強化地方政府資源回收政策執行能力之研究—新竹市個案分析

(1)

中華大學

碩士論文

強化地方政府資源回收政策執行能力之研究

—

—新竹市個案分析

新竹市個案分析

The Research of Strengthening Local Government’s Policy

Implementation Capacity for Recycling

－The Case Study of Hsin-chu City

系

所

別

別：

別

：

：行政管理學系研究所碩士班

行政管理學系研究所碩士班

學號

學號姓名

姓名

姓名：

姓名

：

：M09417010

M09417010

M09417010 林

M09417010

林

麗

湄

指導教授

指導教授：

：

：石

石

振

國

博士

中華民國

九十六

年

七

月

(2)

摘

要

地球如同母親般的餵養大地上的生物，然近幾十年來，因人類過度開發消耗其資源，而讓她受傷生病了。空氣污染嚴重導致臭氧層被破壞，大氣層不斷被廢氣侵害，以致無法發揮它的功用，使得更多的熱氣都留在地球上，導致溫度上升，全球變得越來越熱，而熱帶雨林現在幾乎以每秒就有一塊像足球場大的面積受到嚴重的破壞，各種珍貴的動植物因此逐漸消失，甚至瀕臨絕種。地球的生態環境被人類不斷的破壞，不僅傷害了其他動植物，也失去了它們提供給人類的資源，我們只有一個地球，為了後代子孫，我們必須珍惜地球的資源，尤其在全球暖化越趨嚴重的今天，為免帶來人類的浩劫，因此，各國在廢棄物處理上，莫不以推動各項源頭減量措施為主要管理政策，並積極推動資源回收後再利用，逐步導向「零廢棄」目標。台灣在全球千萬人口以上的國家和地區中人口密度排名第二，都會區的人口密度高達每平方公里 2,554 人，人口密度高所帶來的環境危機，除了居住空間的侷促外，並帶來資源消耗、垃圾、廢水等等公害，因此，政府重視資源回收，尤其是垃圾量暴增後，掩埋場趨於飽和若要設置新場卻一地難求，垃圾焚化空氣污染問題更遭受質疑，另民眾環保意識高漲，所以，資源回收工作已經成為刻不容緩亟待解決的問題。本研究以深入訪談法探討地方政府資源回收政策執行能力之研究，得出資源回收主要須長期教育、落實宣導及確實執行稽查制度以維持民眾對資源回收工作之重視與配合，資源回收率才能再提昇。資源回收再利用，可減少廢棄物產生及其成本處理與後續污染問題，同時能減少自然資源與能源之耗竭量，相信在全球暖化越趨嚴重的今天，地球上的每個人更應盡自己的力量來珍惜地球資源，讓垃圾能達到全分類零廢棄目標，俾利資源能夠永續利用。關鍵字關鍵字關鍵字關鍵字：：：：資源回收資源回收資源回收資源回收、、、、資源回收再利用資源回收再利用資源回收再利用資源回收再利用、、垃圾全分類零廢棄、、垃圾全分類零廢棄垃圾全分類零廢棄、垃圾全分類零廢棄、、政策執行、政策執行、政策執行政策執行、、執行能力、執行能力執行能力執行能力

(3)

Abstract

The Earth, like a mother, breeds the living creatures on the planet. Yet in the past decades, the human beings have hurt the Mother Earth because of excessive consumption of natural resources. Air pollutions have gotten worse that the ozone layer has been damaged. The aerosphere has been continuously destroyed by exhausts to the extent that it has failed to perform its functions properly, resulting in the global warming as more and more heat has stayed on the Earth surface without being absorbed into the aerosphere. As the temperature keeps on rising, a piece of tropical forests as large as a soccer field on Earth is being severely damaged at the rate of a second, which leads to the gradually vanishing of various precious fauna and flora, or even to their extinction.

With the Earth’s ecologic environment being damaged by the human beings, not only other fauna and flora are being jeopardized, the Earth is also losing the natural resources it has to offer to the human beings. We have only one Earth. For our future generations, we need to cherish the natural resources, especially in the era of ever deteriorating global warming to avoid a catastrophe. As a result, when dealing with the waste disposal, every country has made it a priority to cut lower the consumption in each resource used as the principal policy, coupling with aggressive measures in recycle and re-use to gradually achieving the “zero-waste” goal.

Urban population density has reached as high as 2,554 persons per square kilometer in Taiwan, whose population density ranks number 2 among the countries or regions of population of more than 10 millions in the world. The high population density, in addition to causing narrow living space, has put tremendous strains on the environment, creating such pollutions as resource wastes, garbage, and waste water, etc. The government, therefore, has started to pay attention to resource recycling, especially after the capacity of landfill are

(4)

gradually saturated due to the increasing garbage quantity and availability of land for new landfill site is hard to obtain. Besides, the air pollution resulting from garbage incineration is being questioned and the people’s awareness on environmental protection has also increased. All these have made resource recycling an imperative agenda that requires immediate action.

The study has adopted the in-depth interview approach to understand the local government’s execution capability on resource recycling policy. The study indicates that the resource recycling rate can be improved with long-term education, practical promotion and accurate execution of a monitoring system to evoke people’s attention and cooperation on the issue.

Resource recycling and re-use can reduce the production of wastes, lower the disposal cost and eliminate pollution. At the same time, it also helps reduce attrition of the natural resources and energies. As the global warming is getting more and more severe these days, each one of us on the planet should devote our effort in the preservation of the Earth’s resources. Through proper sorting and minimizing waste volume, sustainable use of the resources can be achieved.

Keywords：：： Resource recycling, resource re-use, Sorting garbage for zero waste,： Policy

(5)

謝誌

於職場工作多年，期望再進修並將所學發揮在工作領域上，是我最大心願，而兩年來的研究所學習課程，一路走來，要感謝的人非常多，因他們的協助與付出，才有這本論文的完成，謹以此文表達我的誠摯謝意。首先要感謝我的指導教授石振國博士的啟迪與細心、耐心指導，使本論文得以克服種種困難。石博士適時給麗湄指點迷津，讓本論文之題目、方向順利定案，撰寫時並提供麗湄許多寶貴修正意見，讓麗湄受益匪淺，而老師謙虛的治學態度，更是我學習的典範。其次感謝口試老師淡江大學陳志瑋博士及中華大學胡至沛博士，百忙之中撥冗參與擔任口試委員，他們提供的寶貴意見，使本論文能更加充實。也感謝中華大學行政管理研究所任課老師們，由於他們的諄諄教誨，使麗湄在學識領域獲益良多，在此深致謝意。在論文撰寫過程中感謝所有上級長官們的指導幫忙與提攜，尤其本局張局長見聰，除了玉成我求學的志願外，並提供許多寶貴意見、資料與指導，還有清潔隊清運班所有同仁們在此期間的配合與支持。感謝中華大學行政管理學系研究所碩士班同學們兩年來真情相伴，彼此勉勵，相互支持及柏鈞、馨佑、婉婷幫忙資料收集。最後要感謝的是我的母親和先生炎日及可愛的女兒姣竹、兒子泰宇默默的叮嚀與支持，使我無後顧之憂，專心學習與完成寫作，使本文得以順利完成。林麗湄謹致 2007 年 7 月

(6)

目

錄

第一章第一章第一章第一章緒論緒論緒論...1 緒論第一節研究動機與目的……...1 第二節研究範圍界定與限制...3 第三節研究架構與流程...5 第二章第二章第二章第二章理論與文獻檢討理論與文獻檢討理論與文獻檢討...9 理論與文獻檢討第一節環境政策探討...9 第二節資源回收理論基礎...11 第三節我國資源回收體系歷史沿革...17 第四節政策執行力之探討...22 第五節環境管制政策相關研究文獻探討...31 第三章第三章第三章第三章國內外資源回收制度比較分析國內外資源回收制度比較分析國內外資源回收制度比較分析. ...35 國內外資源回收制度比較分析第一節國外資源回收制度探討.... ...35 第二節國內資源回收制度探討...43 第三節國內外資源回收制度比較分析...44 第四節小結...49 第四章第四章第四章第四章我國省轄市資源回收執行現況探討與成效分析我國省轄市資源回收執行現況探討與成效分析我國省轄市資源回收執行現況探討與成效分析... ...52 我國省轄市資源回收執行現況探討與成效分析第一節我國省轄市資源回收執行現況探討...52 第二節我國省轄市資源回收執行成效分析...64 第三節小結...66 第五章第五章第五章第五章訪談結果與政策啟發訪談結果與政策啟發訪談結果與政策啟發...68 訪談結果與政策啟發第一節深度訪談結果與分析...68 第二節提升資源回收執行力的啟發 ...106 第六章第六章第六章第六章結論與建議結論與建議結論與建議...111 結論與建議

(7)

第一節研究發現...111 第二節研究建議...114 參考文獻參考文獻參考文獻參考文獻中文部分...116 英文部分...118 網站部分...119 附錄附錄附錄附錄附錄一深度訪談問卷...120 附錄二深度訪談名單...121 附錄三深度訪談內容重點摘錄資料表...125 附錄四垃圾分類及資源回收明細表...130

(8)

表

目

錄

表 2-1 台灣廢棄物管理制度的四個階段-以行政體系區分...17 表 2-2 台灣廢棄物管理政策的五個階段-從政策方向來區分...19 表 2-3 資源回收再利用法的立法精神與指導原則...20 表 2-4 資源回收再利用法所宣示的政府機關之權責及工作原則...21 表 2-5 循環型社會的事業及個人之責任義務...22 表 2-6 環境政策執行議題及相關研究... 31 表 3-1 資源回收制度對於資源廢棄物之判斷基準比較 ...45 表 3-2 資源回收制度、架構與其責任主體之比較表...47 表 3-3 資源回收運作之管理模式比較...48 表 4-1 87~95 年度基隆市環保局垃圾處理量和人員現況...54 表 4-2 87~95 年度台中市環保局垃圾處理量和人員現況...56 表 4-3 嘉義市環保局之垃圾因應措施...58 表 4-4 87~95 年度嘉義市垃圾處理量和人員現況...58 表 4-5 87~95 台南市垃圾處理量和人員現況...60 表 4-6 新竹市推動垃圾強制分類工作實施計劃表...62 表 4-7 87~95 年度新竹市垃圾處理量和人員現況...63 表 4-8 95 年度五個省轄市垃圾處理量和人員現況...65 表 5-1 訪談問項一受訪者認為應重視之看法...68 表 5-2 訪談問項二受訪者認為應重視之看法...75 表 5-3 訪談問項三受訪者認為應重視之看法...80 表 5-4 訪談問項四受訪者認為應重視之看法...86

(9)

表 5-5 訪談問項五受訪者認為應重視之看法...92

表 5-6 訪談問項六受訪者認為應重視之看法...98

表 5-7 垃圾清運的路線數、人力配置及其理由...108

(10)

圖

目

錄

圖 1-1 影響政策執行力的因素...5 圖 1-2 研究架構圖...6 圖 1-3 研究流程圖...7 圖 2-1 范米特與范宏恩的政策執行力模式...30 圖 5-1 新竹市 90 年至 95 年平均每日每人垃圾量...106 圖 5-2 新竹市 90 年至 95 年每月資源回收量統計圖...107

(11)

第一章

緒論

第一節

研究動機與目的

一

一、

、

研究

研究動機

研究

動機

我國在垃圾掩埋場及焚化爐廠地的尋覓困難、垃圾處理負載接近飽和的情況下，必須進行垃圾減量、來達成垃圾「零成長」，其中最重要的減量方式，則是資源垃圾的回收與再利用，而找出提升回收率的方向應是我國當前環境政策重點。因家庭垃圾為數多且分散，其回收工作最難推行，根據國外經驗，政府政策除了因應各方加強軟硬體措施外，對清潔人力合理化分配及如何刺激、鼓勵、教導民眾參與資源回收工作，應更是政府政策努力的重點。台灣地區近十餘年來因工商業發達、人民生活習性改變，廢棄物產出量極為龐大且性質異常複雜，對環境與人體均造成相當程度之危害，因此環境問題已由過去局部性、區域性之問題擴展為全國性問題；環境保護與管理亦由「污染管制」延伸至「資源回收」及「永續發展」之範疇。傳統之廢棄物處置方式不外乎掩埋處理、焚化或堆肥，但隨著人口快速增加，廢棄物數量亦隨之遽增，加上環保意識高漲，傳統之廢棄物處置方式已面臨嚴重之挑戰，另一方面，產業界為達到環保法規之要求，通常需要投入大量資金設置污染防治措施來處理所產生之廢棄物，造成資源與金錢之雙重浪費，因此若能經由有效的資源回收體系及創新的再生技術，則廢棄物就等於是有價值之資源可加以利用，不僅減少自然資源與能源之耗竭量，並且可減少廢棄物產生量及其成本處理與後續之污染問題。掩埋或焚化方式做最終處理，極不符合經濟效益，垃圾量急速增加的同時，可供回收、再生、再利用的資源廢棄物數量也日益增加，垃圾中可回收的資源約佔 40％，將可回收再利用的資源，丟棄至掩埋場或焚化爐中，不僅造成掩埋空間的浪費，亦會影響焚化爐的垃圾處理能力，減少其使用年限。另外，從環保生態及資源之利用的觀點來看，回收及重複利用有限資源，成為台灣這個資源不足國家永續發展最重要的課題之一。新竹市總面積 104.0964 平方公里，現住人口約 38 萬人，每平方公里人口密度為 3649.87 人，目前臺灣省五個省轄市中新竹市面積僅大於嘉義市，新竹市環境保護局的理念是以「立足新竹，放眼天下」來啟動本市環境保護的永續發展，並強化「美麗風城，

(12)

科技故鄉」的環境及生態面向，同時期許以「尊重環境、珍惜環境」俾利發展出具有地方特色的環保政策。新竹市環境保護局自推動資源回收政策以來績效卓著，為讓新竹市民更願意配合垃圾分類、資源回收工作，並能成為他們日常生活的一部份，以達到垃圾減量，資源回收再利用，讓本市回收率再創新高，同時在民眾與政府一起努力下，共同創造環保、人文、科技、生態的美麗新竹市外，亦可為維繫大自然的命脈盡一份心力。

二

二、

、

、研究目的

研究目的

基於研究動機本研究有下列三項目的： (一)針對新竹市清潔隊人力合理化評估，以做為未來清潔人員人力調整配置之參考，讓多餘的人力能轉入資源回收體系，讓資源回收量再提昇。 (二)針對新竹市目前執行資源回收方式及民眾反應等，研擬爾後具體資源回收方案，並促進社會公民共同參與。 (三)就新竹市環境保護局資源回收與垃圾清運、街道清掃、廚餘回收等工作之執行，提出具體政策建議。

(13)

第二節

研究範圍界定與限制

一

一、

、

、研究範圍界定

、

研究範圍界定

由於垃圾清理工作的良窳最能影響都市生活品質與施政績效，因此垃圾清運工作成為市政的一大重要課題，每一個都市皆為此投下大量的人力及金錢，其受重視的程度不言可喻。依廢棄物清理法規定，一般垃圾的清理責任為地方主管機關，故各個垃圾清運體系與地方轄區重合，其規模大小依次為院轄市、省轄市、縣轄市、鎮、鄉等；本研究選取新竹市為研究對象，因其垃圾清運工作為一獨立體系，具有完整的垃圾清運組織與明確的服務責任區，頗適合做資源回收施政方案研擬及探討。新竹市環境保護局推行資源回收政策以來績效卓著，垃圾清運量從 92 年的 123,040 公噸降至 95 年的 97,665 公噸，廚餘回收量由 92 年的 1,391 公噸提升至 95 年的 16,852 公噸，尤其 94 年 1 月 1 日實施垃圾強制分類後，資源回收量遽增，由 92 年的 18,477.141 公噸提升至 95 年的 54,644.109 公噸。行政院環境保護署自 94 年 1 月 1 日起啟動第一階段「垃圾全分類、零廢棄行動計畫」共有包括新竹市在內的 10 個縣市實施試行，第二階段也已於 95 年 1 月 1 日起全國展開強制實施。經由第一階段之推動結果顯示，新竹市在垃圾清運量平均減少16.80％；資源回收量增加 52.47％，在 10 個縣市中，新竹市績效排名第二。另 95 年經環保署資源回收成效評比新竹市獲得甲等，績效良好。95 年在協助環保署辦理「落實垃圾分類資源回收率提升至 25%」之國家永續計畫新竹市環境保護局獲績效優良獎勵。目前新竹市已實施資源回收週收三日制，為節省公帑，及達到強化政府資源回收執行能力之目標，因此，爾後在「人盡其力、物盡其用」原則下，如何順利推動垃圾清運、街道清掃、廚餘回收等系統的變革，讓清潔隊人力能夠合理化配置，俾利整併調整出人力、物力來做資源回收工作，同時藉由「宣導」「教育」與「處罰」等途徑，研擬爾後具體資源回收方案，以促進社會公民共同來參與資源回收的工作，同時就新竹市環境保護局資源回收與垃圾清運、街道清掃、廚餘回收等工作之執行，提出具體政策建議。

(14)

二

二、

、

研究限制

本研究為利用職餘時間時所做的獨立研究，並無專案計畫支持，故僅就職權範圍內所掌握的資訊做分析和引述，以及深入訪談，無法作針對問題的大型民調，因此，本研究以問題分析、資料論述及政策方案研擬為主要的研究工作。

(15)

政策執行者執行力接受者

第三節

研究架構與流程

一

一、

、

、研究架構

研究架構

新竹市之環境政策係依行政院環境保護署之政策方向為目標，而隨著國際上先進國家紛紛提出「零廢棄」的概念，我國行政院環境保護署也積極推動相關廢棄物零廢棄的計畫，以「源頭減量，資源回收」為主要方向，配合資源永續的觀點，將資源有效循環利用，逐步達成廢棄物全分類零廢棄之目標。政策、執行者及接受者間的互動情形，為政策執行度所繫因素，其間的關係可由圖 1-1 來顯示，易言之，任何政策的執行，一則無法自動為之，一則又不能在真空管內運行，總要由職司者根據政策的內容，在某一情境內，與接受者彼此互動而進行。因之，政策的執行度總要受制於執行環境的影響。不過，探究這些執行環境如何或為何對執行產生影響之前，乃有必要首先確定政策的執行力，再尋求其解釋的因素。是以，政策執行力評估，首在確定政策的執行力，進而以其基礎而為執行研究延伸範圍的動力。歸結言之，政策執行力評估可衡定執行的幅度，一則確定原來的與實際的政策之間的差距，二則掀開政策運作的黑箱，三則作為可評性評估的一項利器，四則認定政策的合法接受者是否正在接受政策的服務，以及有多少人正接受是項服務。且由執行環境的各種層面，諸如政策的接受者、執行者、執行機關、執行機關間的關係、個體及總體環境，來解釋何以形成該執行幅度的原因。(林水波，1997)

本研究係採范米特(D.S.Van Meter)與范宏恩(Carl E.Van Horn)的政策執行力模式為架構，列入影響政策執行成敗的重要變數如下：1.政策標準與目標。2.資源。3.溝通與強化執行活動 4.執行者意願 5.執行機關特質 6.經濟、社會與政治情況等來進行研究如圖1-2所示。

圖1-1 影響政策執行力的因素（林水波，1997）

(16)

執行過程評估 _{民眾政策接} 受程度 _執_{行人員的} 意向是否實施分日分物資源回收 _{強制垃圾分} 類資源回收政策執行成效執行結果評估政策評價 _{民眾接受} 政策 _制度問題未來設置細分類場強化新竹市資源回收政策執行能力之環境政策強化新竹市資源回收政策執行能力之環境政策強化新竹市資源回收政策執行能力之環境政策強化新竹市資源回收政策執行能力之環境政策行政機關-決策者經濟、社會及政治環境行政資源 _{民眾支持度} 政治環境配合支持度高 _{決策者領導} 內部的溝通 (top-down 的行政運作) 執行人員-執行者 _{執行者因素} 落實教育及宣導 _{加強教育訓} 練 _{取締及稽查} 主管支持 _認知價值觀念態度評價取向行為作為表現執行成效圖 1-2 研究架構圖

(17)

二

二、

、

、研究流程

研究流程

根據前述研究動機與目的，本研究以(1)研究目的與工作內容之確認；(2)相關文獻蒐集探討； (3)國內外資源回收施政方法與執行成效分析；(4)新竹市資源回收施政方法探討與施政方案分析；(5) 新竹市資源回收施政方案初擬；(6)深入訪談；(7)擬定資源回收施政方案及建議事項及撰寫研究論文報告等七個主要步驟，其研究流程如圖 1-3 所示。確認研究目的與工作內容相關文獻蒐集探討新竹市資源回收施政方案初擬深入訪談擬定資源回收施政方案及提出建議事項新竹市資源回收施政方法探討與施政方案分析圖 1-3 研究流程圖國內外資源回收施政方法與執行成效分析

(18)

本研究主要工作包括兩部分，第一部分文獻蒐集與分析，第二部份則為資源回收執行方案之深入訪談。因此，為確保研究目的之達成，本研究將工作進行步驟分述如下：步驟一步驟一步驟一步驟一：：：確認研究目的與工作內容：確認研究目的與工作內容確認研究目的與工作內容確認研究目的與工作內容本研究之首要步驟須先確認研究目的的合理性與工作內容的可行性，以確保本研究得以執行。步驟二步驟二步驟二步驟二：：：相關文獻蒐集探討：相關文獻蒐集探討相關文獻蒐集探討相關文獻蒐集探討根據前述之研究目的與工作內容，本研究擬分成以下兩部分進行文獻探討。步驟 2-1：本研究首先蒐集政策施政方法及成效等相關文獻，作為研擬資源回收方案的骨架。步驟 2-2：蒐集國外及國內 5 個省轄市垃圾清運、資源回收與清潔人員人力配置之相關文獻，並藉由文獻之彙整與比較分析，了解目前 5 個省轄市於各項清潔工作之執行方式效益及清潔人員人力配置之差異。步驟三步驟三步驟三步驟三：：：資源回收施政方法探討與施政方案分析：資源回收施政方法探討與施政方案分析資源回收施政方法探討與施政方案分析資源回收施政方法探討與施政方案分析為進一步提出合理的資源回收施政方案，擬探討政策訂定及施政的正確方法，做為施政方案的骨架，以及參考國內外高明可行的資源回收方案為血肉，完成新竹市資源收施政方案的初擬工作。步驟四步驟四步驟四步驟四：：：資源回收施政方案初擬：資源回收施政方案初擬資源回收施政方案初擬資源回收施政方案初擬在顧及工作量與效率的前題下，重新安排垃圾清運與資源回收等人力和車輛的資源分配工作，並講求配合施政的方案及宣導工作；最後訂出成效查核指標，完成一個合理的施政方案。步驟五步驟五步驟五步驟五：：：深入：深入深入訪談深入訪談訪談訪談藉由深入訪談，可修正初擬方案的缺失，及了解新方案對清潔人員及民眾之影響程度。訪談對象包括清潔隊員、民眾、環保局政策執行與市政府政策決策相關人員等。步驟六步驟六步驟六步驟六：：：擬定資源回收施政方案及建議事項：擬定資源回收施政方案及建議事項擬定資源回收施政方案及建議事項擬定資源回收施政方案及建議事項為達成資源回收施政方案之最佳化，除上述之主體施政方案外，另需考慮其他配合施政及宣導的方案，故擬定資源回收施政方案需有系統整體的觀念。步驟七步驟七步驟七步驟七：：：撰寫：撰寫撰寫研究撰寫研究研究論文研究論文論文報告論文報告報告報告

(19)

第二章

理論與文獻檢討

環境問題是所有人類共同問題，為了防止地球環境更形惡化及創造人類永續發展的社會，上至政府下至個人都必須積極參與解決環境問題，我國執行資源回收政策，是政府環境政策中最受矚目的一環，執行過程中須設法阻卻不利之干擾，堅持環境保護的專業立場，並做短、中、長期程的計畫和機動的思考，顧及後代子孫的生存，如此才能獲致民眾肯定與支持，政策與制度也才能得以遂行。現代行政的精神以政府而言應積極回應民眾需求，不得有「多做多錯，少做少錯」之弊病，同時具有以下兩點特質：1.效率性：及時而有效解決問題，以最小投入獲取最大產出。2.創造性：打破墨守成規、閉門造車之陋習，精益求精。公共行政之精神在於重視公民權益、公民參與、顧客導向，此即「公民行政」，也就是政府應該為人民服務，公務員與民眾接觸態度要好，政府在推動任何與民眾息息相關的政策時，要讓基層民眾了解政府政策的目標與目的，以獲得民眾支持並逐步由「國家造就社會」導入「社會造就國家」之坦途。

第一節

環境政策探討

一

一、

、

「

「外部性

「

外部性」

外部性

」

」與環境政策

與環境政策

所謂「外部性」即廢棄物管理時，對社會、對環境等所造成的影響。本研究認為垃圾問題如果沒有政府加以管制，則垃圾量必然有增無減，應為不論丟棄多少垃圾，均無需付費，而是由所有納稅人共同來負擔，將造成「垃圾」無節制的隨意的丟棄，政府為解決過多垃圾量將投入更多資源，因此造成資源浪費，當然也會造成其他納稅人的損失，如政府花費鉅資廣建焚化廠及掩埋場就是為解決過多垃圾的關係。當這類的外部性涉及到全體民眾時，政府就應介入，而政府有下列幾種解決方法：（（（（一一一）一））污染者付費）污染者付費污染者付費污染者付費污染者付費以彌補其過低投入價格，且由污染者付費原則，已逐漸為世界各國所認同。（（（（二二二）二））由政府補貼）由政府補貼由政府補貼由政府補貼污染者所產生之數量如是固定的，付費給污染者使他們污染不要超過控制的一定

(20)

比例。在資源回收中有許多政府補貼之措施，例如政府規定每人每日垃圾產出量有一定標準，如低於一定標準，則由政府以補貼做為獎勵，用此手段，進而達到垃圾減量之目的。（（（（三三三）三））市場的創造）市場的創造市場的創造市場的創造外部性造成無效率與缺乏相關資源的市場有關，因此政府為提高效率，可以將污染許可賣給生產者。（（（（四四四）四））政府介入管制）政府介入管制政府介入管制政府介入管制在外部性的環保政策問題，常需由政府介入管制才能有效解決，亦即是每個污染者被告知需減少多少污染量，或應依何種方式配合政策執行，否則會受到法律制裁。

二

二、

、

、環境政策與管制政策

環境政策與管制政策

環境管制政策，其主要目的是在環境保護的工作和問題能獲得控制、改善、解決，此類政策屬於「零和賽局」的政策。我國環境政策中的污染防治政策主要可分為行政管制和經濟誘因方式兩種手段。行政管制是一種傳統污染防治方式，其認為環境品質的改善是一種公共財，同時自由市場無法控制污染防制於最適水準之下。因此，污染防制工作必須由政府介入，強制污染者補償其所製造之污染效果。以方式而言，行政管制包括完全禁止、區域劃分與排放管制。完全禁止是指政府藉由法律和命令，絕對禁止污染物質的排放；區域劃分是將土地案許可的用途劃分並禁止轉為其他用途使用；排放管制市政府訂定排放標準，並對超過標準者可以行政罰來處置。而經濟誘因方式通常有對廠商污染防制之補助及政府撥款從事污染防治或分擔防治成本等直接回饋途徑的運用方式，兩者交相運用配合尤佳。 (蔡清村，2003)

三

三、

、

、環境政策與經濟誘因

環境政策與經濟誘因

近年來各國紛紛在原有環境管制架構下，導入經濟誘因手段補救管制性政策無彈性動力之缺口。所謂「經濟誘因」是透過提供某種經濟上的好處為誘餌，促使標的人口自發性的改變生產和消費方式，以達到環境保護的目地。因此經濟手段可說是充分具有賦予經濟主權動機並誘導人們朝往環保行動的可能性。在實際執行政策之時如何將經濟負

(21)

擔與環保動機作緊密連結才是重要之一件事。政府藉由改變財貨相對價格的補貼及課稅，來改變民眾的行為，以符合政府的要求。一般經濟誘因採取的方式不外乎稅賦、經濟利益（補助金等）、退回預付金、新市場創造、排放權交易等。從公共政策的觀點，既然回收可延伸自然資源的預期壽命，事實上我們把回收視為資源保護措施之一，也就應該鼓勵回收。獎勵回收最傳統的方法是藉由提供財務的誘因、經費補貼或租稅減免等方法，激勵企業去改善原料回收的技術。不過技術不是唯一改善回收潛力的答案。物質回收可經由生產「可取代的產品」和藉由生產「耐久財貨與勞務」而獲得顯著改善。前述兩種準則，可取代性和耐久性，要考慮技術以外的標準。基本上要考慮整體消費者偏好的改變。但是這些改變很困難，但可經由有系統的、深思熟慮的和延長競爭的設計，增進大眾對回收價值的認知。不過不能將回收視為補救非再生資源的限制的萬靈丹，有些物質是不能回收的，依熱力學的定律排除百分之百的回收，可回收產生的有用物質的數量極為不同，通常取決於材質、經濟和技術因素。回收不能克服自然對技術的限制，亦即回收被習慣用於延長非再生資源的生命週期，並不會創造新資源。 (陳明雄，2004)

第二節

資源回收理論基礎

一

一、

、

、強制垃圾分類

強制垃圾分類

強制垃圾分類、

、

、資源回收相關法令及規定探討

資源回收相關法令及規定探討

（（（（一一一）一））廢棄物清理法）廢棄物清理法廢棄物清理法廢棄物清理法【法規沿革】中華民國 63 年 7 月 26 日台統(一)義字第三三○○號令制定公布全文二十八條。廢棄物清理法第五條：一般廢棄物回收項目，由中央主管機關訂之。但直轄市、縣（市）主管機關得視轄區內特殊需要，增訂其他一般廢棄物回收項目，報請中央主管機關備查。廢棄物清理法第十二條：一般廢棄物回收、清除、處理之運輸、分類、貯存、排出、方法、設備及再利用，應符合中央主管機關之規定，其辦法，由中央主管機關定之。執行機關得視指定清除地區之特性，增訂前項一般廢棄物分類、貯存、排出之規定，並報其上級主管機關備查。

(22)

廢棄物清理法第五十條：有下列情形之一者，處新臺幣 1200 元以上 6000 元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰： 1.不依第十一條第一款至第七款規定清除一般廢棄物。 2.違反第十二條之規定。 3.為第二十七條各款行為之一。（（（（二二二）二））廢棄物清理法施行細則）廢棄物清理法施行細則廢棄物清理法施行細則廢棄物清理法施行細則【法規沿革】中華民國 90 年 5 月 30 日（90）環署廢字第 0029815 號令訂定發布全文二十條。中華民國 91 年 11 月 20 日行政院環境保護署環署廢字第 0910075942 號令修正發布。第七條執行機關應公告一般廢棄物與依本法第五條第六項所定一般廢棄物回收項目之清除時間、作業及回收方式，並於每月十五日前將前一個月之一般廢棄物清除、處理及回收量，報送各該上級主管機關彙總層報中央主管機關備查。執行機關受託清除、處理一般事業廢棄物時，應於每月十五日前將前一個月之一般事業廢棄物清除、處理及回收量，報送上級主管機關彙總層報中央主管機關備查。第八條執行機關依前條規定收集之廢棄物，經分類後之廢塑膠、廢鋁、廢鐵、廢玻璃、廢紙等物質，得交付回收業、處理業或依中央主管機關指定之方式進行回收、再利用。（（（（三三三）三））一般廢棄物回收清理辦法）一般廢棄物回收清理辦法一般廢棄物回收清理辦法一般廢棄物回收清理辦法依中華民國 96 年 5 月 28 日環署廢字第 0960039124 號令修正發布第十四條，以釐清產生源及受託之公民營廢棄物清除、清理機構之義務，明確定義產生源應負垃圾分類責任。修正後第十四條條文如下：一般廢棄物應依下列方式分類後，始得交付回收、清除或處理： 1.巨大垃圾：洽請執行機關或執行機關委託之公民營廢棄物清除處理機構（以下簡稱受託機構）安排時間排出，並應符合執行機關規定之清除處理方式。 2.資源垃圾： (1)依執行機關指定之時間、地點及作業方式，交付執行機關或受託機構之資源垃圾回收車回收。

(23)

(2)依各地區設置資源回收設施分類規定，投置於資源回收桶（箱、站）內。 (3)屬本法規定之應回收廢棄物得自行交付原販賣業者或依回收管道回收。 3.有害垃圾：依執行機關指定之時間、地點及作業方式，交付執行機關或受託機構專用車輛清除。 4.一般垃圾： (1)依執行機關指定之時間、地點及作業方式，交付執行機關或受託機構之垃圾車清除。 (2)投置於執行機關設置之一般垃圾貯存設備內。 5.廚餘： (1)依執行機關指定之時間、地點及作業方式，交付執行機關或受託機構之廚餘回收貯存設備內。 (2)依執行機關設置或經執行機關同意設置廚餘回收設施分類規定，投置於廚餘回收桶（箱、站）內。依第六條第三項規定委託清除、處理者，家戶或其他非事業應依前項分類項目進行分類；公民營廢棄物清除、清理機構應於貯存容器或外包標示委託者名稱或可資辨識之符號。

二

二、

、

推動台灣成為資源循環型的社會

依據「資源回收再利用法」規定及配合中央政策，強制再生資源回收再利用，並逐步推動綠色設計、綠色消費及綠色採購等措施，以輔導、管制及獎勵並重方式，促使製造、使用「易於分解、拆解或回收再利用之材質或設計」、「含一定比例再生資源」及「標示分類回收標誌」之產品，並使有經濟價值之再生資源在技術可行性下，重新使用或投入製程再利用，以減少資源消耗、抑制廢棄物產生及促進資源回收再利用，未來十年將逐步提昇成效。環保署的工作目標是將可用的資源分類回收，並積極擴大回收再利用體系的效能，讓各類垃圾皆可循環再利用或妥善處理，達到零廢棄的理想。在具體作法上，除了規劃家戶垃圾減量和分類回收外，並在已設置垃圾焚化場的縣市，興建廢棄物分選場，事前徹底分類垃圾，讓焚化爐「燒不到不該燒的東西」，成為乾淨的能源發電廠。

(24)

廢棄物管理政策應涵蓋垃圾減量與資源垃圾回收兩個層面，亦即針對整個產品生命循環過程進行規劃管制。

新竹市環境保護局垃圾分類與資源回收工作通常以 5R(Reduce, Reuse, Recycle, Repair 及 Refuse)為推動之基礎，以下就 5R 來分別說明(行政院環境保護署資源回收基金會網站 2007)。 (一)廢棄物減量(Reduce)：透過選擇性採購及使用行為來減少使用量及對身體環境之毒害，例如：減少廢容器、包裝材產生或減少溶劑使用量。 (二)再利用(Reuse)：物品使用後可有其他用途或重複使用，例如：紙張雙面使用、廢容器回收作為花卉容器素材等。 (三)回收再生(Recycle)：物品使用後分類回收，使其再加工後回到原始製程成為原料，並製造新產品，例如PE 寶特瓶可熱解並纖維化，產生的聚酯棉可再紡紗織布，作為服飾及購物袋的布面材料。 (四)修復(Repair)：堪用品可修復再使用，減少資源的浪費，節省採購的費用，例如：大型電器及辦公室機具之維修。 (五)拒絕使用(Refuse)：推動綠色消費，不購買、不使用對環境有污染的物品，例如：拒買沒有環保觀念、易消耗資源、過度包裝之產品，而選用環保標章產品。綜合 5R 觀念之執行，在資源回收減量上有三大具體方針，分別是直接減量、重複使用及回收，而下列之例子可協助民眾們在推動垃圾減量時之參考。 (一)直接減量 1.減少不必要之包裝。選擇較少包裝之產品。購物時儘量考慮購買無需包裝之產品。經常使用之用品儘量購買大包裝或經濟包裝。考慮選擇濃縮產品。 2.實施減少廢棄物毒性之方法。使用無害性或低危害性之物質。以無害性物質取代相同功能之有害性產品。當必須使用有害物品時只取需要用量。使用有害性物品時請詳閱使用說明並遵照指示使用。

(25)

(二)重複使用 1.使用可重複使用之產品。以可重複使用之瓷杯及玻璃杯等取代用後即丟之紙杯或塑膠杯。使用可重複使用之餐具。儘量選用可再填充之影印機、傳真機或印表機墨水。使用抹布及海綿取代紙餐巾。選用內容物可再填充或瓶罐可重複使用之產品。使用充電式電池或低汞電池。 2.儘量修護可維修之產品。選購有良好品質保證及可長期使用之家電用品及裝置。遵照產品使用說明以保持家用維持良好狀況。 3.重複使用容器、袋子等。 4.出售或捐出不再使用之物品。 (三)回收 1.選擇可回收之產品及容器使用並加以回收。 2.選用再生材料之製成品，並參與回收活動。

三

三、

、

、廢棄物管理趨勢

廢棄物管理趨勢

本世紀先進國家之廢棄物管理趨勢，已由廢棄物末端管制趨向源頭減量、分類回收及資源再利用政策。亦即資源的再生利用應從產源控制開始，使用易於回收的生產資源以減少垃圾製造量，而非僅著重推動末端資源垃圾之回收。資源回收是健全的固體廢棄物管理計畫中不可或缺的一環。如果施行得當的話，再生計畫不但經濟效益佳、且有助於節約自然資源、降低污染，而且還能減少進入焚化及掩埋場的固體廢棄物數量，延長焚化場、掩埋場使用壽命，這些都是垃圾回收再生的基本目標。唯有徹底做到產源減量，才能考慮進行回收工作，同時當已做到最多之減量回收工作後，才考慮廢棄物之焚化。廢棄物管理方式從高到低分別為：避免、減量、回收、處置。避免產生廢棄物是優先及最高的管理方式，從源頭控制廢棄物產生量是最徹底有效的管理方法。在不得不生

(26)

產廢棄物的時候，應盡量減少廢棄物產生量；接下來是在可行的情況再利用或再循環。處理是指用焚化爐方式再生能源，並減少廢棄物最終處置量，最後是廢棄物的最終處理其方式通常是土地掩埋。廢棄物處理等級優先順序如下： (一) 第一優先產源減量：產源減量之所以被列為第一優先考慮，在於其對減少廢棄物量進而降低處理費用及環境衝擊最為有效。廢棄物減量可在產品設計、製造及包裝過程中經由減少毒性物質含量、減少體積及延長使用壽命等來達成。同時廢棄物減量亦可藉由改變消費型態及再利用等方法於家庭、商業活動及工廠中實現。 (二) 第二優先回收：（1）廢棄物之分類及收集。（2）針對分類收集之資源廢棄物再利用、再處理及再製造先行作準備工作。 (三) 第三優先焚化：廢棄物焚化，其係指利用物理、化學及及生物方法達到下列目地：（1）增進固體廢棄物之管理操作及系統處理效率。（2）回收可回收或可再利用物質。（3）以產品及熱的方式回收肥料及能源。廢棄物轉化可達到減少衛生掩埋容積之需求，一個眾人皆知的實例為焚化減少了廢棄物體積。 (四) 第四優先是掩埋：在無法回收或再利用之物質及資源回收中心分類後之殘餘物質和堆肥或焚化之殘渣最後均需加以處理。在陸地或海底作最終棄置是可能的兩個方法。掩埋係以工程方法將廢棄物於陸地中處理，為最常使用的最終處置法。由於掩埋係最後用來處理廢棄物的方法，故應是經過前段處理後遺留之殘餘物質不得的處置辦法。

四

四、

、

、業者責任制

業者責任制

近年全球永續發展的觀念正方興未艾，哈佛管理評論中哈特將企業因應此一趨勢分為三個階段：1、防治污染；2、產品責任；3、綠色技術。污染防治策略幾已受到我國產業界的一致認可，產品責任與綠色技術兩種企業永續發展策略，即便是先進國家也尚未全盤做到。將業者產品造成環境衝擊加諸製造業者身上的理念也與晚進環保概念的演變有關。業者負責的形式可區分為「實際回收清理」及「付回收清理費」兩種，多數實施業者責任制採前者（歐日等國）如德國的包裝回收系統，我國則採後者，韓國則是由業者就未達目標部份付費。各國資源回收制度不盡相同，但基本環保理念則相同。

(27)

另污染者付費原則，也就是污染者需負擔相關費用的基本想法，已漸成為世界各國認同的環境問題，但想明確釐清「誰是污染者」費用負擔應做到何種程度、應以何種方式負擔，的確不容易，污染者認定的執行較容易，如無法確定或多數不確定的對象時，或污染者沒有支付能力在執行上面也面臨困難。

第三節

我國資

我國資源回收體系歷史沿革

源回收體系歷史沿革

近二十年來垃圾減量及資源循環利用才逐漸受到重視，之前大家比較關心的還是垃圾清理問題；近年來，全球廢棄物管理政策的趨勢更是以垃圾零廢棄為理想，希望逐步改變過去拋棄型的消費型態，進入到資源永續利用的循環型社會。本節則簡明敘述台灣從「廢棄物清理導向」到「資源循環利用導向」之政策沿革。台灣自光復以來，廢棄物管理制度若以行政體系來區分，可以分為四個階段（張祖恩，1988）：一、台灣省政府衛生處階段：民國 36 年至民國 59 年。二、行政院衛生署環境衛生處階段：民國 60 年至民國 70 年。三、行政院衛生署環境保護局階段：民國 71 年至民國 75 年。四、行政院環保署階段：民國 76 年至今而不同階段之特色。簡述於下：表 2-1 台灣廢棄物管理制度的四個階段-以行政體系區分階段行政體系之層級台灣省政府衛生處階段民國 36 年至民國 59 年省政府之一級單位所掌管之部分業務行政院衛生署環境衛生處階段民國 60 年至民國 70 年廢棄物之管理體系由省級提升到中央行政院衛生署環境保護局階段（民國 71 年至民國 75 年）環境保護管理體系擴大改組行政院環保署階段（民國 76 年至今）提升為中央政府部會層級

(28)

除了以行政體系來區分外，若從政策方向與政策主軸來區分，則廢棄物管理政策可區分為五個主要階段，民國 60 年代，廢棄物清理法立法與廢棄物管理政策正式進入制度化的階段，當時，隨著經濟的成長與都市化的發展，有效清理廢棄物改善公共衛生成廢棄物管理政策的首要目標，之後，廢棄物管理政策歷經多次調整，而且目前的政策方針則是以資源循環利用與垃圾零廢棄為理想目標。在過去三十年中，廢棄物管理政策的調整與改變，主要是受到幾個因素的影響，包括公共衛生的考量、經濟發展的程度、都市化所造成的垃圾清理問題、環境意識的高漲、政治民主化所助長的鄰比效應、循環型社會、對於資源永續利用的關懷等。而本節針對廢器物管理政策的五個階段簡要說明如下：

第一階段

第一階段：

：

：前廢清法時期

前廢清法時期

前廢清法時期（

（

（民國

民國

民國 36

36 年至民國

36

36 年至民國

年至民國 58

年至民國

58

58 58 年

年

年）

年

）

民國 36 年行政改制，成立省政府，省衛生局擴編為衛生處。民國 44 年，中央與省聯合成立「環境衛生指導委員會」，由蔣宋美齡女士為名譽主任委員，該會制訂「環境衛生指導委員會」，成為本時期推動改進環境衛生工作時的指導方針。同年 12 月，於省衛生處下設置台灣省環境衛生實驗所，專職研究及改善全省環境衛生工作。在這個階段垃圾處理以堆肥為主，約佔總處理量的十分之一；而垃圾政策的主軸為加強改善環境衛生，以促進全民健康。

第二個階段

第二個階段：

：

：制度化時期

制度化時期

制度化時期（

（

（民國

民國

民國 58

58 年至民國

58

58 年至民國

年至民國 69

年至民國

69

69 69 年

年

年）

年

）

隨著台灣的經濟成長，人口急遽集中於都會地區，都市化所帶來的垃圾問題也逐遍被重視。民國 58 年開始實施本省第一期環境衛生改進五年計畫，正式推行都市垃圾清運設備及處理，設置堆肥工廠與加強其他環境污染之防治。在設置堆肥工廠部份，在該五年計畫中，總共興建二十餘座垃圾製造堆肥工廠，但因受到廉價而使用方便之化學肥料的影響，造成垃圾堆肥滯銷，經營虧損，導致多數堆肥工廠先後停工。

第三個階段

第三個階段：

：

：垃圾戰爭時期

垃圾戰爭時期

垃圾戰爭時期（

（

（民國

民國

民國 70

70 70 年

70 年-

年

-

-民

-

民

民國

民

國 79

國

79 79 年

79 年

年

年）

）

本時期環境污染問題逐漸受到社會的重視，民國 71 年於行政院衛生署下成立環境保護局。隨著環境意識的高漲，過去垃圾未能妥善處理的問題，引起嚴重的居民抗爭，各地相繼爆發垃圾大戰，廢棄物處理進入「戰國時期」。行政院於民國 73 年將「都市垃圾處理計畫」列為重要建設計劃，垃圾處理方式以掩埋為主，佔總清運量的 90％以上，

(29)

政策目標為妥善處理垃圾。因應日趨嚴重的環保危機與垃圾問題，民國 76 年，衛生署環境保護局升格為行政院環境保護署，而民國 77 年，環保署修訂廢棄物清理法，立法推動資源回收制度。但由於垃圾掩埋場的用地取得困難，以掩埋場為主軸的廢棄物管理政策，無法有效解決垃圾問題。

第四個階段

第四個階段：

：

：焚化及回收推動時期

焚化及回收推動時期

焚化及回收推動時期（

（民國

（

民國

民國 80

80

80 80 年

年-

年

-

-民國

-

民國

民國 89

89

89 89 年

年

年）

年

）

民國 80 年的「垃圾處理方案確立了「焚化為主，掩埋為輔」的廢棄物管理政策。同時為了擴大回收成效，環境保護署更於民國 86 年推動「四合一」開放式回收體系。簡單的說，在這個階段，推動焚化政策與擴大資源回收成效為施政之主軸，民國 91 年的垃圾焚化處理率以達百分之六十四以上，而垃圾總資源回收率已達百分之十五以上。

第五個階段

第五個階段：

：

：推動循環型社會時期

推動循環型社會時期

推動循環型社會時期（

（

（民國

民國 90

民國

90

90 90 年至今

年至今

年至今）

）

民國 91 年通過的資源回收再利用法在立法精神與指導原則上，確立我國未來將建立一個「資源節約使用」與「物質循環利用」為導向的永續社會。而環保署的任務則為如何制訂具體政策，落實再法的精神，達成資源節用、廢棄物減量與擴大回收再利用等目標，以邁向零廢棄的理想。在「垃圾零廢棄與全面資源化」的政策主軸下，環保署署長張祖恩於民國 92 年 12 月就職時，明確宣示民國 93 年是「垃圾全分類、零廢棄行動年」，並以更積極的作法，推動台灣成為資源循環型社會。表 2-2 台灣廢棄物管理政策的五個階段-從政策方向來區分階段政策方向前廢清法時期（民國 36 年-民國 58 年） 1. 民國 44 年成立「環境衛生指導委員會」，制訂「改進環境衛生政策」。 2. 垃圾政策主軸為加強改善環境衛生，以促進全民健康。制度化時期（民國 58 年-民國 69 年） 1. 開始推動全省性的環境衛生計畫 2. 廢棄物清理法正式立法，以有效清除處理廢棄物，改善公共衛生為目標。 3. 垃圾處理方式以掩埋場及填低窪地、傾棄佔絕大多數之比例。 4. 提高垃圾清除率為重要之績效目標。

(30)

垃圾戰時期（民國 70 年-民國 79 年） 1. 垃圾未能妥善處理之問題，引起嚴重的居民抗爭，廢棄物處理進入「戰國時期」。 2. 「都市垃圾處理計畫」列為重要建設計劃，廢棄物政策以掩埋為主，以期妥善處理垃圾。（73 年） 3. 民國 76 年，行政院環境保護署成立。 4. 掩埋場用地取得困難，垃圾問題無法有效解決。焚化及回收推動時期（民國 80 年-民國 89 年） 1. 民國 80 年訂定「垃圾處理方案」，確立以「焚化為主，掩埋為輔」之政策方針。 2. 民國 86 年推動四合一開放式回收體系。 3. 推動焚化與資源回收為主軸。 4. 民國 91 年的垃圾焚化處理率已達 64％，而垃圾總資源回收率已達 15％。推動循環型社會時期（民國 90 年至今） 1. 資再法確立「零廢氣」的政策理念。（91 年） 2. 廢棄物管理政策以「資源節約使用」與「物質循環利用」為目標，以期推動台灣成為資源循環型的社會。 3. 環保署將民國 93 年訂為「垃圾全分類、零廢棄行動年。」 (資料來源：錢玉蘭、王京明，2001) 民國 91 年通過的資源回收再利用法是台灣邁向資源永續利用及循環型社會一個重要的里程碑。該法在立法精神與指導原則上（見下表 2-3），十分明確闡明我國未來在資源使用與廢棄物管理政策上，不應只侷限於管末管理，如廢棄物妥善處理和推動資源回收再利用；而是應以「零廢棄」為理想，嘗試建立一個「資源節約使用」與「物質循環利用」為導向的永續社會。表 2-3 資源回收再利用法的立法精神與指導原則立法目標及原則原則詳細條文立法精神資源節約使用、廢棄物減量、物質節約自然資源使用，減少廢棄物

(31)

循環利用之政策導向產生，促進物質回收再利用，減輕環境負荷，建立資源永續利用之社會。（資再法第一條）指導精神推動政策措施的優先次序：減少產生廢棄物→再使用→再生利用→能源回收→妥善處理為達成資質永續利用，在可行之技術及經濟為基礎下，對於物質之使用，應優先考量減少產生廢棄物，失去原效用後應依序考量再使用，其次物質再生利用，能源回收及妥善處理。（資再法第六條） (資料來源：錢玉蘭、王京明，2001) 該法也對各政府機關（中央主管機關、中央目的事業管機關、地方主管機關、地方目的事業主管機關），明確宣示其所應依循之政策方針與工作原則。更重要的是，該法說明邁向資源永續利用及循環型社會，事業不能僅以營利為目標，同時也必須體認到其所應擔負的社會責任及義務，致力於資源節約使用與抑制廢棄物產生；而民眾在基本價值上必須進行調整，要改變消費導向的生活型態，而要減少購買耗用資源的產品與包裝、延長家庭及個人用品的使用期限、生活用品要盡量循環再使用，要建立分類回收的日常生活習慣，多購用再生製品以促進收再利用的通路。所以，資源回收再利用的重要性，不僅限於條文內容所規範的法律效力，該法所宣示的價值理念，也就是由「經濟型導向社會」轉為「永續型循環型社會」的時代意義，才是未來制訂資源使用與廢棄物管理政策的指導方針。表 2-4 資源回收再利用法所宣示的政府機關之權責及工作原則機關工作原則中央主管機關中央目地事業主管機關應依權責制訂有關減少資源消耗、抑制廢棄物產生，及促進資源回收再利用之政策及法令，付諸施行。（資再法第七條）

(32)

地方主管機關地方目地事業主管機關應依中央機關訂定之規定辦理，有責任對於減少資源消耗，抑制廢棄物產生，促進資源回收再利用，依照政府之權責分工，就其轄區內制訂相符之政策，付諸施行。（資再法第八條） (資料來源：錢玉蘭、王京明，2001) 表 2-5 循環型社會的事業及個人之責任義務單位責任義務事業企業活動之目標：於進行事業活動時，應減少資源之消耗，抑制廢棄物之產生，促進資源回收再利用。作業方針：一、選用清潔生產技術。二、採取減少廢棄物產生之必要措施。三、應推動回收再利用，無法回收再利用者應負責妥善處理。四、應提昇產品之耐用年限，落實產品之修繕服務，抑制產品及容器成為廢棄物，推動及研發產品之綠色設計，標示產品之材質種類。（資再法第九條）民眾生活形態之價值：由「經濟導向」轉為「資源節約及循環再利用導向」，減少資源之消耗，抑制廢棄物之產生，促進資源回收再利用。生活形態方式：延長物品使用期限（減廢與資源節用），循環利用製品（再利用），進行分類回收（再生利用），多用再生製品（促進再生料之通路）。（資再法第十條） (資料來源：錢玉蘭、王京明，2001)

第四節

政策執行力之探討

一、

、

、政策執行的起源

、

政策執行的起源

美國聯邦政府在一九六○年代大力推展公共福利政策，學者處於此一現實的環境中，於是有了實地研究政策執行經驗的依據，因之對政策執行理論模式之提出乃蔚為風

(33)

氣，到一九七○年代，執行理論乃大致具備。

二

二、

、

、政策執行的意義

政策執行的意義

古語云：「徒善不足以為政，徒法不足以自行」，可見政策與執行兩者關係非常密切。所謂政策執行仍是指政策方案在經過合法化後，擬訂施行細則，確定專責機關，配置必要資源，以適當的管理方法，採取必要的對應行動，使政策方案付諸實施，以達成預定目標或目的所有相關活動的動態過程。(吳定，2002) 如何解決地方政府政策執行困境，地方政府政策執行的成功關鍵在於負責規劃此項政策的中央政府，其心態是否真正尊重地方，其政策是否能夠從地方政府的角度著手，協助解決其困境。另加強基層機關與人員的參與感，聆聽基層人員執行公共政策的困境與心聲，並協助解決該項困境，在這種模式之導引下，公共政策的制定自然更具「基礎性」，而高遠政策條件理想必然有落實之可能性，自然可以提升基層公務員之士氣和參與熱誠。

三

三、

、

、政策執行的步驟及推動技術

政策執行的步驟及推動技術

(一)政策執行的步驟 1.確認經營使命和機會：也就是在規劃一開始，就應先確立自身的機會，及所具有的優勢，且加以應用於規劃過程中。 2.設定目標：首先應就企業本身的營運方針確立總體目標，再依此目標區分政策計劃、策略計劃、程序計劃…等，繼而構成一整體規劃的架構。 3.預測環境因素以建立計劃前提：依目前所擁有的資訊進行計劃實施前的各種假定情況做一預測，例如未來的政經環境、技術發展的情形做一些假設性的計劃預測，且上、下層之間應有一致的規劃前提，否則規劃過程中則不易協調。 4.擬定可行方案：有了規劃前提之後，就應藉由上述的前提擬定各種具有可行性的方案，且應注意審慎評估並利用各種分析比較來篩選出理想的可行方案。 5.評估可行方案：找出各種可行方案之後，再依組織目標和規劃前提的考量下，依各方案的優缺點決定方案的可行性，也就是將各方案的優缺點轉化

(34)

成實際的數據或可分辨的方式以利於評估工作的進行。 6.選擇最適當方案：依據前一項所評估的結果來作為最適當方案考量的標準，也就是藉由各種優缺點的考量之後，選擇一最適當的理想方案。 7.擬定衍生計劃：也就是以制定衍生計劃來彌補原定計劃的不足，亦指決策訂定後，所伴隨而衍生的問題所做的計劃。 8.建立預算及控制系統：安排好計劃的流程之後，便可依決策的順序編立預算，並以之做為衡量標準，與原定計劃相比較，再加以調整與控制。 (二)政策執行的推動技術 1.目標控制與管理目標為引導企業，有效運用組織人力與物力等資源，達成組織使命的指針和手段。目標管理是設立目標，作為計劃、組織、任用式，激勵組織成員的智慧與潛能，以達成組織目標。 2.目標管理的特點是： (1)以自我控制的方式，代替嚴格控制式的管理。 (2)以參與管理的方式，激勵組織成員的智慧和潛能。 (3)著重於結合組織中的個別目標，對整體目標做出貢獻。 (4)實施步驟符合管理循環的體制。 (5)統一各部門和人員的工作，朝向目標的方法。 3.目標管理的功能： (1)集中組織人力、物力，為目標而努力。 (2)發揮員工的潛能和自動自發的精神。 (3)促進意見溝通，改善上司與部屬的合作關係。 (4)發掘和培養各階層獨當一面的管理人才。 (5)結合個別目標為整體目標，發揮團體精神。 4.目標管理的實施步驟： (1)計劃階段：了解企業整體之目標走向，由上層至下層擬定各階層之目標。 (2)執行階段：將各目標充分授權給各功能人員執行。 (3)追蹤階段：追蹤各部門人員施行的情形，是否有作業上困難發生。

(35)

(4)考評階段：根據各部門施行的成果，提出各種檢討及改進的措施，以達到追求企業整體目標的目的。參與管理是近代管理學上的一種民主領導及激勵法則的管理制度，旨在培養組織內成員的責任心、自尊心，使之奮發努力，有效的達成組織目標。換言之，也就是一個組織或企業機關在推進業務過程中，使其成員在思想上、情緒上、感情上對業務的決定與處理皆有親身「介入」的感受，因而產生對組織的認同、依附、責任感及自重自尊的心理，使其願為組織貢獻其才能、力量，以期能成功的達成組織目標。 5.推行目標管理的注意事項： (1)目標應富有挑戰性，以激發員工潛能，但不可過高，以免打擊員工士氣。 (2)必須充份的授權，但授權不是卸責，主管仍負最後成敗的責任。 (3)目標的訂定，應採上下協商，由部屬參與訂定，不可由上級任意指定。 (4)建立正式的目標評核制度，經常追蹤考核績效，並力求改進。 (三)無缺點計劃無缺點計劃是一種管理方法，鼓勵員工，激發員工的信心和工作熱忱，努力預防錯誤之發生，使交辦之工作能達到百分之百完美無缺。(林延熙， 2003)

四

四、

、

、政策執行之執行要素

政策執行之執行要素

公共政策執行過程上，需有的行政措施，包括發布執行指示、分配經費、貸款、訂約、發布消息、規定人員任務、僱用人員以及建立組織或單位。少部份政策能夠自動執行，而大多數政策則需要積極性的行動，方可生效。近年來許多學者、官員認為關鍵性政策執行要素約有下列七項： (一)溝通：有效執行的條件為溝通，即負責實施政策人員，必須徹底明暸其任務為何？而如期有效之執行，除須授權給才能適當人員外，命令內涵必須明晰清楚。 1.傳遞：凡裁決一經做成，第一件事即是「溝通」，也就是如何實施命令的說明，

(36)

如執行人員不明命令內容，乃是缺乏傳遞命令溝通系統所致。高度發展行政機關溝通管道，並不就能保證公務裁決與命令的有效傳遞，尚有其他因素配合。 2.明晰：執行政策者接受的指示，常常含糊不清;關於如何執行，更是不夠中肯。大多數行政機關執行命令內容不夠明確，其中最重要者乃若干政策制訂過程極端複雜，機關首長和立法部門都沒有時間，亦缺乏經驗去發展執行政策所需考慮若干細節規定，他們必須將大部份執行細節交付其下屬人員來處理，所以，在行政機關中，由下而上，每個階層人員都要懂得如何引申上級命令內容。如自行從寬解釋，而且旁徵博引，故常常造成執行結果會和由上向下傳遞的資訊或命令相違反。因此，有關政策執行的指示，在本質上即須清晰明暸，讓政策執行人員亦能一目了然，明確的暸解該政策之執行方式與目標的需求，以收政策執行之效果。 3.一貫性：由於執行命令很少是單一的，所以一般行政命令要避免有「含糊不清的問題及不一致的問題」出現，以免因一紙命令經過不同的單位和階層的旅行，致其內涵變得模稜兩可，甚而語意混淆的情形出現。造成執行人員必須接受各種來源不同的指示與解釋，缺乏一致性，而因無所適從致執行起來困難重重。 (二)資源：無論執行命令如何清楚明確，假使負責執行命令人員缺乏執行過程所需的資源時，其執行結果必定非原所期望，故資源的完備，亦是不可缺的要素之一。 1.人員：執行政策最主要的資源就是人員，一般政府機關經常遭遇的問題就是人員缺乏。而人力不足是一個問題，人員訓練不夠，是另一問題，一般來說，在行政機關中執行政策關鍵，不僅在於人員的多寡，也在於人員訓練如何，凡缺乏訓練的人員常會使推行計劃遭遇窒礙或延誤。 2.資訊：執行政策除了必需的人員要有足夠的準備和適當的訓練外，還需對所處理的問題能有充分的資訊，尤其處理技術問題時，資訊特別重要。在執行作業上，除了必需資訊以外，也常缺少相關的統計數據，故在執行某一政策，執行人員應按照上級提供的資訊、精準的統計數據，配合足夠的準備和適當的訓練，方能完成政策執行的目標。 3.權威：執行人員另一種重要資源即是權威。權威包括強制執行權力、發佈命令權力、撥款權力等，這些權力皆屬有助執行人員確保政策有效執行的資源。而且每一權力皆有助於人員執行作業，且可防止他們有觸犯法律行為。故上級對於基層