.動盪）上有所轉變。值此，即說明了學校公共關係經營的可能 性空間，藉由溝通方式、行銷策略與權力策略運用，有機會說服並影響重要公眾 以達成組織目標。一般而言，學校和社區間存在著互動互惠的關係。若再從開放 系統理論觀之，則學校組織與社區公眾的「相關性」就更加緊密了。事實上，學 校與社區互動中最明顯的難題在於學校人員與地方政治介入的適切性困境（許文 光，2004；蔡璧煌，2008）。教育基本法第六條規定：「教育應本中立原則。學校 不得為特定政治團體或宗教信仰從事宣傳，主管教育行政機關及學校亦不得強迫 學校行政人員、教師及學生參加任何政治團體或宗教活動」。然而，教育事務欲 置身於政治之外實則不可能矣！從地方政治權利關係的體系觀之，學校預算編列 受到地方縣市議會之審核。尤有甚者，部分校長可能還必須前往議會接受地方民 意代表的震撼教育（許文光，2004）。基於此，作為學校領導者的校長而言，勢 必投注心力妥善處理與地區政治人士之關係。由此亦可見外在公眾的意見、態 度、觀點與行為對組織之目標和發展著實具有實際或潛在之影響力。 三、學校公共關係基本目標公眾探討 由於公眾的形式決定了學校公關經營中的溝通方式、媒體選擇以及權力運用 策略。是以，釐清學校公共關係基本目標公眾乃至為重要之課題。由於企業組織 的基本公眾分析最為普遍，因此理解其基本公眾將有助於剖析學校組織之基本目 標公眾界定。基於此，以下將分就企業組織的基本公眾以及國民小學公共關係經 營所屬公眾來加以探討。 （一）企業組織的基本公眾關係 一般而言，企業組織目標公眾關係組成主要包含：員工關係、顧客關係、政 府關係、社區關係、媒介關係、名流關係、以及國際公眾關係（熊源偉，2002； 鄭貞銘，1999），其公眾關係類型與內涵則如表 2-1-3 所示。
