政府機關公務電子郵件納入電子檔案管理作業程序之研究 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學圖書資訊與檔案學研究所碩士論文 Master’s Thesis Graduate Institute of Library, Information and Archival Studies National Chengchi University. 政府機關公務電子郵件納入電子檔案管理政治. 大. 立作業程序之研究. ‧. ‧ 國. 學. A Study of the Government Institution E-mail Incorporated into the Electronic Record Management Procedure. er. io. sit. y. Nat. al. n. v i n Ch 指導教授：林巧敏 e n g c h i U博士 Adviser：Dr. Chiao-Min Lin. 研究生：楊智傑 Author：Chih-Chieh Yang. 中華民國一〇八年七月 July, 2019. DOI:10.6814/NCCU201900886.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. DOI:10.6814/NCCU201900886.

(3) 謝. 辭. 研究所的日子說快不快、說慢不慢，還沒察覺就即將到了終點，大四才開始輔修資圖系的我，當時沒有想過自己最終真的會來到政大圖檔所，還完成了碩士學位。非常感謝我的大學母校－淡江大學，給予我目前人生中最具啟發性的四年時光，無論是在公行系、資圖系的學習，還是在淡江健言社的一切，都深深的影響著我，提醒我在人生的每個階段、各種場合都不要停止學習，也不要停止思考。謝謝淡江的一切，讓我即使離開了淡江，都時時告訴自己要保持年輕的心、保持熱情、成為更好的人。. 政治大. 也要感謝政大圖檔所，讓我有繼續學習的機會，圖檔所上下無論教授、助教和同學，對於學術的認真和專注態度都讓我驚艷，讓我深深發覺了自己的不. 立. 足，也感受到圖檔領域的生氣蓬勃，使我對於這幾年在大學及研究所所學習和. ‧ 國. 學. 鑽研的知識感到更有意義。. 謝謝圖檔所的教授們，除了對於所屬領域的無可挑剔的專業程度，對學生. ‧. 也總是保有熱情和關心的態度。. 感謝林巧敏老師，在論文上總是給予我非常實用且全面的指導，巧敏老師. sit. y. Nat. 從不給我們壓力，但在她的指導下，卻讓我們對研究感到熱情和有趣。在研究所就讀的期間，我在學術生活以外曾遭逢前所未有的挫折，也耽誤了研究，感. io. n. al. er. 謝巧敏老師當時的體諒，甚至還主動關心我的情形並提供建議和安慰，真的感到很幸運能作為您指導的學生。. Ch. engchi. i n U. v. 感謝林素甘老師，非但在淡江時就已經幫助我很多，想不到在研究所還能受到您那麼多幫助，對我的論文提出詳盡的建議；也感謝薛理桂老師，在學術上非常謹慎，對我的論文提出了相當仔細的修正建議，平時也是個為人大方的好老師。謝謝所有參與此份論文的受訪者、給予建議的學長姐和朋友，感謝你們不計報酬，為本研究鼎力相助。最後，感謝我的家人、朋友和同學們，平時給予我關心、陪伴和支持，沒有你們，我的研究生活必定增添幾分孤單。楊智傑. 謹誌於. 2019 年 8 月 16 日 i. DOI:10.6814/NCCU201900886.

(4) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. ii. DOI:10.6814/NCCU201900886.

(5) 摘. 要. 隨著電子化政府的長期推動，電子檔案在我國政府逐漸佔據重要地位，如今，多數政府公文都以電子公文的形式產出，這些電子公文也會依據《檔案電子儲存管理實施辦法》受到管理、鑑定、歸檔，然而隨著電子郵件在各國政府機關中的廣泛使用，電子郵件是否含有應被視為檔案的內容，如同電子公文一般納入電子檔案管理作業程序，成為許多國家在檔案管理作業上的重要議題。本研究回顧了澳洲聯邦政府、英國政府、美國聯邦政府、中國香港特別行政. 政治大範，並對我國政府機關中的一般行政人員及檔案管理人員進行深度訪談法，探究立. 區政府、美國肯塔基州政府對於公務電子郵件管理、鑑定、歸檔的相關政策及規. ‧ 國. 學. 我國公務電子郵件的使用及管理現況以及我國公務人員對公務電子郵件納入電子檔案管理作業程序之政策看法及意見。結果發現，公務電子郵件在我國政府機. ‧. 關傳遞公務訊息的過程中確實扮演重要角色，但目前我國各級機關對公務電子郵. sit. y. Nat. 件的管理政策較不完整，然而各受訪者對於公務電子郵件的使用習慣迴異，對公. al. er. io. 務郵件是否應納入電子檔案管理作業程序之意見仍相當分歧，對於公務電子郵件. v. n. 應如何鑑定，尚未有受到普遍認同的方法，在研究者提供的三種鑑定方法中，惟. Ch. engchi. i n U. 美國聯邦政府目前實行的「Capstone 鑑定法」成為一般行政人員及檔案管理人員兩族群的「最大公約數」。本研究建議，我國應明文將公務電子郵件視為公共檔案的一部份，並制訂統一且完整的公務電子郵件管理政策，政策實施時也應注意部分公務員的抗拒心理，盡力排除公務人員抗拒政策之因素，至於公務郵件的鑑定方法則建議採用美國聯邦政府目前施行的「Capstone 鑑定法」。. 關鍵字：電子檔案、電子郵件、公務電子郵件、Capstone 鑑定法. iii. DOI:10.6814/NCCU201900886.

(6) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. iv. DOI:10.6814/NCCU201900886.

(7) Abstract. With the long-term promotion of “Electronic Government”, electronic archives gradually occupy an important position in Taiwan government. Nowadays, most of official documents are produced in electronic form. These official documents will be managed, appraised and archived according to “The Implementation Regulations for Archives on Electronic Storage”. However, while the E-mail system has been widely used in government institutions, whether E-mails should be considered containing. 政治大. business content and be incorporated into the electronic record management. 立. procedure, has become an important issue on archive management in many counties.. ‧ 國. 學. The study reviewed the business E-mail management, appraisal and archive policies and regulations of Australian Government, U.S Federal Government, U.K.. ‧. Government, Kentucky State Government (U.S.) and Hong Kong S.A.R. Government. y. Nat. sit. (P.R.C). The study also implements in-depth interviews to review the present situation. n. al. er. io. of business E-mails management in Taiwan government and general civil servants and. i n U. v. archive management civil servant’s opinions for incorporating business E-mails into. Ch. engchi. the electronic record management procedure.. The research result shows that business E-mails do play an important role in the process of transmitting official information in Taiwan government institutions. However, different respondents have different habits of using official E-mails. The opinions for incorporating business E-mail into the electronic record management procedure among respondents are also very different. Moreover, there is not a widely accepted approach to appraise the value of business E-mail, among the three kinds of apprising approach provided by the researcher, only the “Capstone Approach” implemented by the U.S. Federal Government gets support in both groups of v. DOI:10.6814/NCCU201900886.

(8) respondents The study suggests that Taiwan government should explicitly regard business E-mails as a part of the public archives, and develop a unified and complete business E-mail management policy. When implementing the policy, attention should be paid to the resistance of public servants and should do every effort to exclude the factors which could make public servants resist. As for the appraisal approach, it suggests to implementing the “Capstone Approach”.. 政治大. Keywords: Electronic Archives, E-mail, Business E-mail, Capstone Approach. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. vi. DOI:10.6814/NCCU201900886.

(9) 目次第一章緒論......................................................... 1 第一節. 研究動機與背景.......................................... 1. 第二節. 研究目的................................................ 4. 第三節. 研究問題................................................ 4. 第四節. 研究範圍與限制.......................................... 4. 第五節. 名詞解釋................................................ 6. 第二章文獻回顧.................................................... 7 第一節第二節. 政治大國外電子郵件管理政策................................... 12 立電子化政府與電子郵件在政府部門的應用.................... 7. 我國電子郵件管理政策................................... 35. 第四節. 相關研究............................................... 44. 第四節. 綜合分析............................................... 47. ‧. ‧ 國. 學. 第三節. sit. y. Nat. 第三章研究設計與實施............................................. 49. 第三節. 研究架構與設計......................................... 51. 第四節. 研究工具............................................... 53. 第五節. 研究對象............................................... 58. 第六節. 資料蒐集與分析......................................... 61. n. al. er. 研究方法............................................... 49. io. 第一節. Ch. engchi. i n U. v. 第七節研究步驟與流程.......................................... 61 第四章研究成果分析................................................ 65 第一節公務電子郵件使用情形與政策現況.......................... 65 第二節公務電子郵件納入管理作業之意見.......................... 75 第三節電子郵件價值判定意見分析................................ 90 第四節綜合討論................................................ 99 vii. DOI:10.6814/NCCU201900886.

(10) 第五章結論與建議................................................. 104 第一節結論................................................... 104 第二節建議................................................... 106 第三節後續研究建議........................................... 107 引用文獻.......................................................... 109 附錄一、深度訪談大綱（檔案管理人員版）............................ 117 附錄二、深度訪談大綱（一般行政人員版）............................ 119 附錄三、訪談同意函................................................ 121. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. viii. DOI:10.6814/NCCU201900886.

(11) 表目次表 2-3-1 我國各機關電子郵件使用規範比較 ............................ 41 表 2-3-1 我國各機關電子郵件使用規範比較(續) ........................ 43 表 3-4-1 一般行政人員與檔案管理人員訪談大綱對照表................... 55 表 3-5-1 深度訪談受訪者............................................. 60 表 4-4-1 各鑑定方法於不同受訪者類型中支持人數統計表 ............... 102. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. ix. DOI:10.6814/NCCU201900886.

(12) 圖目次圖 2-2-1 香港非機密電子郵件處理流程圖 .............................. 20 圖 2-2-2 香港機密電子郵件處理流程圖 ................................ 21 圖 2-2-3 美國肯塔基州公務電子郵件處置流程圖 ........................ 27 圖 2-2-4 美國國會圖書館 Capstone 表節錄（第 3 類人員） ............... 32 圖 3-3-1 研究架構圖 ................................................ 52 圖 3-4-1 深度訪談之問題關係架構..................................... 57 圖 3-7-1 研究流程圖 ................................................ 64. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. x. DOI:10.6814/NCCU201900886.

(13) 第一章緒論第一節研究動機與背景電子化政府是當今世界各國政府治理的趨勢，根據美洲國家組織（Organization of American States,簡稱 OAS）的定義為「電子化政府乃是將訊息和通訊科技應用於政府職能和程序，以提高政府效率、透明度、公眾參與度。」 (OAS, n.d.)，歐盟（European Union,簡稱 EU）則定義：「電子化政府乃是指公共當局使用資訊和通訊技術來改善公共服務和增加民主參與。電子政府旨在通過降低成本以提升政府效率、重組政府機構及減少資訊孤立的情. 政治大. 形。」 (Davies, 2015)。世界銀行（World Bank, WB）則定義：「電子政府是. 立. 利用資訊和通訊技術，將政府轉變得更容易取用、更有效能且可歸責。」並進. ‧ 國. 學. 一步提到作為一個電子政府，應該為公眾提供更多政府資訊的管道、通過與政府官員互動的管道，推進公眾參與、通過提昇政府運作的透明度，減少腐敗的. ‧. 可能，使政府更加可歸責、提供更多發展機會，尤其有利於農村及傳統服務不. y. Nat. sit. 足的社區 (WB, 2002)。. n. al. er. io. 由上述各國際組織對於電子化政府的定義可發現電子化政府的定義大同. i n U. v. 小異，無非是以電子通訊技術促進政府的透明度、可歸責性以及公眾參與程度。. Ch. engchi. 我國政府從 1990 年代即開始推行電子化政府計畫，自民國 87 年推出「第一階段電子化政府計畫」以來，至今已正在進行「第五階段電子化政府計畫」。電子化政府的推行進程中，電子通訊技術的應用是不可或缺的一環，在政府與政府機構間，或政府與人民間，最為正式的通訊文書即是公文，我國近年積極推行電子公文交換系統，至民國 104 年，實施公文線上簽核的機關已達 75.59% (檔案管理局, 2015)。而各中央及地方機關非機密或已解密之電子公文也早已可以在檔案管理局的機關檔案目錄查詢網檢索。然而，公文作為較為正式的通訊文書，通常僅記載較為正式且結果性的內容，並非政府職員間日常辦理公務時最常使用的通訊形式，且公文因格式正式、 1. DOI:10.6814/NCCU201900886.

(14) 流程繁複，在形成以及傳遞過程中往往不如一般人民日常生活所使用的通訊工具來得有效率，此時電子郵件在重視「高效率」的電子化政府中，便成為了受到青睞的通訊工具。隨著我國政府在電子網路設備上的完備，無論中央或地方機關，幾乎皆可提供每位職員專屬的公務電子信箱帳號，也成為政府員工間通訊的主要管道之一，雖然電子郵件並不能視為如同公文般的正式文書，但許多與公務相關的資訊卻透過電子郵件被發送、接收，在政務的處理以及決策上，發揮重要用途，但是，依電子化政府所要達成的「提昇政府透明度」目標，凡是與公共事務有關的決策或辦理流程，皆應受到公眾的檢視與監督，越來越多. 政治大政策來管理公務電子郵件，並保存具有價值的公務電子郵件，使政府的施政透立先進國家也注意到公務電子郵件在檔案體系中成為缺失的一環，因而制訂相關. 明化更臻完善。. ‧ 國. 學. 再者，並非只有政府機構間或員工間使用電子信箱作為通訊管道。事實上，. ‧. 現今幾乎每一個政府機關皆有其「機關電子信箱」，有時稱作「首長信箱」，作. y. Nat. 為接收、回覆民眾申請、陳情案件的管道，且此種通訊形式已漸趨正式，在確. er. io. sit. 認民眾填寫的信箱為其本人持有後，也經常成為機關回覆各類案件及通知相關處分的正式管道，是以機關電子郵件作為政府與民眾間的正式管道之一，其所. al. n. v i n 接收及發送之內容與人民權利息息相關，更不可不重視其價值鑑定與保存。 Ch engchi U. 另外，既然公務員處理公務時將可能使用電子郵件傳輸相關公務文件，則. 電子郵件的使用規範則不可不注重，2016 年美國第 45 屆總統大選，代表共和黨的唐納．川普(Donald John Trump)對上代表民主黨的希拉蕊．克林頓 (Hillary Diane Rodham Clinton)，希拉蕊以其豐富的從政經驗與穩健傳統的政治人物形象，成為各界看好的總統人選，然而最終大選的結果出乎意料之外，由川普當選了第 45 任美國總統。究其原因，許多意見-包括希拉蕊自己-都認為美國聯邦調查局（Federal Bureau of Investigation）在選前調查其「電郵門案」是主要原因之一 (梁硯, 2016；張思思, 2018；Cillizza, 2017)。. 2. DOI:10.6814/NCCU201900886.

(15) 所謂「電郵門」，是指希拉蕊在 2009 年至 2013 年擔任美國國務卿期間，使用她自己的私人電子郵件伺服器傳送及接收公務郵件，而非使用由國務院 (U.S. Department of State) 所提供及維護的公務電子郵件帳號，這些電子郵件甚至夾帶了後來被歸類為國家機密等級的資訊及檔案 (Gerstein & Mc.Caskill, 2016)，這使得希拉蕊作為公務員期間對資安的意識遭到質疑，聯邦調查局更對該案啟動調查，以查明希拉蕊此舉是否有違法之虞，雖然 2016 年 7 月，聯邦調查局建議不起訴希拉蕊，但仍在調查報告中批評其處理公務電子郵件的做法是「非常粗心的」（extremely careless） (Whitesides & Edwards,. 政治大案而受損的形象更加雪上加霜。立. 2016)。在同年 10 月，聯邦調查局再次重啟該案的調查，也使得希拉蕊因為該. 希拉蕊以私人郵件處理公務的行為確實帶來資安的實際損害，2016 年 7 月. ‧ 國. 學. 間，維基解密（WikiLeaks）網站公布了近兩萬封包括希拉蕊以及多位民主黨高. ‧. 層的郵件 (Hamburger & Tumulty, 2016)，這些郵件是受到駭客入侵而遭到竊. y. Nat. 取，當中包含大量與公務相關的郵件，也不乏對希拉蕊形象不利的通信內容，. er. io. sit. 這使得希拉蕊在資安上疏失的損害達到了最大化。希拉蕊的電郵門案，使得各界對於公務電子郵件的管理與使用規範更加重視，讓我們更意識到，凡是與公. al. n. v i n 務-尤其可能包含機密等級的檔案有關時，使用電子郵件傳輸更須小心謹慎。 Ch engchi U. 至今，英、美、澳等英語系先進國家乃至於香港，不但紛紛對公務電子郵. 件使用做出完整規範，也提出將機關和員工電子郵件納入機關檔案或國家檔案的政策，甚至提供員工訓練，教導有關管理公務電子郵件的相關知識。而我國至今卻尚未將電子郵件納入正式的檔案管理程序，對於電子檔案的使用及機密檔案的傳輸規範也僅見於部分機關自行訂定的行政規則中，可謂尚未形成嚴謹的規範系統，成為我國推動電子化政府進程中的一大缺口，且國內目前對於公務電子郵件管理的研究著作也相當稀少，故研究者欲探究政府機關與員工電子郵件納入檔案管理作業程序的可行性，提供我國健全電子檔案管理制度之參考。. 3. DOI:10.6814/NCCU201900886.

(16) 第二節研究目的一、探討國內外政府機關對於電子郵件納入檔案管理政策之立法、規範內容、施行狀況等。二、了解我國檔案主管人員以及一般行政人員對於電子郵件納入電子檔案管理作業程序之看法及接受度。三、探討我國施行將電子郵件納入電子檔案管理作業程序之問題。四、綜合以上研究成果，針對國內的電子郵件管理政策進行建議。. 政治大. 第三節研究問題. 立. 根據研究動機與研究目的，研究者將研究問題分述如下：. ‧ 國. 學. 一、公務電子郵件目前在我國公務機關之使用情形為何？二、國內外目前公務電子郵件之管理政策制訂情況為何？. ‧. 三、我國中央及地方機關人員對於電子郵件納入電子檔案管理作業程序的. y. Nat. sit. 看法及接受度如何？. n. al. er. io. 四、我國將電子郵件納入電子檔案管理作業程序的問題或阻礙為何？. i n U. v. 五、我國一般行政人員及檔案管理人員對於公務電子郵件之鑑定方法看法如何？. Ch. engchi. 第四節研究範圍與限制本研究因為人力及研究者語言能力上的限制，其研究範圍與限制如下：一、本研究深度訪談法所訪問之對象以中央部會及臺北市所屬機關、新北市政府所屬機關之檔案主管人員及一般行政人員為主。因此本研究之結果無法推論我國其他縣市地方機關之情形。. 4. DOI:10.6814/NCCU201900886.

(17) 二、礙於語言上之藩籬，研究者於文獻探討時僅能就英語系先進國家以及中文地區的電子郵件管理政策做較深入之探討，如美國、英國、澳洲、香港等國家及地區，但實際上公務電子郵件的管理納入國家政策乃當今世界之趨勢，重視電子檔案管理之先進國絕不只英語系國家而已，已發展或正在發展電子郵件管理政策的國家與地區恐不只上述三國，但本文僅能就英語系及華語先進國家及地區的電子郵件管理政策為介紹，此乃筆者能力之所限。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 5. DOI:10.6814/NCCU201900886.

(18) 第五節名詞解釋一、. 電子郵件（E-mail）根據教育部重編國語辭典修訂本的定義，「電子郵件」一詞定義為：「一種藉由電腦網路讓不同的使用者互相傳遞信件的系統。傳遞方式是透過「郵件伺服器」（ Mail server）來收發，將郵件依電子郵件地址，傳至使用者的網路上的『信箱』。」 (教育部, 2015)。另根據牛津英語字典（Oxford English Dictionary, OED）的定義，「電子郵件」（E-mail）的定義為：「由一位電腦使用者以電子形式透過網路發. 政治大. 送給一個或多個使用者的訊息。」 (OED, 2018). 立. ‧ 國. 公務電子郵件(Public Business E-mail). 學. 二、. Bluestein(2017)將公務電子郵件定義為：「為處理公共事務而產. ‧. 生或接收的電子郵件，無論其儲存於公用或私人的電腦、行動裝置或. sit. y. Nat. 電子郵件系統」；中國「公務電子郵件歸檔與管理規則」（2005）將公. al. er. io. 務電子郵件定義為：「國家機關、團體、企事業單位和其他社會組織在. v. n. 公務活動中產生的經由電子郵件系統傳輸的電子郵件。」. Ch. engchi. i n U. 三、. 電子檔案管理作業程序（Electronic Record Management Procedure）依據我國《機關電子檔案管理作業要點》，電子檔案之管理作業流程包括：（一）檔案蒐集與確認。（二）檔案形成與保管。（三）檔案清理。（四）檔案應用。（五）稽核與安全等。. 四、. 一般行政人員本論文中所提及之「一般行政人員」泛指從事檔案管理工作以外之公務人員。 6. DOI:10.6814/NCCU201900886.

(19) 第二章文獻回顧第一節電子化政府與電子郵件在政府部門的應用一、電子化政府隨著電子網路時代的來臨，世界各國政府也順應這波趨勢，逐漸朝向電子化政府的目標前進，根據我國國家發展委員會官網的介紹，我國在民國 87 年起即開始推動第一階段的電子化政府中程推動計畫，迄民國 106 年已經完成了四階段的電子化政府推動計畫，如今正朝向第五階段「服務型智慧政府推動計畫」的目標發展 (國家發展委員會, 2018)，除了利用政府入口網站提供超過. 政治大. 12800 多項表單下載，也提供 2300 項線上申辦服務，在政府對內及對外的聯絡. 立. 管道上也積極推動公文電子交換及線上簽核系統，節省將近 8 億元的郵資和工. ‧ 國. 學. 作成本 (簡宏偉, 2012)。而我國的電子化政府成效也在國際上受到認可，日本早稻田大學在 2016 年做出的「電子化政府評比」即把我國列為全球第十名，. ‧. 與英國並列 (于國欽, 2016)。又，根據財團法人臺灣網路資訊中心的《2017. y. Nat. sit. 年臺灣寬頻網路使用調查報告》，我國有 80.2%的人民在最近半年內上過網，遠. n. al. er. io. 高於世界 2017 年的平均上網人口比例（50%），甚至高於上網人口比例最高的. i n U. v. 歐洲地區（76%） (We Are Social, 2017)，可見我國網路之普及。雖目前無. Ch. engchi. 正式統計資料，仍不難想像我國政府機關及職員使用電子網路作為日常公務通訊媒介的比例。據中國公共行政學者張成福(2000)的說法，電子化政府是指：「政府有效利用現代信息和通訊技術，透過不同的信息服務設施（如電話、網絡、公用電腦站等），在其更方便的時間、地點及方式下，對政府機關、企業、社會組織和公民提供自動化的信息及其他服務，從而建構一個有回應力、有效率、負責任、具有更高服務品質的政府。」他認為在電子化政府的建構下，可以達到的積極價值其中一項即是「提高政府的反應能力和社會回應力」，政府可利用現代通訊技術建立政府與政府間、社會間、企業間、公民間的通訊網絡，「政府可以藉助 7. DOI:10.6814/NCCU201900886.

(20) 因特網（Internet）、電子郵件、電子佈告欄等新興的科技方式，與民眾建立一個迅速、有效的溝通途徑和意見反饋機制，從而實現和擴大公民對政府公務管理的參與。」由此可知電子通訊技術在電子化政府中所扮演的關鍵角色。二、電子郵件而電子郵件作為一種較早出現的電子通訊服務，在各國電子化政府的發展中逐漸佔有重要的地位，越來越多國家發現電子信箱作為政府機關及員工間溝通管道的重要性，電子化政府評比第一名的新加坡很早就注意到了這個現象 (于國欽, 2016)。早在 2005 年 Seow 等（2005）所做的研究即指出，在新加坡. 政治大每日花在管理電子郵件的時間是 2 小時又 10 分鐘，在他們的電子信箱中，平立政府中，有 82％的職員認為電子郵件在他們的工作中是相當重要的，每人平均. 均有 78％的信件與工作相關，有 15％為與工作無關的個人信件，還有 7％是垃. ‧ 國. 學. 圾郵件。此 2005 年的研究，即已揭櫫在一個高度電子化的政府中，電子郵件通. ‧. 訊在政府人員工作當中的重要程度，更遑論網路更為普及的此時。. y. Nat. er. io. al. v i n Nations,簡稱 UN)在其「聯合國檔案管理」的政策說 Ch engchi U. n. (1)國外及國際組織. sit. 三、電子郵件相關政策與規範. 聯合國(United. 明也提到：「電子郵件在聯合國已經成為一項重要的業務工具，你所接收或創建的電子郵件訊息可能成為檔案的一部分，因為它們可能提供了聯合國一些業務往來的證據或資訊。」 (UN, 2007). 英國的蘇格蘭國家檔案館(National Records of Scotland,簡稱 NRS) 也在其「電子郵件管理」政策說明中提到：「電子郵件需要像其他檔案一樣的被管理，許多政府的業務往來與決策經常是以電子郵件記錄的……」 (NRS, n.d.) 印度電子與資訊科技部 (Department. of. Electronics. and. 8. DOI:10.6814/NCCU201900886.

(21) Information Technology,簡稱 DEIT)的《印度政府電子郵件管理政策》第 1.1 條即開宗名義道：「政府以電子郵件作為一種主要的通訊方式，通訊包括在使用者間傳輸的有關印度政府的數據資料，無論是在國內或國外。」 (DEIT, 2014) 美國北卡羅萊納州作為美國最重視電子檔案及電子郵件保存的州之一，北卡羅萊納州檔案館(State Archives of North Carolina,簡稱 NCA) 在其電子研究政策的政策目的亦闡明：「公務人員依賴電子郵件作為一個快速且有用的溝通工具以處理政府業務的情況已經大幅增加，員工們經常. 政治大通訊信件以及支援各種他們機關中的業務相關程序及匯報等」，而這些電立. 使用電子郵件進行日常活動，例如收取或發送報告、政策、官方備忘錄、. 子郵件既然是為了公務目的而收發，則極有可能包含重要的政府業務訊息，. ‧ 國. 學. 也因此，該政策目的亦強調：「就像紙本文件一樣，某些的電子郵件亦有行. er. io. sit. y. Nat. (2)我國. ‧. 政、財政、立法、參考或檔案保存價值」 (NCA, 2009). 在我國，電子郵件無疑也是政府行政中的重要工具，電子郵件的規範. al. n. v i n 經常可見於中央及地方法規中，如《政府資訊公開法》第七條第三項即規 Ch engchi U 定政府機關之組織、職掌、地址、電話、傳真、網址及電子郵件信箱帳號應主動公開。中央部門機關如總統府制訂了《總統府府內網路電子郵件管理要點》；監察院制訂了《監察院電子郵件管理要點》；消防署制訂制訂了《內政部消防署電子郵件使用管理要點》。而地方機關對電子郵件的使用也制訂了相關規範，如《南投縣政府電子郵件使用作業規定》、《臺南市政府衛生局暨所屬機關使用電子郵件作業規定》、《基隆市政府網際網路暨電子郵件使用規範》、《宜蘭縣政府員工電. 9. DOI:10.6814/NCCU201900886.

(22) 子郵件信箱使用規範》、《新竹縣政府及所屬機關電子郵件管理要點》等名稱類似的對內法規命令。另外，在處理人民與政府關係的行政法規中，亦有許多與電子郵件使用相關的規定，如： 1. 勞動基準法檢舉案件保密及處理辦法（2017）第 3 條第 2 項即規定：「前項所定書面，包括電子郵件及傳真。」將電子郵件納入民眾對主管機關書面檢舉之範圍； 2. 專利電子申請及電子送達實施辦法（2016）第 10 條第 2 項規定：「專. 政治大責機關提供之其他方式通知之，不另以紙本送達之。」是容許機關在民立利專責機關依第七條至前條規定通知使用人，應以電子郵件或專利專. 眾同意且完成一定認證步驟後，以電子郵件之寄送作為通知的方式，且. ‧ 國. 學. 視為已送達；. ‧. 3. 船舶法（2010）70 條第 2 項：「遊艇活動未涉及入出境者，於出海前填. y. Nat. 具相關船舶、航行及人員等資訊，向出海港之海岸巡防機關以電子郵. er. io. sit. 件、傳真或現場等方式報備，其相關表格、程序由海岸巡防機關定之。」容許人民以電子郵件向主管機關寄送法定應報備之資訊；. al. n. v i n 4. 應考人申請閱覽試卷辦法（2015）第 7 條第 2、3 項：「經核准閱覽試 Ch engchi U 卷之應考人，應依試務機關通知之指定期日及閱覽場所進行閱覽試卷。. 前項通知得以傳真、簡訊、電子郵件及其他電子文件方式為之。」容許主管機關以電子郵件作為通知人民之管道； 5. 民眾檢舉違反就業服務法相關規定獎勵金支給要點（2011）第 4 條第 1 項：「檢舉人不論以書面、口頭、電話、傳真或電子郵件等方式提供檢舉線索，受理檢舉機關應設置專案紀錄，注意檢舉案件之保密，並以密件彌封加印處理。」；. 10. DOI:10.6814/NCCU201900886.

(23) 6. 高雄巿民眾檢舉違反廢棄物清理法案件獎勵辦法（2014）第 4 條：「民眾發現違反廢棄物清理法之行為，得以書面、電子郵件或其他適當方式，敘明具體違規事實，並檢具相關資料，向主管機關檢舉。」； 7. 交通部公路總局處理人民陳情案件要點（2015）第 2 條第 1 項第 1 目之前半：「人民直接向本局或經由其他機關移辦，以書面、傳真、電子信箱等方式陳情之案件，本局秘書室（文檔科）於收文後，應以陳情類別登入公文管理系統，分由各業務主管單位辦理。」； 8. 行政院客家委員會電子信箱處理作業規定（2002）第一條即規定：「為. 政治大能，特訂定本作業規定。」；立. 提升行政院客家委員會各處（室）處理本會主任委員電子信箱郵件之效. 9. 金門縣政府暨所屬各機關電子民意信箱陳情案件處理作業要點（2012）. ‧ 國. 學. 第一條即規定：「金門縣政府為促進所屬各機關學校運用電子民意信箱，. ‧. 受理民眾以網際網路建議、陳情或申訴案件，處理作業有所準據，特訂. y. Nat. 定本要點。」皆是容許民眾以電子郵件的方式寄送陳情或檢舉內容，。. er. io. sit. 上述各法規命令規定了政府與民眾間得使用電子郵件之方式寄送正式的申請、檢舉、陳情、通知、回覆等文件，此類法規不一而足，不勝枚. al. n. v i n 舉，可知電子郵件無論在我國中央或地方政府、面對政府內部或是面對一 Ch engchi U 般民眾，都已成為極為日常、使用頻繁且不可或缺的文書傳遞工具。. 由上述研究、政策文件、法規命令可見，電子郵件作為一種越趨正式的通訊方式，在電子化程度高的政府中，已成為相當重要的工具，無論是它被使用的頻率抑或是它所包含的內容，重要性往往已不亞於正式的公文文書。. 11. DOI:10.6814/NCCU201900886.

(24) 第二節國外電子郵件管理政策相較於我國，許多先進國家及地區因社會與立法者普遍重視資訊開放、政府透明化的概念，較早開始發展電子郵件管理政策，同時也較早開始重視將公務電子郵件以檔案的角度來管理及儲存，這些國家紛紛將其電子郵件管理政策以法規、備忘錄、指導手冊等政策文件來呈現，足以做為我國實施相關政策的借鑑與參考。. 政治大依據澳洲針對聯邦檔案保護及使用所制訂的《1983 年檔案法》立. 一、. 澳洲聯邦政府. ‧ 國. 學. （Archives Act 1983），澳洲聯邦政府對檔案的定義為：任何文件、任何物質，無論其格式（包括任何電子格式），現在或曾經因為. ‧. 以下原因而被持有：. y. sit. Nat. （a）該文件包含或可被獲取的資訊或內容；. n. al. er. io. （b）該文件與任何事件、人物、環境、事物的聯繫。. Ch. engchi. i n U. v. 由上述定義可知電子格式的文件只要包含聯邦檔案的要素，亦被澳洲政府視為聯邦檔案的一部分，需要納入聯邦檔案的作業程序當中。另外，根據《1982 年資訊自由法》（Freedom of Information Act 1982），聯邦政府有義務供公民獲取涉及公眾事務、政府決策等事務的聯邦政府檔案。 2011 年，澳洲國家檔案館（National Archives of Australia, NAA）制訂了《數位過渡政策》（Digital Transition Policy），明確要求了聯邦政府的各機構，無論是投資部門、法定部門或非法定部門、聯邦政府當局、聯邦政府企業等聯邦機關，皆需降低紙本檔案的產生，並管理其部門內部 12. DOI:10.6814/NCCU201900886.

(25) 的電子檔案，國家檔案館也被賦予和各機關協商並提供數位連續體政策的指導的義務。 (NAA, 2011) 本於上述法律之要求，澳洲聯邦政府人員有義務管理他們所接收到的有關澳洲聯邦政府業務的電子郵件。澳洲國家檔案館即在其官方網站發佈了說明聯邦政府員工應如何管理電子郵件的指導手冊，根據該手冊，員工需初步判定其所收發的電子郵件是否為應保存之檔案，判定需要保存的電子郵件的原則為： 1.. 這封郵件是否是在我的工作中傳送或接收的？. 2.. 這封郵件是否與我正在涉及的計畫有關？. 3.. 這封郵件是否給某項決定提供了建議、指導或者記錄. 學. ‧ 國. 4.. 政治大這封郵件是否批准了某項行動？立. 如以上的問題有任一個回答為「是」，則應該存入系統並妥善管理。. io. y. sit. 瑣碎的資訊如會議提醒、房間預定訊息等；. 3.. 已經存放於管理系統的資訊；. 4.. 僅供參考的文件副本；. 5.. 給員工的一般通知；. 6.. 個人或社交性的訊息。. n. al. Ch. engchi. er. 2.. 僅供參考的訊息；. Nat. 1.. ‧. 而不需放入系統的郵件可能包括：. i n U. v. 各聯邦部門應制訂一套《一般行政慣例》（Normal Administrative Practice,NAP），規定哪些檔案是低價值或價值短暫而可以被銷毀的，如果根據 NAP 屬於無法銷毀的電子郵件，除非由部門的資訊檔案主管刪除或經由他的許可，才得以刪除。然而根據《1983 年檔案法》的規定，除非國家檔案館允許，各部門不得刪除尚有用處或有價值的檔案。而國家檔案館也. 13. DOI:10.6814/NCCU201900886.

(26) 會依據「檔案權限」（Records authorities。按：即一般所稱的「檔案保存年限表」）來決定需要將這些檔案保存多久。 (NAA, n.d.a) 至於電子郵件應儲存的系統，根據《數位過渡政策》（ Digital Transition Policy），必須將電子資訊以電子格式儲存，各部門可建置「電子文件與檔案管理系統」（electronic document and records management system, EDRMS)來儲存電子檔案。但如果該部門沒有這種系統，至少也要用雲端硬碟系統來存放這些郵件，使其他員工可以使用，但這樣的系統容易使檔案在沒有被授權的情況下被刪除，因此只是暫時性的解決方案。. 政治大根據《1983 年檔案法》（Archives Act 1983），檔案必須在失去原有立. (NAA, 2011). 的行政價值後、或者檔案產生的十五年內，轉移到國家檔案館。. ‧ 國. 學. 然而根據澳洲國家檔案館發佈的《轉移至檔案館》（Transferring to. ‧. the Archives）一文的說明，目前數位檔案的轉移方式，乃經檔案館與機. y. Nat. 關協商後，以隨身碟或者硬碟做為載體，將檔案從機關儲存媒體複製出來，. n. al. er. io. sit. 再將載體送至國家檔案館，尚未實現線上轉移。 (NAA, n.d.b). 二、. 英國政府. Ch. engchi. i n U. v. 英國在 1838 年即已制訂了《公共檔案法》(Public Records Act)，其立法目的為「安全的保存公共檔案」，但當時的檔案僅包含了「法律文件」，檔案保護的工作由非部長級部門的掌卷法官（Master of Rolls）所維護，同時成立了公共檔案辦公室（Public Record Office），到了 1840 年代，因為公共檔案辦公室與財政部（Treasury）的支持，政府部門的文件也開始受到保護與重視，但始終沒有一個正式的規定要求政府部門需要保存他們的文件並提供給公眾檢視。. 14. DOI:10.6814/NCCU201900886.

(27) 直到 1958 年修正了檔案法，將管理公共檔案的責任轉移到大法官（Lord High Chancellor）身上，並將日常管理的任務的責任放在公共檔案辦公室首長的身上。同時規定了公眾有權利在檔案生成的至多 50 年後瀏覽該檔案，這些公共檔案必須轉移到公共檔案辦公室或大法官所指定的地方。而 50 年的規定也在隨後 1967 年的修正中被調降到 30 年。 2005 年，新制訂的《資訊自由法》(Freedom of Information Act)取代了《公共檔案法》，成為公眾瀏覽公共檔案的法源。在 2010 年的《2010 年憲法改革與治理法案》（Constitutional Reform and Governance Act. 政治大降，成為 20 年。 (The National Archives, n.d.a) 立. 2010）中，《公共檔案法》與《資訊自由法》中的「30 年原則」再次被調. 依據上述法案，以及《公務員守則》（Civil Service Code）的要求，. ‧ 國. 學. 所有公務機關人員必須管理自己所涉及的檔案，包括電子郵件在內，並確. ‧. 保它的準確性。. y. Nat. 根據英國國家檔案館(The National Archives,TNA)的介紹，各機關. er. io. 定義清楚哪些電子郵件必須被保存為具有業務價值或歷史價. al. n. 1.. sit. 必須：(TNA, n.d.b). 值的檔案；. Ch. engchi. i n U. v. 2.. 經常向使用者簡潔的介紹哪些電子郵件需要被保存；. 3.. 將相關的電子資訊保存在共享的資訊管理系統中。. 英國國家檔案館並沒有要求各機關制訂一個獨立的電子郵件管理政策，電子郵件應直接以更宏觀的資訊管理政策囊括。如果機構有必要制訂電子檔案管理政策，也仍應本於原有的資訊管理政策。 TNA 強調各機關應該去了解：(TNA,n.d.b) 1.. 員工是否了解部門的電子資訊管理政策？. 15. DOI:10.6814/NCCU201900886.

(28) 2.. 員工是否了解他們管理具有業務價值的電子郵件的義務？. 3.. 員工是否知道如何使用管理電子郵件的系統？. 4.. 儲存和管理電子郵件的系統是否正常運作？. 5.. 程序是否符合用戶和業務的需要？. 另外，TNA 並沒有規定要用何種格式保存電子郵件，僅要求保存機關需要確保(TNA, n.d.b)： 1.. 任何人皆可以在沒有特殊的應用程式下開啟；. 2.. 對任何人都可以呈現可讀的完整內容；. 3.. 可以被任何人使用（如轉發、回覆）。. 學. ‧ 國. 4.. 政治大對任何人都可以呈現所有的附加檔案；立 ‧. 依據中國學者張兵（2012）之研究，英國目前檔案鑑定政策採二次鑑. y. Nat. 定程序，檔案在形成後，依據「共通性文書清理時程表」（General Record. er. io. sit. Schedules）或「部門性文書清理時程」（Departmental Record Schedules）予以分類並給定保存年限，並在文書不再為現行檔案後的 5 年由該機關的. al. n. v i n 業務承辦人員進行第一次檔案鑑定，決定是否銷燬，或者在保存一定時間 Ch engchi U. 後銷燬；在文書不再為現行檔案的 25 年後由該機關業務人員同國家檔案館人員進行第二次鑑定並徵詢外部使用者的意見，判定是否仍有歷史價值 (張兵, 2012)。然而根據英國國家檔案館網頁之介紹，大多數的檔案都會在 15 年內被轉移到國家檔案館或其他指定的儲存場所存放。 (TNA, n.d.c). 16. DOI:10.6814/NCCU201900886.

(29) 三、香港特別行政區政府中華人民共和國香港特別行政區在英國殖民時期即開始了檔案管理的工作，1972 年即成立「歷史檔案處」以收存政府檔案、1989 年成立「政府檔案局」作為檔案主管機關，1997 年香港主權移交給中華人民共和國之後，「政府檔案局」更名為「政府檔案處」。（朱福強,2016）儘管檔案管理的發展較早，香港至今尚未訂定「檔案法」或「資訊自由法」等法律來規範公務檔案的保存，至今香港的檔案管理是依據特區政府所頒佈的不具法律地位的「行政指引」來進行，然而，香港在電子郵件. 政治大 2001 年，香港政府檔案處即發佈了《管理電子郵件的指引》（2001），立. 的保存和管理上的發展甚至較歐美國家還要早。. 提到：「因公務而開立或接收，並保留作為有關公務憑證的電郵，便是檔案。. ‧ 國. 學. 電郵檔案同樣受到一切適用於其他檔案的法則所規管。」該指引除聲明電. ‧. 子郵件為政府檔案之一部分，也詳細規定公務電子郵件的處理、撰寫、辨. y. Nat. 識、歸檔等，2017 年 12 月，香港政府檔案處發佈了《管理電子訊息的指. er. io. sit. 引》（2017），對政府產生的電子檔案做出定義及管理指導，該指引強調：「在公事過程中開立或接收，並保留作為憑證的電子訊息（包括電郵及於. al. n. v i n 短訊服務或其他即時通訊服務（如 C h WhatsApp、U微信和 Facebook 等）所開 engchi 立的電子訊息，均為檔案。」由此可見公務電子郵件在香港特區政府已經確認為檔案的一部份。在《管理電子郵件的指引》（2001）中，對於公務電子郵件的隱私及所有權問題做出聲明，雖然政府容許政府人員寄發私人郵件，但不保證這些私人信件的隱私，政府可以為了維修、防範濫用及非法行為等目的查閱公務電子信箱中的所有郵件，不過僅限獲得授權的人士才能進行，而「公務電子郵件」則被聲明為政府財產的一部份，公務員倘若以公務信箱接收私人電子郵件必須「儘速」刪除或移出。. 17. DOI:10.6814/NCCU201900886.

(30) 該指引的內文對於如何辨別電子郵件檔案僅有一條非常簡單的原則：「如載有相同資料的紙張文件會歸檔的話，負責人員便應將該電郵視作檔案處理」，而在指引的附錄中，有列舉應視為檔案的典型案例如下： 1. 有關制訂和執行政策及運作程序的通訊； 2. 為採取行動而做出的承擔、決定或批准； 3. 涉及開展、商議、授權或完成業務交易的文件； 4. 工作時間表和任務； 5. 會議議程和記錄；. 政治大. 6. 載述主要政策或決定而以傳閱方式收集意見或呈批的草稿； 7. 最後報告或建議；. 立. 8. 有關法律或財政承擔的文件；. ‧ 國. 學. 9. 記述重要交易的電郵檔案任收記錄。. ‧. 而典型非檔案的例子亦有列舉如下：. y. Nat. 1. 私人性質的電郵；. n. al. er. io. 3. 電話留言便條；. sit. 2. 為提供資料或供作參考而分發的已刊印或下載得來的文件副本或摘錄；. Ch. 4. 列印本已歸檔的郵件電子副本。. engchi. i n U. v. 該指引也提到，為確保完整性，所收錄的郵件應盡量包含下列後設資料： 1. 撰文人資料（包括全名、職銜、所屬局或部門、電子郵件地址）； 2. 收件人資料（包括全名、職銜、所屬局或部門、電子郵件地址）； 3. 電郵收發日期及時間； 4. 電郵主旨或標題； 5. 電郵檔號； 6. 保密級別；. 18. DOI:10.6814/NCCU201900886.

(31) 7. 是否有文件附隨的標示和文件的檔案名稱及延伸檔名。. 另外，該指引還規定了電子郵件撰寫時應注意之事項，列舉如下： 1. 應採用與書面文件相同的語調和措辭； 2. 以英文撰寫郵件時，不應完全使用大寫； 3. 一封郵件應只包含一件事情； 4. 主旨應填上有意義的短標題。. 政治大有電子歸檔及列印後歸檔，卻也提到政府目前仍在開發相關電子管理系統，立 2001 年的《管理電子郵件的指引》雖然規定電子郵件檔案歸檔的方式. 而 2017 年的《管理電子訊息的指引》也稱，目前只有若干政府局處有推行. ‧ 國. 學. 電子檔案保管系統，除非獲得政府檔案處同意，各機關應以「列印後歸檔」. ‧. 之方式保存電子郵件，因此目前香港政府的電子郵件檔案應仍以列印紙本. y. Nat. 歸檔為主，電子郵件被列印後，應在 90 日內刪除該電子郵件，如電子郵件. er. io. sit. 內有多媒體檔案，應存放於指定伺服器並設定為唯獨模式，並在列印後的紙本檔案上手寫保存路徑。. al. n. v i n 對於機密郵件，指引更強調應一切符合《保安條例》之規定，且只能 Ch engchi U. 以直接連結到工作站的打印機（影印機）列印。. 2017 年的《管理電子訊息的指引》於附錄整理了非機密及機密郵件的處理流程圖如下頁圖 2-2-1 及圖 2-2-2：. 19. DOI:10.6814/NCCU201900886.

(32) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 圖 2-2-1 香港非機密電子郵件處理流程圖資料來源：改編自政府檔案處（2017）。管理電子訊息的指引。香港特別行政區：政府檔案處，21。. 20. DOI:10.6814/NCCU201900886.

(33) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 圖 2-2-2 香港機密電子郵件處理流程圖資料來源：政府檔案處（2017）。管理電子訊息的指引。香港特別行政區：政府檔案處，22。. 21. DOI:10.6814/NCCU201900886.

(34) 四、美國肯塔基州政府美國肯塔基州（Commonwealth of Kentucky）的《開放檔案法》（The Open Records Act）將公共檔案之定義為：「由公共機關製作、擁有、使用及保存的所有書籍，文件，地圖，照片，卡片，磁帶，光碟，磁碟，錄音，軟體或其他文件。」肯塔基州政府之資訊透明網站(Transparency.ky.gov) 也對該條文做出解釋，指「電子郵件」亦為該條文所定義「公共檔案」的一部份。（Commonwealth of Kentucky,n.d）肯塔基州在 1996 年即發佈《網路及電子郵件使用規章》（Internet and. 政治大其適用範圍包含所有肯塔基州所屬的政府雇員、承包商、臨時雇用員、志立 Electronic Mail Acceptable Use Policy），最後一次修訂在 2017 年，. 工及其他政府工作人員。該規章包含諸多關於公務電子郵件的規範，如政. ‧ 國. 學. 策目的、用戶職責、主管職責、機關職責、不當使用限制等項目。. ‧. 其中，該規章之政策目的為（Commonwealth of Kentucky,2017）：. y. Nat. 1. 增進州政府的任務使命；. 3. 發現增進服務及使用新資源的方法；. n. al. 4. 促進員工發展。. Ch. engchi. er. io. sit. 2. 為公民提供最高品質的服務；. i n U. v. 該政策不鼓勵但允許在偶然的情況下，員工使用電子郵件處理私人事務，但列出原則如下： 1. 不應對州政府及其他員工產生額外費用； 2. 必須是不頻繁且簡短的； 3. 不應對員工產生負面影響或降低工作效率； 4. 不應干擾機構及員工的正常運作； 5. 不得以任何方式損害員工及本州； 6. 必須是符合道德且負責任的。. 22. DOI:10.6814/NCCU201900886.

(35) 同時該政策也強調主管有權且有責任監控員工使用網路及電子郵件的行為，任何員工不應期待在使用公務電子郵件時保有相關隱私。員工的職責包括： 1. 詳細閱讀且簽署使用規章的政策聲明； 2. 以負責任的態度及合乎禮節、習俗及法律的行為使用網路及電子郵件； 3. 遵守版權規定； 4. 應意識到其所發佈的內容關係到州政府的聲譽，因此在所有通訊內容保持專業非常重要；. 政治大員工應準確且誠實的代表自己、隸屬機關或其他州政府機關。立. 5. 在處理敏感或機密內容時，應使用合乎 X.509 標準的加密通訊； 6.. 主管的職責則包括：. ‧ 國. 學. 1. 確定網路和電子郵件培訓需求和資源，鼓勵員工使用網路和電子郵件. ‧. 來改善工作績效、參加訓練課程，並允許使用上班時間來增進使用技能；. y. Nat. 2. 創建網路及電子郵件使用規範及政策聲明，並使所有員工周之並簽署；. er. io. sit. 3. 在員工離職、休假、離境時審查其電子郵件，但應提交 COT-F084 表格即電子郵件審核申請表；. al. n. v i n 在懷疑員工以不適當方式使用網路及電子郵件時，提交 COT-F182 表 Ch engchi U. 4.. 格即安全調查申請表，以審查其網路及電子郵件。而機關的職責則包括：. 1. 依照機關的任務和職責定義網路及電子郵件「適當的業務使用範圍」，使機關員工確實了解； 2. 創建網路及電子郵件使用規範及政策聲明，並使所有員工周之並簽署； 3. 應意識到無加密情況下傳輸資訊的風險，此類訊息應至少包含機構級的保密聲明，在傳送敏感或機密資訊時，應確保使用合乎 X.509 標準的. 23. DOI:10.6814/NCCU201900886.

(36) 加密通訊，一些聯邦法律要求使用 5100 企業標準（Enterprise Standard 5100）加密，應遵守之； 4. 機構應對其發佈的內容及員工的行為負責，包括適當的保存及處置電子郵件記錄，且應遵守 4060 企業標準（Enterprise Standard 4060）； 5. 機關對網路使用的任何商業用途皆應獲得州科技辦公室（Commonwealth Office of Technology）的批准，以確認其行為沒有違反州科技辦公室與服務供應商的協約，且不可轉售訪問權限； 6. 機關不應接受供應商的商業廣告，州政府應該避免以機構網站推廣特. 政治大（accessibility）及認證標章（certification logos）則不在此限。立定產品或公司，但致謝辭（ acknowledgements ）、可存取的. 1. 侵犯個人或公司版權、商業秘密、專利等行為；. 學. ‧ 國. 另外，該規章也定義了不當使用的行為：. ‧. 2. 非法使用或基於任何非法目的使用網路及電子郵件，包括寄送或接收違. y. Nat. 反任何州、聯邦、地方法規的通訊；. er. io. sit. 3. 以商業目的使用電腦和電子郵件進行個人商業活動；. 4. 利用網路資源散播或傳輸違反職場性騷擾防制法規的內容，包括聲明，. al. n. v i n 語言，圖像，電子郵件或其他基於種族、國籍、性別、性傾向、年齡、 Ch engchi U 身心障礙、宗教或政治信仰而合理地被視為冒犯或貶低他人的內容；. 5. 在公開或私人訊息中使用污辱性及令人反感的語言； 6. 故意訪問色情網站，或索取、傳播帶有性取向的訊息及圖片； 7. 在電子郵件或電子郵件中篡改、掩蓋或替換用戶的身份。包括使用捏造或誤導性的標題以及在電子郵件寄送相關訊息； 8. 在未獲書面認可或代理允許的情況下使用他人的電子郵件帳戶； 9. 偽造電子郵件標頭（header）使其讓人誤以為是他人的電子郵件； 10.寄送或轉發任何金字塔型騙局的連鎖郵件；. 24. DOI:10.6814/NCCU201900886.

(37) 11.寄送或轉發任何未經請求的商業郵件，包括笑話； 12.為政治或宗教募集資金、宣揚政治或宗教理念或支持某候選人； 13.以詐欺方法提供任何來自州政府的產品、商品、服務等； 14.依肯塔基州資訊公開法（Kentucky Open Records Act）KRS 61.870 – 61.884 之定義，使用公眾資源傳送個人資訊以侵犯個人隱私的行為； 15.使用線上投資、股票交易、拍賣等服務，如 eBay，除非該行為是針對州政府的業務； 16.使用州政府的裝置建置或維護個人網頁；. 政治大 18.任何其他與業務無關且將導致擁塞，網絡或系統中斷的活動，包括但不立 17.使用對等式網路（P2P）；. 限於網路遊戲、線上遊戲，不必要的網路訂閱、聊天室、訊息服務或類. ‧ 國. 學. 似的基於網路的協作服務。. ‧. 2005 年肯塔基州圖書與檔案館（Kentucky Department for Libraries. y. Nat. and Archives，KDLA）發布了《肯塔基州電子郵件管理指南》（Guidelines. er. io. sit. for Managing E-Mail in Kentucky Government），再次申明公務電子郵件是公眾財產，應以適當方法保存並公開予公眾瀏覽，此指南詳細的指導. al. n. v i n 了肯塔基州政府雇員應如何管理公務電子郵件，當中定義了「非檔案」電 Ch engchi U 子郵件為（KDLA, 2005）： 1. 個人訊息； 2. 垃圾信； 3. 不請自來的郵件。上述郵件，應儘速自行刪除，然而該指南特別提到，雖然州政府無義務保留員工的個人訊息及無關業務之訊息，但如果員工因為濫用電子郵件系統而被處分，則這些電子郵件應該被保存至少 61 天，以作為申訴之依據。. 25. DOI:10.6814/NCCU201900886.

(38) 而下列三種郵件則被視為檔案，必須保存，每種郵件按照肯塔基州的《州機關檔案保存年限表》（General Schedule for State Agencies）、《地方機關檔案保存年限表》（General Schedule for Local Agencies）分別有其保存的期限： 1. 訊息性及參考性資料：無證據價值、對檔案保存政策沒有具體意義的資訊，多數的信件屬於此類，如消防演習通知、辦公大樓裝修通知等，此類郵件應在失去利用價值時即刪除。 2. 暫時保存檔案：對於機關有文件價值，但無須永久保存的檔案，應依照. 政治大《地方機關檔案保存年限表》決定其保存年限。如一般通訊郵件應保存立其行政價值、財政價值、法律價值等，依照《州機關檔案保存年限表》、. 不長於 2 年；活動報告應保存不長於 2 年；會議通知應保存 1 年。. ‧ 國. 學. 3. 永久保存檔案：因含有證據價值或關於機關的組織功能、政策、決策、. ‧. 程序、重要交易等內容而具歷史價值的檔案。這些檔案最終需轉移到肯. y. Nat. 塔基州圖書與檔案館以儲存在州檔案中心。. n. al. er. io. sit. 肯塔基州政府公務電子郵件處理程序如下頁圖 2-2-3：. Ch. engchi. i n U. v. 26. DOI:10.6814/NCCU201900886.

(39) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 圖 2-2-3 美國肯塔基州公務電子郵件處置流程圖資料來源：改編自 KDLA (2005). Guidelines for Managing E-Mail in Kentucky Government Retrieved April 15, 2019 from: https://kdla.ky.gov/records/Documents/EmailGuidelines.PDF. 該指南建議各機關應設立「檔案清理日」，使員工能夠定期清理應刪除之郵件。同時，該指南詳細規定了「誰」應該負責管理這些需要保存的電子郵件，如郵件是由機關外部位置寄到機關內部，則收件者應負責管理， 27. DOI:10.6814/NCCU201900886.

(40) 如果依據該郵件的內容，應交由機關內的他人管理，則應轉發予他，並由他負責管理；如果郵件是由機關內部員工寄送予機關內部員工，則由寄件人負責管理，如果收件者回覆了該郵件，則由回覆者負責管理；如果是一系列往復的郵件串，則由最後一個回覆的人負責保存該郵件，前提是最後一封信件應包含所有之前往復寄送的所有內容。該指南並沒有提到由機關內部寄送至機關外部之信件應由誰負責管理，但依據其已揭櫫之原則以及常理判斷，應是由寄件者負責管理。而有義務管理該郵件者必須負責將郵件分類並定期上傳至機關指. 政治大關於保存方式，該指南提供三種方式，並讓各機關自行考量：立. 定之共享資料夾。. 1. 在線儲存（On-line Storage）：適用於短期保存（少於 5 年）的郵. ‧ 國. 學. 件，也就是將郵件保存在原來的郵件系統裡，如 Outlook。此法可以. ‧. 保留郵件的原格式、動態訊息可被保存，且可以較快速的使用電子索. y. Nat. 引，因為使用原來既存的郵件系統，因此也沒有額外的花費。但應注. er. io. sit. 意需保存的郵件不應放置於郵件系統的主伺服器，以免遺失。 2. 近線儲存（Near-line Storage）：將需保存的郵件轉移到承包商提供. al. n. v i n 的線上保存系統，保存五年以上的郵件可能需考慮此種方式，避免格 Ch engchi U 式過時，此法需支付額外的花費來購置、維護系統，且可能會喪失原有的格式和部分功能而導致重要訊息的喪失。. 3. 離線（紙本）保存（Off-line (Paper) Systems）：將電子郵件直接列印為紙本保存，一些應永久保存或長期保存（久於 10～15 年）的郵件可以使用此種方法，尤其在尚未購置線上長期保存系統的機關。此法的好處是載體的穩定性，機關不必擔心格式過時、檔案遺失等問題，可以與其他紙本檔案一起管理。缺點是此法將會喪失原有檔案格. 28. DOI:10.6814/NCCU201900886.

(41) 式及動態功能、無法以電子索引的方式查找，而且隨著政府逐漸擴大電子郵件的使用，這些紙本檔案所佔的空間將會越來越龐大。該指南最後也提到了員工訓練的重要性，強調各機構都應該訓練員工使用公務電子郵件的規則與方法，這些訓練應包含：如何適當的使用電子郵件系統、電子郵件的隱私觀念、適當的主旨命名、病毒預防、加密方法等各種主題。肯塔基州的公務郵件普遍使用微軟公司（Microsoft）開發的 Outlook 電子郵件系統，因此在 2007 年肯塔基州圖書與檔案館發佈《微軟 Outlook. 政治大 Outlook），建議各機關要求員工使用同樣為微軟公司開發的電子郵件管理立. 電子郵件儲存指南》（Storage of E-mail Messages Using Microsoft. 軟體 AutoArchive，該軟體需要可以自動將用戶在 Outlook 上的郵件保存. ‧ 國. 學. 在電腦資料夾或指定的伺服器上，便可不佔用 Outlook 本身的容量配額，. ‧. 不過 AutoArchive 並非專門為政府部門開發之軟體，仍需要用戶自行設定. y. Nat. 保存位置、保存時間、自動刪除功能等，機關員工需要依照各部門及州政. er. io. sit. 府之規定調整相關設定。五、美國聯邦政府. al. n. v i n 美國聯邦自 1950 年即制訂了（Federal Records Act）， C h 《聯邦檔案法》 engchi U. 規定每個聯邦機關都必須以妥善的方法保存有關該機構的組織、運作、政. 策、決策、程序、重要事務的檔案。除非在國家檔案館批准的程序下，不得銷燬任何檔案。而在 1967 年美國制訂的《資訊自由法》（The Freedom of Information Act），規定每位公民都有權利使用除了九個例外種類的聯邦政府資訊。至 2012 年，美國行政管理和預算局（Office of Management and Budget, OMB）及美國國家檔案暨文件署發布了主旨為《管理政府檔案的指導》（Managing Government Records Directive）的備忘錄，制訂了一. 29. DOI:10.6814/NCCU201900886.

(42) 系列關於聯邦政府電子檔案管理的新框架。該備忘錄即規定，在 2016 年 12 月 31 日以前，所有聯邦單位應以可存取的(accessible)格式管理所有無論暫時或永久性的電子郵件，使這些檔案作為可供管理及訴訟的資料，該備忘錄公布後，所有單位應每年向美國行政管理和預算局（Office of Management and Budget, 簡稱 OMB）及美國國家檔案暨文件署（National Archives and Records Administration﹐簡稱 NARA）回報他們為達成本目標所進行的狀況，同時也規定在 2013 年 12 月 31 日以前 NARA 需公布管理、儲藏、轉存 E-mail 的指導 (Executive Office of the President,. 政治大依據上述法案及備忘錄，美國聯邦政府的員工有義務管理他們的公務立. 2012 ). 電子郵件，NARA 為此發佈多次公告，以指導聯邦部門及其員工如何管理電. ‧ 國. 學. 子郵件。. ‧. 在 NARA 2011-03 公告即已揭櫫，依據《聯邦檔案法》，聯邦政府的電. y. Nat. 子郵件內容的重要性只要達到相關法規對檔案的要求，即是聯邦檔案的一. er. io. sit. 部分 (NARA, 2010)。. 在 NARA2014-06 號公告則進一步指出，即使是員工私人的電子郵件帳. al. n. v i n 號，只要其內容與聯邦業務有關，皆為聯邦檔案的一部分，應提交至保存 Ch engchi U. 系統，並指出所有聯邦政府員工都有責任判斷自己收發的電子郵件，決定是否刪除（如一些垃圾信件）或者移入儲存系統。NARA 意識到在電子郵件的保存上，判斷檔案價值的責任落在員工身上，可能造成員工巨大負擔，因此在 2013-02 公告提出了「Capstone」鑑定法，這種方法是將機構中不同職位官員的電子郵件帳戶列表並分類出最有可能接收到需要永久保存的電子郵件的帳戶及可能接收到需定期保存的電子郵件的帳戶，使員工能簡單的按照收發人帳號予以判斷價值，NARA 也強調這種方式雖然簡單，但有其風險，機關必須小心的選擇這些帳戶。 (NARA, 2013a,2014). 30. DOI:10.6814/NCCU201900886.

(43) 在之後 NARA 公布的各版本的《一般保存年限表》（General Records Schedules）皆含有 Capstone 表，詳細規定哪些職位的公務員電子郵件帳號收發的信件應保存多久。不過該 NARA 也強調 Capstone 法不能作為一種唯一的鑑定方法，仍需配合關於檔案價值判斷與保存年限的完整訓練才能使用(NARA, 2017)。 NARA 要求各部會提交的 Capstone 表將郵件帳戶分成十類： 1.. 機構負責人（如：局長）. 2.. 機構負責人的主要助理（如：副局長）. 3.. 1、2 類職務的代表人或相等職務（如副助理部長）. 5.. 主要管理職位或相等職務（如：首席財務官）. 學. ‧ 國. 4.. 政治大 1、2 類職務的工作助理（如：局長特助）立. 7.. 主要區域主管或相等職務（如：西北區辦公室主任）. 8.. 上述職位的日常顧問（如：總法律顧問）. 9.. 未列於上述職位但是經由總統提名、參議院通過之程序所任命之職位. er. io. sit. y. ‧. 重要計畫辦公室主任或相等職務（如：技術政策總監）. Nat. 6.. 10. 其他具關鍵任務或經常創建關鍵、具歷史保存意義的檔案之職位。. al. n. v i n 下頁圖 2-2-4 節錄美國國會圖書館提交給 NARA 的 Capstone 表之一 Ch engchi U. 部分：. 31. DOI:10.6814/NCCU201900886.

(44) 圖 2-2-4 美國國會圖書館 Capstone 表節錄（第 3 類人員）. 政治大. 資料來源：改編自 NARA（2017）GRS 6.1-0297-2017-0001. Washington: National Archives and. 立. Records Administration. ‧ 國. 學. 此十類職位為預設永久保存之標的，未列於表中的其他人員則預設為暫時保存。. ‧. Nat. sit. 管理主管（Agency Records Officer）之聯絡資訊。. y. 除此之外，各機關還要在該表中附上機關組織執掌圖及指定機關檔案. n. al. er. io. 至於如何將轉移永久檔案到 NARA 的問題上，前文提到的 2012 年《管. i n U. v. 理政府檔案的指導》也制訂在 2019 年以前，聯邦部門須使用一種電子格. Ch. engchi. 式管理所有永久保存的檔案。所有單位必須盡可能讓自己單位的永久檔案最終以電子格式轉移到 NARA，2013 年 12 月 31 日以前必須開始計劃與執行，且須考慮將硬拷貝（hard-copy）的永久檔案數位化 (Executive Office of the President, 2012)，而 NARA 所接受的電子郵件保存的格式，也在其官方網站的《檔案管理規範、政策與指導》（Records Management Regulations, Policy, and Guidance）欄目中詳細訂定。(NARA, n.d.) 依據上述備忘錄的要求，2013 年 9 月 NARA 公布《使用者指南：以 Gmail 和 ZL Unified Archive 管理 NARA 電子郵件檔案》(User Guide: Managing NARA Email Records With Gmail and the ZL Unified Archive)， 32. DOI:10.6814/NCCU201900886.

(45) NARA 與 Google 及與軟體設計公司 ZL Technologies 合作，由 Google 提供聯邦公務人員所使用的電子郵件信箱系統 ( 即 Gmail) 及帳號， ZL Technologies 則提供保存及管理電子郵件檔案的系統「 ZL Unified Archive」，該指南詳細介紹了安裝 ZL Unified Archive 的方式以及操作方式。該系統允許使用者直接在 Gmail 介面中操作，在預設情況下，系統會依據機關規劃的 Capstone 表，依郵寄收發者的層級分類為： 1.. 永久保存（Permanent）：適用於高級職員（senior officials），如機關首長、執行決策團隊領導人等，郵件之收發者如涉及此. 政治大暫時保存（Temporary）：適用於其他一般職員，郵件之收發者立類人員，會預設為永久保存。. 2.. 如涉及此類人員，會預設為暫時保存，保存期限為七年。. ‧ 國. 學. 使用者仍可依據信件的重要程度自行判斷該郵件應歸屬於何種保存. ‧. 年限，在收到郵件的 90 天內，使用者皆可手動編輯郵件標籤，更改保存層. y. sit. io. er. Record)。. Nat. 級，此時使用者亦可將不重要的、非公務的郵件標記為「非檔案」(Non-. 在收到郵件的 90 天後，系統將會開始捕獲郵件，依據該郵件的收發者. al. n. v i n 和標籤，將之納入檔案保存系統中，所有草稿、垃圾信件或被標示為「非 Ch engchi U. 檔案」的郵件，將不會被納入保存系統，此程序結束後，使用者便可以決定是否將自己信箱中的該信件刪除，因為應受保存的郵件皆已複製到保存系統中。系統捕獲郵件後的 90 天內，使用者仍可瀏覽及編輯保存系統中的信件標籤，比如可以將「暫時保存」改為「非檔案」，此時系統並不會直接刪除被改為「非檔案」的信件，而是會將該信件的保存年限改為一年，此制度稱為「避風港」（safe harbor），是保障使用者不會因一時疏忽或時間過短而錯誤的歸類信件。 (NARA, 2013b). 33. DOI:10.6814/NCCU201900886.

(46) 由美國對電子郵件保存的一系列法案、備忘錄和實際執行的系統及指導，顯示了美國聯邦政府對於公務電子郵件作為聯邦檔案的議題上相當重視，並在 2012 年時已預告於 2016 年施行。儘管如此，在 2013 年，仍然爆發了希拉蕊·柯林頓的「電郵門事件」，美國聯邦調查局（Federal Bureau of Investigation, FBI）發現希拉蕊在 2009 年至 2013 年擔任國務卿其間，曾大量使用私人電子郵件處理公務，且有百餘封屬機密郵件，此案於當時即震驚朝野各界，也促使 2014 年美國國會修正了《總統暨聯邦檔案. 政治大拉克·歐巴馬（Barack Obama）簽署了修正案，聯邦公務員使用私人電子信立法》（Presidential and Federal Records Act），也隨即獲得時任總統巴. 的信件內容轉到公務信箱。（楊宗鑫﹐2017). 學. ‧ 國. 箱收發公務郵件，必須將郵件副本寄到公務信箱，或是在 20 天內，將原本. ‧. 在鑑定方法上，美國聯邦政府對於公務電子郵件管理相當依賴. y. Nat. 「Capstone 法」，該方法僅依據官員層級來區分電子郵件的保存年限，雖. er. io. sit. 施行極為方便，卻過於簡略，容易錯誤的將不重要信件歸類為應保存的信件，又或是僅因為發信人員層級較低，而忽略了應永久保存的重要信件，. al. n. v i n 因此在實施的制度上又給予了使用者編輯的權限，使用者可以手動的將任 Ch engchi U 何信件調整為「永久保存」、「暫時保存」、「非檔案」等保存層級，無需主. 管或其他檔案人員的核准，可以說非常依賴且信任個別使用者對信件的鑑定，若未做好檔案管理相關訓練，或使用者鑑定標準不一，又或使用者有不良企圖，皆可能導致系統保存了過多不重要檔案，或者重要檔案未受保存、過快銷燬等情形。. 34. DOI:10.6814/NCCU201900886.

(47) 第三節我國電子郵件管理政策一、檔案法規相較於歐美先進國家，我國在檔案管理、保存與銷燬的制度上發展較晚，我國在民國 88 年才有了第一部《檔案法》，《檔案法》將「檔案」定義為：各機關依照管理程序，而歸檔管理之文字或非文字資料及其附件。並將檔案分為應移交由中央主管機關永久保存的「國家檔案」與各機關自行管理的「機關檔案」。我國《檔案法》同時納入了美、英、澳等先進國家的「資訊自由法」精神，規定人民可以申請閱覽、抄錄或複製檔案，機關非有法律依據不得拒絕。且規定. 政治大案開放」之精神。且該法亦規定罰則，凡違反法定銷燬程序或者將檔案運往國立除非立法院同意，國家檔案必須在三十年內開放應用，此皆吸納先進國家「檔. ‧ 國. 學. 外者，可能面臨有期徒刑、拘役、罰金等刑事責任。. 民國 90 年，檔案管理局公布機關檔案保存年限及銷毀辦法(2001)要求各. ‧. 機關應編訂檔案保存年限區分表，以區分檔案保存年限及清理處置方式，並將. y. sit. Nat. 定期保存年限分為三十年、二十五年、二十年、十五年. （二）. al. v. 涉及國家或本機關重要制度、決策及計畫者。. n. （一）. er. io. 、十年、五年、三年及一年。並羅列了十二項應永久保存的檔案種類：. Ch. engchi. i n U. 涉及國家或本機關重要法規之制（訂）定、修正及解釋者。. （三）. 涉及本機關組織沿革、主要業務運作及職能演變者。. （四）. 對國家建設或機關施政具有重要利用價值者。. （五）. 具有國家或機關重要行政稽憑價值者。. （六）. 具有國家、機關、團體或個人重要財產稽憑價值者。. （七）. 對國家、機關、社會大眾或個人權益之維護具有重大影響者。. （八）. 具有重要科技價值者。 35. DOI:10.6814/NCCU201900886.

(48) （九）. 具有重要歷史或社會文化保存價值者。. （十）. 屬重大輿情或具唯一性、獨特性或代表性之特殊個案者。. （十一）法令規定應永久保存者。（十二）其他有關重要事項而具有永久保存價值者。. 民國 94 年，檔案管理局更公布了《機關共通性檔案保存年限基準》，至今多次修正，該基準區分為 20 政務，並詳細規定各種檔案的保存年限與處置方法。此也提供了各機關編定檔案保存年限區分表的參考。. 政治大然而電子郵件作為現今政府內外溝通的正式及非正式管道，這些檔案保存立. 二、行政規則. 的法律命令卻始終未有關於電子郵件的規範，目前僅能看到諸多中央及地方政. ‧ 國. 學. 府機關對其機關之機關及員工電子郵件制訂一些行政規則。. 總統府府內網路電子郵件管理要點(2006)規定了總統府電子郵件. y. Nat. 1.. ‧. (一)中央政府. er. io. sit. 電子郵件之管理單位為第二局，機密檔案則規定依《總統府處理資訊通信文書機密維護注意要點》辦理，並禁止不當使用行為如洩密、. al. n. v i n 有礙公務推行行為、商業或營利行為、損害名譽、恐嚇等，然而違 Ch engchi U. 反規範之懲處規定僅有「移請政風單位處理」，備份規範方面，則是規定使用者可自行將須保留的信件放入保留夾，系統將會在 30 天後將未放入保留夾的郵件刪除，然而此並非強制性規定，完全視使用者自己的需求決定，並未考量國家檔案保留的需求，保留的信件也未納入檔案管理程序的規定。 2.. 內政部消防署電子郵件使用管理要點(2016)規定其電子郵件管理單位為資訊室，並規定機密檔案應「避免」以電子郵件傳送，禁止的不當使用行為包括傳送具威脅、猥褻、毀謗、涉及人身攻擊、侵. 36. DOI:10.6814/NCCU201900886.